前言 学习习近平总书记 关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想
2018年9月，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书把习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想概括为十个方面。我按照这个脉络谈谈自己学习的初步体会，供大家参考。
“第一，坚持中国共产党的领导。党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，是最高政治领导力量。必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，维护党中央权威和集中统一领导，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行，使党的主张通过法定程序成为国家意志，使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，保证党领导人民有效治理国家。”
学习体会
在中国，一切事情，关键在党。坚持党的领导，是历史经验，是现实需要，也是宪法规定。坚持人大制度，靠党的领导；完善人大制度，也要靠党的领导；做好人大工作，同样要靠党的领导。同时，党的领导，既包括路线方针政策和各种决策部署，也包括党组织推荐的国家工作人员的人选，这些都需要通过人大的法定程序转变为国家意志。坚持党对人大工作的领导，核心问题就是保证党领导人民有效地治理国家。
坚持党的领导，对于人大来说，主要是做到保证党的主张通过法定程序成为国家意志，保证党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关领导人员。这“两个保证”出自《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（以下简称中发〔2015〕18号文件），对于人大而言，可以说既是坚持党的领导的具体内容，也是坚持党的领导的基本标准。
坚持党的领导，还要坚持做到党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。习近平总书记指出，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排”。在这三者之中，最根本的是坚持党的领导。党的领导，是人民代表大会制度的本质要求和最大优势。“只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活制度化、法治化才能有序推进。”因此，“不能把坚持党的领导同人民当家作主、依法治国对立起来，更不能用人民当家作主、依法治国来动摇和否定党的领导。那样做在思想上是错误的，在政治上是十分危险的。”这些论述把三者有机统一在我们国家民主政治发展道路中的地位，把党的领导在三者有机统一中的地位阐述得非常准确、非常到位，也使之更加系统化了。在现代国家政治生活中最主要的三大要素，即政党、民主、法治，怎样进行科学合理有机高效的组合，用以造福人民、造福社会，是一个世界性的重大课题，在中国以外的政治制度下，都没有得到很好解决，而在中国共产党领导的中国特色社会主义制度条件下，提供了这样一个三者有机统一的解决方式，应该说也是对世界政治体制的一个贡献。
对于人大来说，坚持党的领导，随之而来的就是落实三者有机统一。这就需要从法律制度、机制规则、工作实践等各个层面着手，实现三者之间的融会贯通和有序衔接，以便把三者有机统一落到实处。在这方面，我们地方人大也有用武之地，也可以有所作为，即用我们实际工作的创新和经验，为党中央、为全国人大推进人大制度法律创新、制度创新，提供鲜活例证和经验依据。
“第二，坚持走中国特色社会主义政治发展道路。这条道路是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，是坚持党的本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求。坚持正确的政治发展道路是关系根本、关系全局的重大问题。我们需要借鉴人类政治文明的有益成果，但绝不能照搬西方政治制度模式，绝不放弃我国社会主义政治制度的根本。”
学习体会
这里的核心问题就是怎么认识中国特色社会主义政治发展道路问题，包括这条道路是怎样发展出来的？它具有怎样的本质特征？它应该朝着什么样的方向发展？这些问题其实也就是怎么认识我们国家的根本政治制度——人民代表大会制度的问题，因为人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，体现着这条道路的重要内容。
关于这条道路的产生问题，习近平总书记有许多重要论述，他指出：“中国特色社会主义政治发展道路，是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，是坚持党的本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求。”“中国特色社会主义政治制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因为它是从中国的社会土壤中生长起来的。中国特色社会主义政治制度过去和现在一直生长在中国的社会土壤之中，未来要继续茁壮成长，也必须深深扎根于中国的社会土壤。”它既不是中国传统政治制度的再版，也不是西方政治制度的翻版，它是中国共产党领导人民创造的经过反复比较、长期探索、实践检验的原版。关于这条道路的核心内容，就是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；关于这条道路的发展趋势，就是在中国特色社会主义伟大实践的土壤上，沿着既定的核心内容，继续完善和发展，而且也只能如此。我们信奉古人讲的“他山之石、可以攻玉”，对于别人家的好东西，我们应该也必须学习借鉴吸收，以丰富完善发展我们自己；但是，这绝不意味着离开我们已经形成的优势，包括其本质内容和有效形式，改弦更张、另搞一套，那样做只能是败家子的做法，是根本不可能的，也是没有前途的。就是说，对于这条道路和这套制度，我们只能把它发展得越来越好、越来越完善、越来越有优势，而不是相反。对于这样一条道路、这样一个制度，我们必须坚定不移地坚持下去，绝不能有丝毫的怀疑和动摇。
“第三，坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，支撑中国国家治理体系和治理能力，集中体现社会主义民主政治的特点和优势。必须长期坚持、全面贯彻、不断发展人民代表大会制度，充分发挥国家根本政治制度作用，通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。”
学习体会
坚持和完善人民代表大会制度是我们党的一贯主张，也是习近平总书记关于人大制度重要论述的核心内容。坚持和完善人民代表大会制度，是因为这个制度体现了也承载着中国特色社会主义政治发展道路的核心内容。三者有机统一的政治发展道路是我们国家政治制度的特色所在，也是核心所在，而人大制度正是承载这一道路的根本政治制度安排。所以，坚持人大制度与坚持这条道路是完全一致的。这是因为在人大制度中内在地包含了三者有机统一，是从人大“坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事”这个三位一体的根本经验中提炼升华发展而来的。这个三位一体的经验在地方人大常委会建立不久就形成了，而且是全国性的普遍经验。经过十五大报告，到十六大正式形成了这个三者有机统一的命题。
坚持和完善人民代表大会制度，是说对于这个制度，我们的方针是一要长期坚持，二要不断完善。完善是为了更好地长期坚持，坚持就必须不断完善。坚持和完善是辩证的统一，我们是在坚持中完善，是在完善中坚持。新形势下，我们要毫不动摇地坚持人民代表大会制度，也要与时俱进地完善人民代表大会制度。习近平总书记指出，制度自信不是自视清高、自我满足，更不是裹足不前、故步自封，而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系的完善和发展。我们的民主法治建设同扩大人民民主和经济社会法治的要求还不完全适应，社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方，在保障人民民主权利、发挥人民创造精神方面也还存在一些不足，必须继续加以完善。
坚持和完善人民代表大会制度，还需要以人民代表大会制度的理论创新和实践创新，不断推动人民代表大会制度的与时俱进。习近平总书记指出，在全面深化改革进程中，我们要积极稳妥推进政治体制改革，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，不断建设社会主义政治文明。而这种改革，必须增加我们制度的优势和特点，而不能削弱它们。这种改革应包括扩大人民群众有序政治参与，保证人民广泛参加国家治理和社会治理，形成生动活泼、安定团结的政治局面。
“第四，坚持人民当家作主。人民当家作主是我们党矢志不渝的奋斗目标。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。”
学习体会
人民当家作主是马克思主义的真谛，是共产党人的初衷，我们几十年抛头颅、洒热血、闹革命，归根结底就是为了让人民来当家作主。邓小平指出，党的根本任务就是领导、支持和保证人民当家作主；习近平强调，坚持党的领导，就是要支持人民当家作主。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，我们甚至可以这样给人民代表大会和人民代表大会制度定位：人民代表大会，就是人民行使当家作主权力的机关；人民代表大会制度，就是关于人民如何当家作主的制度。在党的领导下，实现人民当家作主，这就是制度本意、制度本质所在。在党的领导下，把本行政区域内人民当家作主的事情办好，就是我们人大工作者义不容辞的责任。
党对于人民代表大会的领导就是要支持和保证人民实现当家作主，就是要保证人民代表大会依法行使好自己的权力、履行好自己的职责，把人大各方面工作推向前进。关于这一点，十九大报告指出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力；健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”这里对人大制度有新论述，对人大工作有新要求，对人大建设有新期待。对于这些，我们应该不遗余力地努力实施。
“第五，坚持全面依法治国。坚定不移走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。通过人民代表大会制度，弘扬社会主义法治精神，依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，尊重和保障人权，实现国家各项工作法治化。”
学习体会
人大制度不但是人民当家作主的制度保障，也是依法治国的制度载体。民主法治建设是人大的根本任务；人大既是民主的推进者，也是法治的推进者。在推进全面依法治国的过程中，人大所处的位置不是“大三线”，不是“第二线”，而是名副其实的“第一线”。这就是“人大是第一线”这句话的正解。
习近平总书记指出：“全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。”要“准确把握全面推进依法治国工作布局，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。为此，党中央采取了多项推进全面依法治国的重大举措。对于人大来说，首要的是立法和监督法律的实施。同时，人大还需要通过自己的工作，促进领导干部树立法治思维，提高法治意识，增强法治能力，这样才能逐步把我们的各项工作推向法治化的轨道，为人民群众树立法治化的榜样和信心。同时，人大还肩负着促进全社会法治观念形成、法治行为普及的任务。正是因为如此，习近平总书记常常把全面依法治国与人大的工作联系起来讲述。对于人大来说，没有依法治国，也就不会有人民当家作主的稳定格局。因此，在党的领导下，人民当家作主和依法治国一肩挑，是人大不可推卸的重担。
“第六，坚持民主集中制。民主集中制是中国国家组织形式和活动方式的基本原则。坚持人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，坚持在党中央统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性，保证国家统一高效组织推进各项事业。”
学习体会
民主集中制是我国国家政权组织形式和活动方式的基本原则，是人民代表大会制度和人民代表大会工作的基本原则。人民代表大会既按照民主集中制组织，也按照民主集中制运转。人民代表大会是按照直接选举或者间接选举的方式由人民依法选举代表组成的；人民代表大会由会议集体行使权力，任何决议或决定的做出，都必须按照少数服从多数的原则。在民主集中制原则指导下，人民代表大会得到依法有序的运转。人民代表大会是人民当家作主的机关，在这里人民民主得到充分的发扬，人大代表依法享有出席会议权、审议权、议案权、建议批评意见权、表决权、选举权和被选举权，而且享有言论免责权、人身保障权等。在这里，不但代表的民主权利得到法律的保障和尊重，而且民主的表达也得到法律的约束和规范。因为，在人民代表大会体系中，一切行为都是依照法律和制度进行的，都是按照程序和规则展开的，因而是有序的。它既不是杂乱无章的“大民主”，也不是乱喊乱叫的“街头政治”。所以，在民主集中制基础上，我们实现了民主的依法有序运转，这成为人民代表大会制度的一个重要特点。
对于人大制度来说，坚持民主集中制就是坚持在党的领导下人民代表大会统一行使国家权力，坚持宪法法律规定的人大和其他国家机关的关系是产生和被产生、立法和执法、决定和执行、监督和被监督的关系。这是民主集中制的重要内容。坚持民主集中制，对于人大工作来说，一是坚持集体行使权力，也就是我们经常说的人大是集体有权、个人无权。在这里，一切权力的行使，都需要在人民代表大会和人大常委会这个集体行使权力的平台上进行，代表、委员作为个人只是参与到集体当中去履行职责，个人无权做出任何决议或决定。二是坚持票决制，一人一票，少数服从多数。民主票决的结果，同时也就是集中的结果。三是坚持充分发扬民主，包括开展立法工作、决定工作、监督工作等都需要广泛听取群众意见，集思广益、汇集民声，鼓励畅所欲言，发表不同意见，以便吸收各方面智慧，走好群众路线；包括尊重少数人意见，尽可能吸收其合理成分。这些也是民主集中制的题中应有之意。
“第七，坚持全面贯彻实施宪法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”
学习体会
全面依法治国，首先就是依宪治国。在依法治国和依宪治国、依法执政和依宪执政的关系问题上，习近平总书记最先提出了“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政”。这反映了宪法在国家法律体系中的地位，反映了宪法在治国理政中的地位，也反映了宪法在党的科学执政、民主执政、依法执政理念的地位。因此，全面贯彻实施宪法，就成为建设法治国家的大事要事，就成为全面依法治国的基础和前提。宪法与国家前途、人民命运息息相关。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展；反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。宪法与我们国家的稳定、人民的安定密不可分，也与我们对人大制度的坚持和完善密不可分。因为，宪法的重要内容之一就是人民代表大会制度，就是三者有机统一。
在以习近平同志为核心的党中央领导下，围绕全面贯彻实施宪法这件大事，提出了一系列重大举措，其中最重要的是组建宪法和法律委员会、开展合宪性审查（规范性文件备案审查）等。在中共中央发布的关于国家机关改革的文件中，规定全国人大宪法和法律委员会的职责包括：除了已有的关于法律委员会的职责以外，还包括推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等。应该说，如果这些职责完全落实到位，我们国家宪法实施的水准肯定会有一个很大的提高。同时，在这方面，我们地方各级人大及其常委会也对宪法实施负有重大责任，那就是宪法和法律规定的，“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。其中，明确地包括了保证宪法实施的责任，我们对此绝不可以懈怠。
“第八，坚持依良法促进发展、保障善治。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，把发展改革决策同立法决策更好结合起来，加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据。抓住提高立法质量这个关键，推进科学立法、民主立法、依法立法，遵循和把握立法规律，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”
学习体会
改革具有发展变化的张力，法律具有保持稳定的特点。我们的事业需要在这两者之间不断寻求平衡与突破。这就需要把发展改革决策与立法决策结合起来，把常规性立法与先行先试立法结合起来，把一般性立法与重点领域立法结合起来，以保证改革于法有据、保证立法促进发展。科学立法、民主立法、依法立法，其基本精神应该是保证良法善治。坚持良法善治，首先应该认识到，人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度，要充分发挥人大制度的优势，推进国家治理体系和治理能力现代化。对此，党的十九届四中全会决定做出了详细解释和权威规定。
人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑国家治理体系和治理能力现代化的根本政治制度。国家治理体系和治理能力是一个国家制度体系和这个制度执行力的集中体现，两者相辅相成。习近平总书记指出，我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。同时，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力，下更大的功夫。要善于把党的领导和我国社会主义政治制度优势，首先是人民代表大会制度的优势转化为治理优势，不断完善中国特色社会主义治理体系，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。进一步说，在建立和提升国家治理体系和治理能力方面，我们应该向我们的根本制度、基本制度和重要制度学习，向这些制度要智慧，包括民主的智慧、法治的智慧、协商的智慧、自治的智慧等等。我们不能守着这些制度优势却拿不出治理的招数来，能不能把包括人民代表大会制度在内的我们国家的政治制度转化为各个地方的治理体系和治理能力，实现地方治理的新格局，是衡量领导干部能力和水平的重要标志。向制度要智慧，化制度优势为治理能力，是党的十九届四中全会精神的重要内容。在坚持立良法、促发展、保善治方面，我们地方人大还需要做出很大的努力。运用人大制度，促进地方治理，是我们人大工作者的重要使命，也是我们人大工作者的重要责任。
“第九，坚持正确监督、有效监督。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。在我们的政治体制中，人大就是要对‘一府两院’起监督作用。人大要把宪法法律赋予的监督权用起来，坚持监督与支持相结合，确保法律法规得到有效实施，确保党中央重大决策部署贯彻落实。”
学习体会
监督权是宪法法律规定的人大职权，人大监督是代表人民和国家进行的监督。人大必须把监督职责承担起来，确保国家各项权力的正确行使，确保法律法规的有效实施，确保中央决策部署的贯彻落实。正确监督，就是依法监督，按照法律规定的原则和方式进行监督。有效监督，就是强调监督必须有实际效果；没有效果的监督，就不如不监督，以免浪费资源，削弱人大权威性。这里的关键是围绕中心、贴近民生、突出重点；坚持问题导向、选准监督题目、提高监督实效。
关于加强和改进人大的监督工作，应该说是习近平总书记和党中央高度重视，全国人大常委会在党的十八大以来关注最多、发文最多的一项工作。值得注意的还有，栗战书委员长2018年7月刚刚上任，就发表长篇讲话，就人大监督的定位、原则、力度、方法等问题，进行阐述。高举正确监督、有效监督的旗帜，认真做好监督工作，是人大义不容辞的责任。县级人大在监督问题上，同样大有用武之地。
“第十，坚持民有所呼、我有所应。各级国家机关同人大代表的联系、加强同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民对自己选举和委派代表的基本要求。要紧紧抓住人民代表大会这一主要民主渠道，把加强同人大代表和人民群众的联系作为对人民负责、受人民监督的重要内容，虚心听取人大代表、人民群众意见和建议，积极回应社会关切，自觉接受人民监督。”
学习体会
“民有所呼、我有所应”这八个字，最初体现在习近平总书记2013年3月17日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话里，即“我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待”。后来，在十八届三中全会的决定中，也出现过类似提法，即要“积极回应社会关切”。在中发〔2015〕18号文件中，要求人大机关要做到“民有所呼、我有所应”，是针对县乡人大机关的。2017年3月6日，习近平总书记在参加全国人大辽宁团审议政府工作报告时，又对代表提出了“民有所呼、我有所应”的要求。“民有所呼、我有所应”，体现了中国共产党全心全意为人民服务的宗旨，体现了为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命。这个表达，生动刻画了人民与党和国家之间的密切互动，体现了党和国家与人民之间的血肉相连。把它作为我们各级人大机关、各级人大代表的座右铭非常必要。
栗战书委员长认为：“上面列举的十个方面，是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的主要内容。总书记关于人大制度和人大工作的重要论述还有很多，并且在不断丰富发展，与时俱进。我们要全面、持续、深入地学习领会总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，自觉用以指导和推进新时代人大工作。”