二、从经济学角度的分析

在金融交易中，金融消费者处于弱势地位，需要倾斜保护金融消费者。自由竞争、优胜劣汰的市场机制可以对消费者提供一种保护，但是由于市场失灵，无法给金融消费者提供充分的保护，也无法从根本上解决金融消费者保护问题。金融消费者需要政府来提供保护，但是要不断提高政府提供保护的有效性，防止政府失灵/监管失灵。加强金融消费者保护需要掌握好平衡，防止滋生道德风险和逆向选择，促进消费者为自己的金融决策负责，树立“收益自享、风险自担”的意识。加强金融消费者保护也不能阻碍金融创新和发展。

（一）金融消费者在交易中处于弱势地位，需要倾斜保护

1．金融交易中消费者处于信息劣势地位

相较于金融机构，金融消费者在产品性质、风险特征、价格以及经营者信誉等方面存在的信息劣势，导致消费者无法准确判断金融产品的质量如何、与自身的抗风险能力匹配与否，当产品提供者打出误导性的广告或提供部分的和令人迷惑的产品信息时，消费者可能作出不适当的选择，甚至接受一些可能伤害他们的产品。

2．金融消费者金融专业知识贫乏

金融消费具有高度专业性的特点。Lusardi和Mitchell（2006、2007）及Lusardi、Mitchell和Curto（2008）等人的案例研究证明，金融消费者基本金融知识普遍缺乏，对于诸如年化利率计算等一系列简单的金融问题，50~69岁与23~28岁两个年龄段的受访者回答完全正确率仅仅为24%和27%。这就增加了金融消费者犯错误的可能性，而且这些错误往往本可以避免，却最终导致了严重的后果。这种情况在受教育程度较低和收入水平较低的消费者人群中更为普遍，他们可能只有有限的认识、知识和技能去评估产品的适当性、成本和风险（孙天琦，2017）。

3．金融消费者维护自身权益的能力、财力有限

金融消费者相对侵权机构力量弱小，一旦纠纷产生，有限的解决途径便是诉诸诉讼或者仲裁程序，大多情况是金融消费者无力耗费大量金钱、精力来捍卫合法权益。

（二）市场机制下的自由竞争、优胜劣汰可以给消费者提供一种保护机制，但是因市场失灵，市场机制也无法从根本上解决金融消费者保护问题

1．市场机制可以为金融消费者提供保护

（1）市场机制下的自由竞争、优胜劣汰可以提供一种保护。Janis Pappalardo（2004、2007）通过构造完全竞争的金融市场环境，证明了完全信息情况下，竞争对金融消费者的天然保护作用。金融机构有强烈的意愿通过维护金融消费者的利益来增强消费者对自己产品的信心，维护自身声誉，因此，市场在一定程度上将金融机构与消费者的利益进行了融合与平衡，对金融消费者进行着保护。

一些金融行业组织也出台同业自律规则，保护消费者权益，因为这本身也是对金融机构自身和行业长期利益的保护。这些自律规则往往也得到了监管部门的认可，监管部门检查的内容之一就是金融机构是否遵守了行业自律规则。

（2）信息购买。消费者的信息劣势、金融知识的贫乏，也催生了一个市场，产生了专门的咨询服务公司向消费者提供专业的金融知识和信息。当然，也需要付费。

（3）金融消费者的集体行动。从原理上讲，金融消费者可以组织起来，与金融机构抗衡，通过集体行动来保护自己的权益。次贷危机中一些受损的普通消费者就通过集体行动挽回了一部分损失。消费者的集体行动，往往也会导致监管部门、司法部门更加重视对相关问题的调查和处理。

2．由于市场失灵，导致单纯依靠市场力量，无法给金融消费者提供完全有效的保护，市场无法从根本上解决金融消费者保护问题

（1）信息不充分导致声誉约束机制大打折扣。McCoy（2009）对美国混合浮动利率抵押贷款市场进行研究发现，复杂的产品设计导致消费者无法识别产品的性质与优劣，进而无法通过产品的质量来判断金融机构的质量。对于金融机构的声誉，消费者的认识也是滞后的，需要根据新的信息来调整对金融机构的认识。这种认识上的滞后时间持续越久，金融机构就越容易通过提高产品的复杂程度来向金融消费者出售低质量产品，提高自身收益，侵害消费者的利益。

（2）某些金融消费具有负外部性特征。例如，在住房抵押贷款市场，丧失赎回权不仅会降低被抵押房屋的价值，还会影响附近房产的价格，对其他物业所有人产生明显的负外部性影响。即便放弃赎回权对个人而言是理性的最优选择，而所产生的负外部性却无法通过市场自身来消除，最终对其他消费者产生不利影响。这种金融消费的负外部性，不仅会使金融消费者利益受损，而且会影响整个金融体系与宏观经济的稳定。

（3）复杂的金融市场结构可能对金融消费者保护起到负面影响。随着金融专业化程度的日益提高，金融机构的生产职能与销售职能逐步分化，一部分金融机构突出行使金融中介职能，与产品的提供者形成一种代售关系，而代售行为的薪酬结构与佣金模式有可能激励金融中介给予消费者不恰当的购买建议，从而损害消费者利益，而这种潜在的威胁无法通过市场本身来消除而需要监管部门加以限制。

（4）市场上的自由竞争、优胜劣汰，导致金融市场或者某种金融服务市场的集中度提高，很容易形成寡头垄断格局或者政府干预形成行政垄断，在这种市场结构下，生产者很容易损害消费者福利。金融业作为一个利益集团，对市场、对监管的影响力量远远大于消费者，有时候会成功阻止消费者保护政策的出台和执行，成功阻止促进金融竞争政策的出台和实施，形成所谓的“监管俘获”。

（5）“搭便车”问题也使得消费者很少组织起来通过集体行动有效地进行自我保护。维护集体利益的集体行动没有想象的多，“看不见的手”为什么会失灵？原因就在于集体行动的成果具有公共性，所有集体的成员都能从中受益，包括那些没有分担集体行动成本的成员，这样导致的结果是，大家都想仅仅享受成果，不想负担成本，最终集体行动很少成功。

（6）非营利性组织对金融消费者提供的免费保护，往往专业性不强，权威性不足，有的动机还被怀疑，所以作用比较有限（Campbell等，2011）。

行为经济学的研究也从更深层次发现，消费者的行为具有系统性、长期性和可预测的偏差，需要通过市场化手段、准市场化手段（柔性政府干预）和加强监管等多种方式纠正。

（三）需要政府（监管者）提供监管保护，但同时也要防止政府失灵/监管失灵

1．通过政府的监管来提供对金融消费者的保护

根据管制经济学中的规制理论，作为规制者的政府通过平衡生产者与消费者的利益来寻求社会福利最大化。金融消费者保护的实质正是对金融机构与消费者的短期利益进行一个平衡，防止金融机构为了短期利益侵害金融消费者。这种平衡无法由交易双方通过市场来完成，只能依靠拥有强制力的第三方——政府来完成。因此，政府有必要承担起金融消费者保护的义务。

政府有权力通过规则制定等手段明确金融消费者具备哪些权益，在相当程度上纠正前述的市场失灵，改善社会福利水平。政府可以通过颁布法规，强制金融机构进行信息披露，使消费者更容易比较各种金融产品的风险，缓解信息不对称问题、降低搜寻成本（Ehrbeck等，2012）。同时，只要愿意，政府有能力限制金融垄断，提高市场竞争程度，从而降低因市场失灵对金融消费者的损害。

泰勒关于监管的“代表理论”的逻辑在金融消费者保护这个问题上也是成立的：由于银行的债权主要由众多的、分散的小储蓄者持有，而小储蓄者既没有激励机制也没有能力去搜寻银行经营的信息或干预银行的管理，其对银行经营绩效恶化的反应仅限于抽走银行存款，无力真正干预银行的管理。因此，储蓄者需要一个独立的第三方来为金融交易提供客观公正的信息，并代表他们在银行绩效不佳时实施外部干预。而且，由于现代经济中高效、安全的银行体系已经成为一种公共产品，为避免“搭便车”行为，只能由政府为广大储蓄者提供一个代表，即银行监管者，代表他们对银行采用预防性监管措施，尽可能化解银行在日常经营过程中出现的问题。

2．政府介入并不必然完全有效，“政府并不必然比市场聪明”，也会发生政府失灵

政府干预在相当程度可以纠正导致市场失灵的公共物品问题、外部性问题、垄断和信息不对称等问题。但是，政府也不是万能的，在力图弥补市场失灵的过程中，政府干预行为本身的局限性又可能导致另一种非市场失灵——政府失灵。次贷危机的例子再次教训人们，政府提供的金融消费者保护也并非万能，监管失当是造成次贷危机爆发的根源之一。

从一般意义上讲，政府失灵的原因可以归纳为如下四个方面：（1）在决策层面上，公共决策过程中的缺陷会导致公共政策的低效甚至偏离公共目标；（2）在执行层面上，公共政策执行的低效率也可以导致政策失灵；（3）政策自身的不确定性导致政府干预失灵；（4）权力寻租导致政府失灵。

具体到金融消费者保护的监管失灵，也有同样的原因：（1）监管者并不一定为公共利益服务。斯蒂格勒（1971）、佩兹曼（1989）、贝克尔（1985）等人提出“监管俘虏论”，认为监管者本身也是一个有着独特利益的理性经济体，在监管的过程中监管者可能会被贿赂收买或屈服于利益集团的政治压力，导致监管效果最终偏离公共利益最大化目标。（2）监管者也并非无所不知，监管过程本身也存在信息不对称的问题。监管的有效性依赖于监管当局所获得的信息，监管者与被监管者之间的信息不对称会损害监管效果，导致监管失灵。（3）政府提供保护的主要手段就是管制与干预，这除了带来高成本以外，如果干预不当，还有可能造成市场价格扭曲、市场秩序紊乱等不良后果，导致政府失灵。（4）金融消费者保护在实际操作层面缺乏力度，“监管者睡着了”。次贷危机的冲击，使一部分学者开始了对现有金融消费者保护体系的反思，认为虽然次贷危机前，美国的法律中不乏涉及金融消费者保护的条款（Bair，2003），并且较之大多数国家而言，美国的金融监管制度相对完善（Jackson，2007），但是对于金融消费者保护松懈的执行却导致监管制度没有起到应有作用（Sharon，2009）。Wilmarth（2004）在报告中统计，1994年到2004年10年间，美国货币监理署（OCC）没有提起一起针对主要银行关于违反金融消费者保护相关法律的诉讼；Levitin（2009）也在其报告中指出，2000年至2008年，美国货币监理署所有69起罚款之中，只有6起与消费者保护有关。（5）复杂的监管体系使得监管机构之间权责难以界定清楚，出现监管真空。美国就是典型的例子，由于搞不清楚各监管部门的权属，许多消费者不得不放弃投诉（Sharon，2009）。

（四）加强金融消费者保护需要掌握好平衡，防止逆向选择、道德风险，防止阻碍创新

目前一些金融消费者的责任意识和诚信意识较弱，存在“道德风险”和“逆向选择”。接受金融产品或服务时，对权利、义务和责任的内涵边界认识不清，存在部分金融消费者隐瞒自身收入、虚报风险偏好甚至“客大欺店”的现象。这些现象提醒我们在加强金融消费者保护的同时也要注意掌握好平衡，防止出现逆向选择和道德风险。

另外，金融创新的快速发展也给政府提供金融消费者保护提出了挑战（Hillebrand，2009）。金融监管与金融创新之间存在着一种冲突（Shiller，2009）：过于严厉的监管，有可能抑制金融创新的发展，导致可供金融消费者选择的金融产品种类减少，这在某种程度上也使消费者的福利产生损失；而如果监管放松，又有可能催生出过于复杂的金融衍生产品，加剧金融消费者的信息劣势，增加了其因购买不适宜产品而蒙受额外损失的风险（GPFI，2013）。因此，如何找到金融监管与金融创新之间的均衡点，既能更好地保护金融消费者的利益，又能够促进负责任的金融创新活动，增加消费者的选择空间，是政府与监管机构必须克服的一个难题。