第四章 研究视角、核心概念与研究方法

第一节 研 究 视 角

一、政治学者与行政学者对长江三角洲地区城市政府合作体制研究“缺场”现象的后果分析

被众多经济学者、城市规划专家以及行政区划研究专家多年来推崇的，以构建超省级的都市联盟或“超政府”或城市联合体，或者具有权威性的区域协调机构等形形色色称谓的跨行政区域政府合作组织新形式，来推动长江三角洲地区经济一体化进程、加强不同层级城市政府之间有效合作的设想方案，经过大众媒体的极力推介，开始从学术圈内的探讨走进了社会公众的视野，似乎成了一种水到渠成、呼之欲出的当然选择了。也就是说，为推动长江三角洲地区区域经济一体化进程，构建诸如都市联盟、大都市政府之类超省级的跨行政区域政府合作组织形式，来推动长江三角洲地区经济一体化进程、加强不同层级城市政府之间有效合作，业已成为专家、学者甚至有关决策部门的普遍选择①。

如前所述，对区域经济一体化背景下大都市区政府合作体制的探讨，可以分别从经济学、地理学、管理学以及政治学与行政学等多学科角度进行研究。但是，多年来对长江三角洲地区城市政府合作体制的研究，主要是经济学者、地理学者、城市规划专家以及行政区划研究专家在发言，而政治学者与行政学者研究“缺场”现象比较严重②。

之所以这么说，并不是要否认其他学科领域专家以及实际工作部门的同志在推动长江三角洲地区区域经济一体化进程中所作出的重要贡献，而是强调任何一个事关长江三角洲地区区域经济一体化的政府合作体制设想，首先要考虑这些制度安排是否会从中国单一制的国家结构形式中产生，并对其产生什么影响，在现实中是否行得通等重大问题；其次，这些人为设计的制度安排，经过长时期的推动能否在中国的独特国情土壤里得到很好的生长，它与市场经济这一自然历史过程的结合会产生什么样的结果；再次，我们在从上海经济区到长江三角洲地区区域经济一体化发展的进程中，又有什么可资借鉴的经验与教训？最后，从西方发达国家大都市区区域经济一体化的经验中借鉴过来的诸如都市联盟、大都市政府、城市联合体、大都市政府协会本身又是一个什么样的机构性质？它们是在什么样的国家结构形式中生长出来的？能否可以简单地搬过来套用，等等。这也是笔者在开篇时要澄清两个事关长江三角洲地区城市政府合作体制创新的两个基础性命题的原因所在。

二、从“单一制”国家结构形式角度研究长江三角洲地区政府合作体制的价值分析

一个国家采取何种国家结构形式，取决于该国的政治、经济、文化以及地理、民族和历史等多种因素。从历史上看，中国自公元前三世纪就建立起了强大的、统一的、中央集权型国家；从现实上看，中国目前采取的中央集权单一制国家结构形式，历经60多年的发展，仍然符合中国这一超大规模社会的基本国情，并没有过时。从此意义上讲，对长江三角洲地区城市政府合作体制的任何制度安排，都必须考虑这一基本的政治制度的独特生成背景，都必须从这一基本政治制度出发来考察任何制度设计的可能后果。

从长江三角洲地区经济一体化的实际发展进程来看，尽管20多年前在长江三角洲地区成立的旨在推进区域经济一体化进程的“上海经济区”这一组织早已寿终正寝，但其所面临的问题至今仍然存在，问题的关键不在于是否要设立这样的跨区域行政组织，而在于用什么样的行政干预手段与方式来推进区域经济一体化的发展进程。更重要的是，西方发达国家尤其是采用联邦制国家结构形式的国家在大都市区发展过程中孕生的各种跨区域政府合作组织，其理论与实践基础、其基本性质又是怎样，能否搬过来直接套用于实行单一制国家结构形式的长江三角洲大都市区，尚有待接受理论与实践的检验。

综上所述，笔者认为，从中国的单一制国家结构形式的实际出发，来研究长江三角洲地区城市政府合作体制创新问题才能凸显问题的价值所在，否则，不管这一根本制度前提而提出的各种对策尽管“看上去很美”，但在实践中却根本行不通，这也是历史与现实给我们的深刻教训。

第二节 核心概念与研究方法

一、核心概念

1．合作

从字面意思上理解，合作是“社会互动的一种方式。指个人或群体之间为达到某一确定目标，彼此通过协调作用而形成的联合行动。参与者须具有共同的目标、相近的认识、协调的互动、一定的信用，才能使合作达到预期效果。其特征：行为的共同性，目的的一致性，甚至合作本身也可能变为一种目的。人类社会越发展，合作的范围越扩大”①。从合作的字意上我们可以看出，合作本身包括如下几层含义：一是多个参与主体，这种主体可以是个人，可以是群体，也可以是各类组织；二是具有共同的目标与行为，否则就不可能走到一起；三是要通过一定的方式，即通过协调作用来将参与者的目标、认识、行动等有机结合起来；四是要有一定的信用作保证。从更深层次意义上讲，合作并不排除由于分工的不同或者因自然资源、地域条件等禀赋的不一所导致的各种差异的存在，也不排除由于竞争而导致的各种冲突的存在，而是更加强调不同的利益主体通过协调彼此的目标、认识、行动而达到资源的最优配置和高效，从而通过合作实现协调发展之目标。

2．政府合作

既然合作指个人、群体或组织之间为达到某一确定目标，彼此通过协调作用而形成的联合行动，那么政府合作则是指不同层级的政府围绕共同的发展目标，以协商一致的方式，并协调彼此的行动，通过创设一定的合作组织形式，就相互关心的重要议题和地区性事务进行交流、磋商、谈判，以实现各自利益最大化之过程。

政府合作由于参与主体的层次之不同，其合作内容也有不同层次，既包括单一制国家结构形式下的中央政府与地方政府之间的合作，或联邦制国家结构形式下的联邦政府与州政府和地方政府之间的合作，又包括各地方政府之间以及地方政府与非政府组织之间的合作，甚至包括地方政府与私营企业、公民之间的合作。一般来说，谈论政府合作，主要是指不同层级政府间合作以及政府与非政府组织间合作。

在中国，政府合作主要指中央政府与地方政府之间的合作①。中央政府与地方政府之间的相互不可取代的特性，既规定了权限划分与中央控制的必要性，也规定了中央政府与地方政府之间相互沟通、相互影响和相互合作的可能性。随着人类社会的发展和进步，政府合作的必要性和可能性将进一步增强。另一方面，在中央政府与地方政府之间实行权限划分，中央政府对地方政府加强控制，除了因为中央与地方的关系中存在着利益这一核心之争需要加以解决外，还因为中央政府与地方政府之间存在相互合作的一面，这需要通过政府间合作的方式来加以沟通和协调，这在一定程度上推动了中央政府与地方政府之间的合作。

在长江三角洲地区，政府合作主要指江苏省、浙江省、上海市两省一市最高地方政府之间的合作，也包括最高地方政府与中间层地方政府如12个地级城市之间的合作，还包括中间层地方政府与基层地方政府间合作。在实践中，长江三角洲地区城市政府合作主要指省级与地市级16个城市之间的合作。

一般来说，政府合作方式与组织形式有多种多样①。首先，出于地方政府的需要，中央政府与地方政府在政治上开展合作。地方政府因维护政治稳定和维护社会秩序的需要，但又限于自身的力量不足或其管辖权与范围的限制，难以应付某种意外的或重大的事情，往往需要中央政府的强力支持。在联邦制国家中，宪法一般都规定，联邦政府有责任维护各州的宪法和共和制度，应各州政府的要求，联邦政府应负责协调各州政府之间的关系，或应某一州政府的请求，协助平定内部叛乱或抵御外来之敌。在单一制国家中，政府间的政治合作更多地表现为中央政府协助地方政府维持地方社会秩序上，如协助地方政府打击刑事犯罪等。其次，出于中央政府的需要，中央政府与地方政府在行政上开展合作。这种行政上的合作主要表现在地方政府完成受委托的行政任务。在中央行政范围内，有相当一部分事务需要在地方执行或完成。对于地方政府来讲，受委托执行的行政事务并非属于权限范围内的地方固有事务，而是协助中央政府来完成中央在地方的事务，没有地方政府的合作，中央政府不可能完全履行自己应承担的职责。最后，出于双方的共同需要，中央政府与地方政府还在财政上进行合作。这种合作的主要方式是中央对地方的财政补助，通常是以转移支付的方式来实现。其中有未规定专门用途的一般性补助，以此为地方政府的有效活动提供必要的资金；也有的是规定专门用途的专门补助，以此为地方政府完成所委托的行政事务，或为鼓励地方政府开展某项活动提供所需的资金，不管哪种形式，其根本目的都是为了确保国家的政治统治和长治久安。

政府合作是一种互动行为且相互影响的。中央政府与地方政府关系的发展，要求政府间增加交往，促进相互沟通，通过相互影响，协调彼此的行为，以促进政府间的更好合作。在西方联邦制国家，除了政府间的直接交往外，影响政府间合作的其他因素还有代议机关中的地方代表、非官方的地方政府联合组织以及各种非政府组织。代议机关中的地方代表往往是沟通联邦政府与州政府、地方政府的重要桥梁，他们通过自己的活动在一定程度上能影响代议机关以及联邦政府的决策，从而为联邦政府与州政府、地方政府彼此间开展有效合作奠定坚实基础。非官方的地方政府联合组织的成员往往是已退休的地方政府的官员，他们经常就共同关心的议题进行磋商，并提出相应的建议，对此代议机关、联邦政府及有关政府部门不能不加以考虑，从而影响政府间的合作。而非政府组织的作用有时威力更加巨大，如各类行业协会、州长联合会、地方发展政策委员会等，这种非政府组织主张“用同一个声音说话”，不仅可以有效维护共同体成员的利益，而且还可通过积极的游说和努力影响政府机构的决策，甚至促使有关代议机关、政府部门通过或制定符合共同体成员的法律和政策，从而推进合作的深入开展。

3．政府合作体制

基于共同的发展目标以及协商一致的行动，不同层级的政府围绕合作主体、合作内容、合作组织形式、合作的方式与手段等内容而构建的有机统一体，就是政府合作体制，其核心是政府合作组织形式及其实现机制。随着世界经济一体化与区域经济一体化进程的加快，特别是城市化进程的快速发展，大都市区内不同层级的城市政府往往围绕共同的目标而采取协商一致的行动，不仅有利于实现各自的利益诉求，而且通过共同的行动将不同层级的城市政府有机地连接起来，从而为推进区域协调发展提供了制度基础和体制保障。

二、研究方法

本书综合运用政治学、行政学、经济学、管理学的基本理论与方法，采用比较研究与历史研究相结合的方法，分别从理论与实践上对长江三角洲地区城市政府合作体制创新问题进行深入探讨。

1．比较研究

通过比较研究，考察联邦制国家结构形式下西方发达国家大都市区政府合作体制的生成背景，以及国外大都市区城市政府合作体制的模式与机制等问题，重点研究大都市区城市政府合作的内容与对象、城市政府合作的主体、城市政府合作的方式与手段、城市政府合作组织形式的创新、非政府组织在大都市区城市政府合作中的地位与作用、国外大都市区城市政府合作的经验与教训等问题，为长江三角洲地区城市政府合作体制创新研究提供理论分析框架。

2．历史研究

主要通过对长江三角洲地区不同层级城市政府合作历程的考察，分析其经验，总结其教训，剖析其存在的问题及深层次原因。

本书在比较研究与历史分析的基础上，结合长三角区域经济一体化的发展要求，探讨长三角地区城市政府合作体制创新的现实路径，并对其未来的演变趋势进行理论探索。在此基础上，进一步分析由于经济全球化、区域经济一体化的发展而引发的我国中央与地方关系的规范化构建问题。

① 在2003年全国“两会”上，如何实现长江三角洲地区一体化、如何构建长江三角洲地区城市间的协调机构，有代表提出三种解决方案：一种是由国务院批准设立“长江三角洲地区经济特别行政区”，在不改变原行政区划的前提下，由国务院牵头，三省（市）共同协商，消除各地财政边界。“特别行政区内”以合并的当年财政收入为基数，按各地财政收入在区内所占比重为依据，确定财政分配份额，并划归原属省市政府使用。一种是类似于原“上海经济区规划办”，由国家成立“长江三角洲地区经济管理局”，统一规划、协调和实施三角洲内经济事务。赋予“管理局”规划、决策和协调的职能和相应权限，以避免“规划办”只有协调职能，却无决策权力的尴尬。再一种是成立一个超省级的机构来整体协调长江三角洲地区的发展。建议国务院专门设立“长江三角洲地区”领导协调机构，从经济运行的全局出发，着眼于构筑区域经济总优势，对“长江三角洲地区”的经济发展进行有计划的调节和控制。这个机构的具体职能将是充分发挥市场配置资源的作用，调整“长江三角洲地区”区域的产业布局，提高产业结构素质和效益；消除不合理的行政干预，为要素自由流动和商品自由交易营造良好的环境；培育区域性主导产业和支柱产业；促进区域统一市场的形成、完善和发展；构建系统集成的技术创新体系等。转引自连玉明主编：《2004中国城市报告》，中国时代经济出版社2004年版，第457页。实际上，这三种方案都可归结为一种，即在长江三角洲地区组建一个跨区域的政府合作组织形式。

② 据笔者的有限阅读，对长江三角洲区域一体化背景下城市政府合作体制的研究，政治学与行政学界的研究成果很少，有代表性的成果主要是林尚立教授的《国际大都市圈与中国现代制度成长》（载《长江边的中国——大上海国际都市圈建设与国家发展战略》，学林出版社2003年版），而其他探讨区域政府合作与协调机制的文章尽管很多，但都是其他学科领域的专家的成果，且主要是从经济学或行政区划的角度来论述的，故而难免存在视角有限、观点大同小异之现象。这种“缺位”现象在一定程度上与经济学在当代中国成为“显学”有关联。在笔者看来，林尚立教授关于长江三角洲地区国际大都市圈建设的政府合作体制的设计方案更多的是一种理论上的推导，其实际效果如何尚难预料。

① 《辞海》，上海辞书出版社1999年版，第389页。

① 曹沛霖：《西方政治制度》，高等教育出版社2002年版，第341—342页。

① 曹沛霖：《西方政治制度》，高等教育出版社2002年版，第342—343页。