第二节 政策改革不断推向深入

近年来，由于围绕利率市场化、巴塞尔监管框架、货币政策与宏观审慎双支柱的改革不断深入，以及人民币国际化持续推进等国内外宏观政策和监管环境发生一系列重大变化，所以对商业银行加强资产负债精细化和专业化管理提出更高要求。

一、利率市场化

从宏观层面看，利率市场化是金融资源合理配置的基础，是推进要素市场化改革的重要内容。对于商业银行而言，金融市场利率、存贷款利率以及货币政策利率三方面构成了与资产负债管理工作密切相关的利率体系。

金融市场利率是我国利率市场化改革中的先行者。1996年我国建立起全国同业拆借市场，拆借利率由资金双方协商决定，并在次年开办了银行间债券回购业务，1998年和1999年国家开发银行金融债和国债分别实现了利率招标发行。在企业债券市场化发行方面，中国人民银行在2005年发布《短期融资券管理办法》，规定非金融企业在银行间债券市场进行市场化利率发行债券的机制，并在2008年进一步完善发行品种，明确非金融企业债务融资工具的发行要求。2007年中国银行间市场交易商协会成立，债券发行开始实行注册备案制，大力推动了债券市场发展。作为金融市场利率的定价基准——上海银行间同业拆放利率（Shibor）于2007年1月开始报价，为我国金融调控从数量型调控转向价格型调控创造条件。2014年银行间市场同业存单的创新推出，进一步提升了Shibor与银行同业业务的价格关联性。目前，我国金融市场已经基本形成从银行间货币市场回购利率DR007（7天回购利率），到1年期以内的Shibor，再到中长期的国开债和国债收益率曲线的完备收益率曲线体系，为商业银行建立内部资金转移定价（FTP）管理体系，以及基于收益和风险的定价方法提供了市场利率基础。

我国社会融资结构以间接融资为主，存贷款利率的市场化改革表现出小步慢走的特征。存贷款利率市场化改革的总体思路是：先外币、后本币；先贷款、后存款；先长期、大额，后短期、小额。2004年开始逐步取消对存贷款利率的上下限管理，是存贷款利率市场化的第一次加速。中国人民银行不再设定金融机构的人民币贷款利率上限，但对下限维持0.9倍管理不变，同时允许存款利率下浮。2012年开始，中国人民银行加快利率放开步伐，当年放宽贷款利率下限，由基准利率的0.9倍降至0.7倍。2013年，全面放开金融机构贷款利率管制，由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平，同时取消对贴现利率的管制。2019年8月，中国人民银行推出LPR改革，成为利率并轨的关键一步。存款利率方面，2012年启动存款利率上限调整，2015年放开存款利率浮动上限要求，转为接受市场利率定价自律机制的约束。

在利率体系改革的同时，监管部门对利率环境的疏导也在不断加强。一是厘清理财与存款的边界。2018年4月中国人民银行、银保监会、证监会、外汇局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，通过打破刚性兑付破除投资者对理财产品的保本信仰。二是厘清存款与基金投资的边界。2018年6月，监管部门要求将互联网货币基金T+0单日快速赎回的提现额度限制在1万元，从结算便利性上厘清了货币基金作为投资品种与存款作为基础结算品种的差别。三是厘清存款内部的边界。近年来监管部门不断加强对存款产品创新的监管要求，对定期存款提前支取靠档计息产品、结构性存款的衍生品资质要求，以及结构性存款下限收益率等均加以规范，从存款业务内部划分边界、回归本源。利率环境的规范和改善，将是存款利率市场化改革的铺路石。

二、巴塞尔监管框架的政策完善

2017年12月，巴塞尔银行监管委员会发布《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》，标志着历时十年的国际资本监管改革基本完成，将对全球银行业带来重大而深远的影响。最初起草《巴塞尔协议Ⅲ》，是为了解决2007—2009年全球金融危机期间监管所面临的问题，包括如何有效评估银行合理的资本水平以对冲经济周期波动带来的各类风险，银行作为高杠杆行业其杠杆经营的边界在哪里，以及如何更务实并从银行业务的角度看待流动性风险等。总结起来，《巴塞尔协议Ⅲ》通过制定一系列全球统一的监管计量和风险标准，全面加强了对商业银行的宏观审慎监管、风险监测和风险管理。

《巴塞尔协议Ⅲ》监管框架总体分为资本监管、流动性监管和大额风险暴露监管三大部分（见表1-2），是微观监管与宏观审慎监管的结合。2010—2019年，国内监管部门紧跟《巴塞尔协议Ⅲ》的改革步伐，适时地推进基于《巴塞尔协议Ⅲ》框架下的国内监管政策完善。从2012年发布的《商业银行资本管理办法（试行）》到2015年发布的《商业银行流动性风险管理办法（试行）》，再到2018年发布的《商业银行大额风险暴露管理办法》，均借鉴了国际监管标准，对于抑制国内金融风险累积具有重要作用。对商业银行资产负债管理而言，《巴塞尔协议Ⅲ》监管体系的建立既是压力也是动力，分门别类的监管标准作为外部约束将推动商业银行资产负债管理走向精细化和专业化，提升稳健经营水平。

资料来源：国际清算银行。

（一）加强资本管理是《巴塞尔协议Ⅲ》的核心

2008年全球金融危机后，巴塞尔银行监管委员会总结经验教训，于2010年推出了《巴塞尔协议Ⅲ》。《巴塞尔协议Ⅲ》强化了资本工具的合格标准，提高资本充足率监管要求，新增杠杆率、流动性、系统重要性银行等一系列监管制度，提升全球金融体系稳健性。然而，作为金融危机的应急产物，2010年的《巴塞尔协议Ⅲ》未对资本监管标准进行全方位改革。其中，风险加权资产计量规则仍沿用《巴塞尔协议Ⅱ》，存在计量框架过于复杂、内部模型低估风险及计量结果缺乏可比性等问题。2014年以来，巴塞尔银行监管委员会深入推进后危机时期监管改革，以重构风险加权资产计量框架为重点，对传统监管框架进行全方位重塑，于2017年正式发布《巴塞尔协议Ⅲ：后危机改革的最终方案》，确立了国际银行业监管新标杆。本次改革定于2023年在全球统一实施，巴塞尔银行监管委员会各成员经济体均要接受相应的国际评估。

作为巴塞尔银行监管委员会的成员，中国全面参与2010年《巴塞尔协议Ⅲ》及其最终方案的制定，持续吸收和落实国际改革成果，制定了一系列符合我国实际情况的审慎监管制度。2012年发布的《商业银行资本管理办法（试行）》（简称《资本办法》），不仅是对标2010年《巴塞尔协议Ⅲ》和2004年《巴塞尔协议Ⅱ》制定的，还是奠定目前商业银行资本监管的纲领性文件。具体看，商业银行核心一级资本充足率不得低于5%，一级资本充足率不得低于6%，总资本充足率不得低于8%，此外商业银行还需计提储备资本2.5%。一般银行核心一级资本充足率不得低于7.5%，一级资本充足率不得低于8.5%，总资本充足率不得低于10.5%。全球系统重要性银行还需额外计提附加资本要求1%（由核心一级资本满足）。

《资本办法》实施以来，我国商业银行资本充足率水平处于持续提升趋势，但核心一级资本充足率和一级资本充足率受到内生效率与补充工具匮乏的影响提升较慢（见图1-11）。监管政策不断推动鼓励商业银行资本工具创新，拓宽资本补充渠道，增强银行体系稳健性。具体来看，2018年中国银监会、人民银行等多部门联合发布《关于进一步支持商业银行资本工具创新的意见》，为商业银行发行无固定期限资本债券（即永续债）等资本工具创造有利条件；2019年财政部印发《永续债相关会计处理的规定》，进一步明确永续债会计核算原则。目前永续债已成为商业银行补充一级资本的主要工具，商业银行一级资本充足率得到明显提升。

在完善《巴塞尔协议Ⅲ》的杠杆率要求方面，《商业银行杠杆率管理办法（修订）》要求商业银行并表和未并表的杠杆率均不得低于4%。杠杆率不达标的机构，将会被要求在限期内补充一级资本，同时控制表内外资产增长速度，甚至减少表内外资产规模。在银行账户利率风险管理方面，银保监会在2018年发布《商业银行银行账簿利率风险管理指引（修订）》，对十年前发布的风险管理指引进行修订，细化了对商业银行银行账簿利率风险管理的要求。

数据来源：Wind。

（二）流动性覆盖率是流动性管理理念的革新

巴塞尔银行监管委员会在2008年发布《稳健的流动性风险管理与监管原则》，一方面，加强对银行短期偿付能力，甚至是日内流动性风险的评估，另一方面，在分析流动性风险的同时，关注银行自身的风险管理和组织能力，以及系统性层面的风险。为此，《巴塞尔协议Ⅲ》引入了两个关键性的指标——流动性覆盖率和净稳定资金比例，前者评估银行是否有足够的优质流动性资产（HQLA），以应对30天内压力测试下资金净流出，后者重在评估中长期的资产负债流动性错配程度，鼓励商业银行取得更为稳定的负债来源。

我国在2015年修订完成的《商业银行流动性风险管理办法（试行）》，对原有流动性风险监管指标和体系进行了全面完善。一是将存贷比指标由监管指标调整为监测指标，并推动修订《商业银行法》予以明确。二是引入《巴塞尔协议Ⅲ》流动性标准的流动性覆盖率指标，通过更全面、前瞻的计量提高流动性风险管理和监管的前瞻性。三是提出银行流动性风险管理体系的整体框架和定性要求，为商业银行搭建流动性管理框架提供全面指引，提高商业银行流动性管理的精细化程度和专业化水平。

三、货币政策与宏观审慎双支柱

近年来，我国已经逐渐建立起货币政策与宏观审慎政策的双支柱调控框架。货币政策重点从总量层面着手，通过各项政策工具影响基础货币供给和市场利率水平，实现经济增长和价格水平稳定等目标。宏观审慎政策重点从行业监督管理层面着手，通过宏观审慎管理工具和系统性风险监测评估，加强金融监管间的协调，严守系统性风险底线。2019年的包商银行托管事件就是宏观审慎管理的一次压力测试，对问题机构实行提前甄别和精准拆弹，既发挥了存款保险制度维稳市场的重要作用，又显示了宏观审慎管理对防范系统性风险的重要作用。

（一）宏观审慎评估体系强化商业银行的审慎经营理念

宏观审慎评估体系（MPA）的前身，是中国人民银行在2011年推出的差别准备金动态调整和合意贷款管理机制。该机制要求金融机构的合意信贷规模增速，一方面取决于其自身的资本充足率水平，另一方面应符合宏观经济发展的合理增速。操作层面，以存款准备金率作为政策工具，并通过对其逆周期调整实现流动性总量调节和宏观审慎政策的结合。例如，2009—2010年，因全球经济增长下滑的风险，我国加大了货币政策逆周期调节力度，货币信贷增速大幅高于GDP增速，M2（广义货币供应量）增速分别达到27.7%和19.7%。

2011—2015年，宏观审慎框架在《巴塞尔协议Ⅲ》的基础上逐步完善，推出了一系列风险管理规范性文件，同时同业业务创新和影子银行业务发展引起监管对广义信贷的关注，因此，在2016年中国人民银行将差别准备金动态调整和合意贷款管理机制升级为宏观审慎评估体系。宏观审慎评估体系从七个方面对金融机构经营行为进行审慎评估，包括资本和杠杆、广义信贷增速、流动性风险、利率定价行为、资产质量、跨境融资风险、信贷政策执行情况。

宏观审慎评估体系对商业银行的审慎经营理念起到了积极的推动作用。一是强化了资本约束和信贷扩张的宏观适应性，广义信贷规模将信用派生的各项业务如债券投资、买入返售等均纳入考量，实际上加强了商业银行信用派生与宏观货币体系的联系，同时将资本充足率和杠杆率作为一票否决指标，突出了逆周期调节的重要性。二是引导金融机构更关注交易对手流动性和资产质量等风险指标，推动整个市场审慎经营。三是纳入定价行为和信贷政策执行评估，同时也为结构性政策提供督导依据，如将定向降准支持小微企业和“债转股”，均纳入宏观审慎政策评估框架中。

（二）加强从交叉性金融风险到系统性风险的监管

资产管理行业监管标准在近年来趋于统一，打破不同监管体系下的监管套利和交叉性金融风险隐患积累。2018年4月，中国人民银行等部门联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，明确提出对资产管理业务监管要坚持严控风险的底线思维，避免资金脱实向虚在金融体系内部自我循环，防范风险跨行业、跨市场、跨区域传递。同时，监管部门分别出台业务细则，宏观审慎管理与微观审慎监管相互配合，对各类机构的资产管理业务进行全面和统一的监督管理。

（三）跨境资本流动宏观审慎管理有效应对外部风险

2014年年中开始，人民币单边升值压力缓解，开始表现出双向波动特征。随着国内经济下行压力增大，以及2015年年中金融市场大幅波动推动货币政策进一步宽松，叠加美国进入加息周期，人民币兑美元呈现贬值压力，跨境资本流动体现出明显的顺周期性。中国人民银行及时针对外汇市场进行宏观审慎管理，采取多项政策对跨境资本流动进行逆周期调节，如2015年8月开始要求银行对其远期售汇签约额交存20%的外汇风险准备金，银行将此成本体现在远期汇率的报价中，抑制投机性购汇行为。2016年，中国人民银行实施本外币一体化全口径跨境融资宏观审慎管理，在满足正常经营需要的资本流动基础上，将外债水平与自身资本水平挂钩，同时根据国际收支和汇率预期进行逆周期调节，以控制外债杠杆水平处于合理审慎区间。

四、人民币国际化

（一）人民币国际化的四个阶段

2009—2012年是人民币国际化的起步阶段，主要内容包括政策框架和基础设施的建立与试点。在经常项下，中国人民银行等六部门于2009年发布《跨境贸易人民币结算试点管理办法》，此后陆续扩大跨境贸易结算至全国范围。在资本项下，开放境外人民币清算行等三类机构投资银行间债券市场试点，允许FDI（国际直接投资）直接投资人民币结算试点。跨境人民币基础设施方面，一是构建起清算行模式和代理行-参加行模式的清算体系，二是在2009年上线运行人民币跨境收付信息管理系统。2012年末，离岸人民币存款接近1万亿元，当年跨境人民币结算总额达到2.94万亿元，离岸人民币市场初具规模。

2013—2015年上半年，受益于跨境政策持续开放、宏观经济和汇率整体稳定，人民币国际化进入快速发展时期。首先，清算网络全面铺开，人民币清算行在伦敦、苏黎世、迪拜等地设立，基本覆盖主要经济体。其次，在人民币汇率走强背景下，2014年末境外人民币存款规模达到2.4万亿元高峰，境内外利差引导跨境融资境外化，同业存放境内化。最后，为推广人民币跨境使用，人民币贸易融资并不占用外债指标，其间中资银行海外机构积极开展人民币贸易融资和跨境同业存放。2015年第一季度末我国人民币外债达4.9万亿元，接近外债总额的50%。值得一提的是，在此期间有金融机构为追逐短期套利收益，而放松对交易背景和外汇风险错配的把控，这为日后内保外贷履约等监管风险埋下隐患。

2015年“8·11汇改”至2017年，人民币汇率经历惊险一跃，实现汇率双向波动，跨境人民币政策更趋完善，业务发展回归本源。2015年“8·11汇改”是市场的重要转折点，在岸人民币即期汇率在此后一年间自6.11的高点一度贬值接近6.96。在汇改初期，跨境利差交易十分活跃，不过监管部门很快出台规范政策，此后进入政策完善期和风险防范期。一是中国人民银行对境外人民币参加行存放在境内代理行的人民币存款执行正常存款准备金率，对离岸人民币利率起到了稳定作用。二是对前期政策及时调整完善，包括将外债管理升级为全口径跨境融资宏观审慎管理，鼓励外债流入等，引导业务开展回归真实贸易需要。

2018年至今，跨境人民币框架进一步完善。一是汇改期间稳汇率政策松绑，提升离岸人民币市场活跃度。中国人民银行在2018年1月和4月分别将境外参加行和港澳清算行的存款准备金率调整为零，同时也提出可以开展人民币账户融资，为离岸人民币业务发展提供流动性支持。二是跨境人民币基础设施建设接近“最后一公里”。人民币跨境支付系统二期在2018年5月上线，新系统引入了全额结算与定时净额结算相结合的清算功能，运行时间由“5×12”小时延长至“5×24+4”小时，实现了全时区全球化清算服务，同时国内的大额支付系统也延长为“5×21+12”小时运行。配合清算体系的全球化全时区覆盖，全国银行间本币市场也加开银行间同业拆借夜盘交易，目前的参与者为28家人民币跨境支付系统直参行。

（二）资产负债管理的国际化延伸

国际化、多币种经营对商业银行资产负债管理在范围和内容上提出更多要求。一是提升多币种经营管理能力。对于有国际化经营的大中型银行，美元、欧元、日元等存款负债和资产运用已有一定规模，境内银行要做好外币负债的成本管理，保持一定的外币净息差水平。二是关注外币的流动性管理。不同于人民币的一点清算（即银行结算资金统一由一个央行账户对外进行清算），境内银行的外币清算依托于代理行模式，对于不同账户行的头寸管理、头寸调拨、透支风险管理更为复杂。三是打通本外币之间的流动性调剂通道。通过货币掉期协调本外币之间的流动性配置，在安全性和盈利性上进行平衡。

差异化的境外分行管理机制逐步建立。由于境内外经济金融环境具有差异，并且监管体制不同，所以对境外机构的资产负债管理更多实行“一行一策”的差异化管理模式。一方面，境外分行所属地的货币政策环境有较大差异，例如欧元区、日本长期处于低利率甚至是负利率环境，美国利率波动周期性明显，新兴经济体利率水平普遍较高。另一方面，境外分行的境内外贸易融资联动业务依赖于境内外人民币和外币的利差水平，在境内外利差波动中受到被动影响，业务环境不确定性很大，需要针对境外机构“一行一策”，实事求是地进行考核评价。

资本项下开放稳步推进，司库经营要有国际化意识。2018年中国人民银行首次明确境外参加行可成为银行间本币拆借会员，司库在银行间同业拆借的对手范围将进一步提升。目前可参与境内银行间货币市场的境外机构已经初具规模，截至2020年2月，可参与回购交易的境外银行有262家，同业拆借会员有10家人民币清算行。从债券市场看，境外机构投资人民币债券市场活跃性持续提升，司库主动负债须关注境外投资者。一方面，随着中国债券纳入国际主流债券指数，境外机构对人民币债券配置需求提升；另一方面，外资机构买卖人民币债券会随境内外利差、人民币汇率周期性波动，从而对境内人民币流动性产生一定扰动。关注境外投资者的行为，可以扩展同业存单、金融债的投资者群体，增强市场认可度。此外，司库还可以结合国内外利率环境、汇率走势的特征，在国际金融市场选择有利的发债时机、币种和市场。