二、研究意义与目标

（一）研究意义

党的十八大、十九大报告都明确提出加强生态文明制度建设的战略构想，确定了保护生态环境必须依靠制度的基本原则和加快完善环境保护制度的目标。“十三五”规划纲要也明确提出“实行最严格的环境保护制度，改革环境治理基础制度”的战略构想。综合考虑目前我国水污染态势的严峻性和污染治理的国际经验发展趋势，以及当下水污染防治规划、流域水体达标方案模式的不规范、不系统等问题，我国亟须设计和实施基于水环境质量的流域水质达标规划制度，予以切合社会主义市场经济体制下的环境问题法治管理模式的需求。同时，本书所有的分析均建立在市场经济的基础之上。市场经济更多地强调制度、效率与公平，强调“看不见的手”的作用，强调“经济人”的理性，强调市场规则。市场经济体制下的流域水质达标规划强调多元主体的协调和配合、强调公众的知情权和参与权、强调成本最小化效益最大化、强调污染者付费原则。本书的价值主要体现在以下两个方面：

（1）理论价值。本书将外部性理论、环境公共信托理论、流域综合管理理论、公共政策理论、污染者付费原则理论、机制设计理论等应用于流域水质达标规划制度设计，构建流域水质达标规划制度的理论框架，尤其论证了中央政府在监督地方政府实现水环境质量目标中的责任。同时提出流域水质达标规划编制的一般模式，从公共政策的角度来讲，一定程度上丰富和完善了流域水环境管理的理论和方法。

（2）实际价值。流域水质达标规划制度是落实水环境质量标准目标的法定手段，具有重要的管理意义。但现实情况下地表水环境质量标准仅用于评价地表水环境质量，并没有成为约束地方政府进行水环境管理的法定标尺。本书将改革我国现行的水污染防治规划、流域水体达标方案，建立真正意义上的流域水质达标规划制度，并使其成为地方政府落实水环境质量标准目标的法定政策手段。同时设计一套流域水质达标规划编制技术导则，可参考作为约束地方政府制定科学、合理、规范的流域水质达标规划所遵循的一般要求，对于地方政府开展流域水质达标规划编制工作具有现实指导意义。

（二）研究目标

（1）确保地方政府履行流域水质达标规划制度责任。《水污染防治法》（2017）明确规定：“地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，有关市、县级人民政府应当按照水污染防治规划确定的水环境质量改善目标的要求，制定限期达标规划，采取措施按期达标。”但作为具体政策目标的实施者，地方政府在政策执行过程中兼具有中央政府政策执行代理人和地方利益代言人的双重身份，地方政府并不总能按照中央政府的意志实现水质达标。现行法律没有进一步规定中央政府应该采取何种手段，来确保地方政府实现水环境质量标准目标的责任，存在政策手段缺位，因此本书的目标就是确保地方政府履行流域水质达标规划制度责任。

（2）确保流域水质达标规划成为地方政府实现水环境质量目标的常规化政策手段。我国已由社会主义计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，计划经济时期“行政命令式”的规划管理模式已无法适应现代市场经济管理的要求，环境问题的法治管理模式建立，是当前新形势下的必需品。因此，本书的目标旨在探讨市场经济体制下基于水环境质量的流域水质达标规划新模式，使之成为地方政府实现水环境质量目标的常规化政策手段。

（3）设计流域水质达标规划的制度框架和主要内容。流域水质达标规划制度设计内容包括建立合适的利益相关者责任机制，尤其是理顺中央政府和地方政府在实现水环境质量目标中的责任划分，以及设计流域水质达标规划制度的信息机制、资金机制、评估机制、问责处罚机制等。根据本书设计的流域水质达标规划制度主要内容，便于地方政府了解并掌握规划编制应遵循的基本原则和法定要求。

（4）完善国内流域水质达标规划制度相关政策体系并提出建议。流域水质达标规划制度的有效运行必须赋予其法律效力。因此，必须对国内有关支撑流域水质达标规划制度运行的相关政策进行重新修订和完善。通过本书提出完善我国流域水质达标规划制度相关政策体系的对策建议，明确中央政府和地方政府在实现水环境质量标准目标中责任的合理划分，明确流域水质达标规划制度的管理体制、管理机制和规划编制要求。