45．地方人大应该建立怎样的立法格局？

所谓立法格局，指的是在立法过程中，与立法相关的各个方面在立法中发挥何种功能或作用，以及他们之间的关系问题。根据北京市人大确定的立法格局，对地方立法的格局可以做如下描述：在党委统一领导下，在立法中发挥人大的主导作用，发挥政府的基础作用，发挥专家学者的支撑作用，发挥代表和群众的主体作用。这个问题的提出，可以追溯到2008年甚至更早些时候，它形成的标志是2009年4月北京市人大常委会与政府联合召开的立法工作座谈会。会议提出要坚持和完善立法新格局，即坚持市委对立法工作的领导，发挥人大在立法中的主导作用，发挥政府在立法中的基础作用，加强人大与政府的整体统筹和各个层面的沟通协调。随后，在2009年12月召开的北京市委人大工作会议的文件中对此进行了充分肯定，并做了比较详细的论述。这个新的立法格局的核心内容是发挥人大在立法中的主导作用。这个做法在2012年全国人大召开的第18次地方立法研讨会上，得到全国人大常委会法工委领导的肯定，并被2014年党的十八届四中全会认可，表述为：健全有立法权的人大主导的立法体制机制。2015年第十二届全国人大第三次会议修改了立法法，也强调了发挥人大在立法中的主导作用。有同志认为这个格局还可以进一步完善，比如可否这样表述：在党委统一领导下，在立法中发挥人大的主导作用，发挥政府的基础作用，发挥代表和群众的主体作用，发挥专家学者的支撑作用。下面是具体说明。

（1）发挥党委对立法的领导作用。党委领导立法是我们的原则。制定五年立法规划，或在重要立法项目确定之前、重要法规文本通过之前，以及重要法规核心条款的确定，均须向同级党委提出请示，征求党委意见。这种请示一般是以人大常委会党组向同级党委请示的方式进行。在北京，有些重要立法项目的制定，是在党委领导下，由党委、人大和政府共同组织立法工作小组进行的。这种方式有效地发挥了党委在立法中的领导作用。

（2）发挥人大对立法的主导作用。地方人大是地方立法的基本主体，它理所当然地要发挥主导作用。但是，前些年并不是这样的，一般是政府甚至是其某个部门在发挥主导作用。这样的立法格局，在地方立法的最初阶段是不可避免的。2008年北京市人大首先提出转变立法格局问题，并在实际上确立了人大在立法中的主导地位。它的最主要的表现就是这个法立不立、怎样立，主要是由人大进行主导，人大要发出有效的声音。现在，这个做法已经得到了中共中央和全国人大的认可和肯定，写入了权威文件。

（3）发挥政府对立法的基础作用。人大在立法中发挥主导作用，并不意味着所有的法规草案都由人大来起草。一般说来，在政府是执法主体的法规的起草方面，还是由政府来起草。他们熟悉情况，也熟悉问题所在。就地方所立大多数法规而言，是由政府承担法规的实施主体，因而由政府提出立法议案并提交法规草案，仍然是通行做法。无疑，在立法方面，发挥人大的主导作用，并不等于政府无事可做或者责任轻松了，其在立法方面仍然发挥着基础性的作用，而这种作用目前还是无可替代的。

（4）发挥专家对立法的支撑作用。发挥专家在立法中的作用，这既是民主立法的需要，也是科学立法的必然。发挥专家作用有几种情形：一是在人大常委会设立立法顾问组织，在人大立法过程中发挥专业知识支撑的作用；二是就立法（也包括备案审查等涉法工作）中的疑难问题在更大范围征求专家意见，倾听专家的声音；三是委托专门法律研究部门起草相关法规文稿，作为参照坐标；四是委托法律研究部门就某些法律进行立法后评估，就立法质量与实施情况进行评价。现在不但北京市人大常委会设有法律顾问小组，而且各个区县人大常委会也要求设立法律顾问，承担相应的法律咨询任务。应该说，这项措施在实际工作中发挥了很好的作用。2013年，北京市人大还制定了《北京市人大常委会立法专家咨询工作规程》，建立了由176名专家组成的专家库，建立了语言文字专家审读制度。

（5）发挥代表（人民群众）在立法中的主体作用。人大代表是人民代表大会的主体，当然也是立法的主体；在立法过程中，要充分发挥人大代表的作用，最大限度地发挥广大代表的主体作用。人民是国家的主体，当然也是国家立法的主体；人民有了自己的代表，也不等于在具体的立法过程中不用再听人民（选民、市民、公民、群众）的意见。应该运用能够运用的各种方式、渠道，最广泛地听取人民群众对立法的意见建议。比如，制定五年立法规划应该听取代表和群众的愿望和要求，同代表和群众商量；进行立法听证；召开相关利益群体座谈会，面对面地听取意见；在网络上公开法规草案，听取网民意见；在报刊上刊登法规草案，公开进行讨论；等等。

发挥代表和市民在立法中的主体作用，在北京市还有一个体制机制性的做法，那就是如何充分发挥没有立法权的各个区人大的作用问题。不论是立法规划还是重要立法项目，都必须充分听取各个区人大常委会的作用，已经成为惯例；并且要求他们在向市人大提出意见建议之前，必须事先征求本级人大代表和相关利益群体的意见。有的时候，市人大有关部门还逐一听取各区人大意见。这个做法已经成为市人大在立法过程中是否发挥广大代表和市民立法主体作用的一个重要标志。