二、美国流域水质达标规划概述

（一）法律层级

在美国，最高层级是最高法，也就是我们所讲的法律。法律必须要经过国会通过、总统签署、公之于众，最后写入法典。最高法一般都比较笼统。

其次就是法规。法规的地位仅次于最高法，由相应的部门制定，如《清洁水法》是由美国联邦环保署制定的。法规的制定是一个具体、详细的过程，需要与法律的意图一致，因此需要有具体的实施细则，每一条款都有具体的解释。法规的制定也要体现公众参与，让公众有机会发表评论和意见，最后才有法律效力。

之后就是规划。规划位于法律法规之下，但位于其他政策之上。规划也是通过立法制定出来的，具有法律效力。如果没有经过立法的过程，那就没有法律的效力，只具有指导性的意见。

（二）规划地位

水质管制规划（Water Quality Control Plan）是对联邦和州水环境保护相关法律法规、政策等方面的细化与落实，通过制定一系列标准、政策手段、执行计划和监督规定来完成法律法规的要求。水质管制规划是执行《清洁水法》的重要内容，同时在规划中要制定一系列的水质标准和执行计划，一般由州政府制定，最后通过立法成为正式法律文件，具备法律效力。如美国加州环保署制定的《州水质管制规划》（Water Quality Control Plan）是州水环境管理的纲领性文件。在美国，水质管制规划是水环境管理的基础，它的制定是一个立法和公众参与的过程，位于法律法规之下，但统领所有相关政策，起到了承上启下的关键性作用。

水质管制规划主要包括两类：一类是适用于州内所有水体的，不分地理位置、流域位置，适合整个州范围的管理规划，涵盖范围比较大。主要包括《海洋水质管理规划》（Ocean Plan）、《热水质管理规划》（Thermal Plan）、《半封闭性的海湾和河口规划》（Enclosed Bays and Estuaries Plan）等。另一类是适合某一特定地区水环境保护的区域规划（Basin Plan），区域规划是以流域为基础，同时在考虑流域地理情况、水文条件、当地社会经济和文化等各方面因素之后，由州区域水质管理局负责制定的。区域规划主要关注《清洁水法》303条款中所列的受损水体，即水质达标规划。

区域规划不以地理面积的大小来制定，而以流域为单元进行划分，是跨行政管理区域界限的。也就是说，区域规划不由地方政府管制，而是由州政府来统一管理。如在加州地区，区域规划由加州水资源管理局（Water Resource Control Board，WRCB）下属的9个分局按照流域来制定，打破行政界限的分割。这样纵向的管理体制使得流域管理部门不受地方政府的管制，直接向州政府环保部门汇报，县级、市级等地方政府没有权力来干涉流域管理部门。所以如果发现县、市一级的污染没有得到控制、水质不达标、排放不达标、总量控制没有得到有效控制，流域管理部门可以直接管到地方政府，避免了很多由于地方长官意志造成的阻碍水环境保护的情况。

（三）规划功能

《清洁水法》是美国最全面的有关水污染控制的联邦法律，所有水污染控制相关的政策均包含在其中。规划的功能就是要落实《清洁水法》的所有要求。规划主要有三个功能：第一，要求州政府根据自身水体建立相应的水质标准；第二，要求州政府制定具体的执行计划，没有具体的执行计划就相当于纸上谈兵，执行计划主要包括点源执行计划、非点源执行计划以及相关的项目执行计划等；第三，要求州政府根据规划的实施情况建立监测计划和评估计划，来分析和评估规划要求的政策、项目是否得到有效的实施。

规划制定完成后也不是一成不变的。根据《清洁水法》303条款，州政府每三年就要对水质管制规划进行一次审核，如果出现特殊情况，审核的频率可能为一年一次。

同时，当新的法律、法规、政策出台时，规划也要及时更新；当新的数据、新的科学、新的TMDL计划出现时，都需要及时对水质管制规划进行更新。

对水质管制规划的修订也是一个重新立法（Rulemaking Process）的过程。首先由管理部门根据各方面的意见提出一个建议，之后要把需要修改的内容进行优先序排列，形成修正案，最后董事会通过之后才能算是通过。

（四）规划特征

19世纪80年代末，联邦、州机构、流域机构开始转向用流域方法控制水质。流域方法包含利益相关者参与，同时包含有科学技术支撑的管理行动。在整个管理体系中流域规划制定是通过一系列的协调、反复步骤来描述流域现状，识别与优选流域问题，确定管理目标，制定保护与恢复策略，选择调整与实施必要的行动。整个过程的成果是流域规划正式文件的一部分或流域规划的参考文件。尽管每个流域面临不同的水资源环境问题，水质目标与管理措施各不相同，但在流域规划编制过程中仍有共同特征，即反复性、整体性、综合性和协作性。

1．反复性

EPA认为流域的状况评估、规划制定、管理实施是循序渐进的过程，预定的行动难以在最初的一两个规划期限内完成水质目标。水质改善是预期性的，通过在管理周期内对规划进行调整，仍可观察到水质改善趋势。同时获取精确、全面的流域信息是很难的，初步的信息需要在规划不断修正和方案优化时进行更新，也可以在中期评估时完善和增加相应措施。因此，流域规划需要采用动态的、反复的方式来制定和完善，以保证规划实施。

2．整体性

EPA强调流域规划的整体性，因为这样能够提供技术性最强和最优经济效益的水质解决方法，同时也能通过关注更为广泛的利益相关者的参与进行优化。整体方法有利于加快流域规划整体协调并推进管理措施顺利实施，包括饮用水源保护、森林或牧场管理规划、农业资源管理等。

3．综合性

与流域规划同时实施的还有许多联邦、州和地方规划，通过利益相关者的参与、数据共享和管理措施的实施将这些规划整合到流域规划中，这有助于获取其他技术与经验、合理利用资源和分担执行责任。

4．协作性

流域规划的一个重要特征就是合作和参与。利益相关者从规划最初就介入，对规划实施至关重要。规划的实施通常取决于参与其中的团体，如果这些团体最初就参与并理解他们关心的问题，那么他们更愿意参与管理和支持规划实施（李云生，2010）。

（五）规划基本内容

根据《清洁水法》的规定，联邦环保署要求流域规划中必须包括9个最基本的对水质改善的内容，如图3-4所示。

（1）识别主要问题。主要是识别水体所受污染的起因、污染源需要削减的污染负荷以及想要实现的环境目标等。规划需要对各种污染源进行分类并预估各类污染源的情况，主要包括水体的自然背景值以及引起流域水污染的点源和非点源污染负荷的估算，建立现有污染来源和水质超标的联系。

（2）估算污染物削减负荷。分析规划中各种有助于削减污染负荷的管理措施，并估算可能的实施效果。对于联邦环保署已经批复TMDL的流域，规划要与TMDL计划协调，确定水体能够达到水质标准，并依据达到的水质标准估算点源和非点源各自需要削减的污染负荷。

（3）识别规划实施的关键区域和非点源管理措施。

（4）估算需要的技术和资金支持。主要包括与规划实施以及管理措施执行相关的信息、教育活动、规划监测和评估等的资金估算，同时也要指明各相关部门和机构在规划实施过程中的作用。

（5）信息公开与教育。信息与教育有利于提高公众对项目的理解，因此规划应当确定用于实施规划的信息公开与教育推广活动。

（6）规划管理措施实施进度表。

（7）阶段性评估。制定阶段性、可量化的指标体系来衡量规划中各管理措施的实施进程和效果。

（8）提出判断阶段性目标是否达到、流域规划是否需要修改的依据。修改主要包括改变管理措施、更新污染负荷分析以及重新评估管理措施实施的效果和实践。

（9）评估规划实施效果，与标准进行对比分析。需要建立监测计划和评估计划来评估管理措施的实施情况以及规划实施的效果。