一、流域水质达标规划制度设计的必要性

保障人体健康和水生态安全是水环境质量管理的终极目标，水环境质量标准不仅是环境毒理科学研究的内容，也是全体社会公民集体达成共识的健康安全系数，是自然科学和人文科学研究的结合体。作为水环境质量评价与管理的标尺，世界各国都建立了各自的国家水环境质量标准体系，并不断更新水污染物浓度限值。从公共政策管理角度来看，水环境质量标准可以作为水环境质量管理的最终政策目标。

环境政策目标的实现依赖于合适的政策手段设计。现行政策手段包括命令控制、经济刺激和劝说鼓励三大类，不同政策手段没有绝对的优劣之分，也不能认为通过哪一项手段可以完全解决所有问题，而应当以所要实现的政策目标为准则。当前，有关水环境质量管理的政策手段主要包括环境规划制度、环境影响评价制度、排污许可证制度、污染物排放标准制度、排污申报登记制度、限期治理制度、环境税制度、污水处理费制度、环境保护目标责任制度等，尚未制定专门针对某一污染物的流域水质达标规划制度。除环境规划制度实施的直接目标是水环境质量长期改善或达标之外，其余多数制度主要针对污染源排放管理，直接目标是污染源实现连续稳定达标排放。环境规划制定和实施过程中，需要综合各类污染源排放管理政策手段，确保污染源在连续稳定达标排放的基础上实现污染物的进一步减排，最终实现水环境质量的改善或达标。

当前，我国水污染严重，这与水污染源排放管理政策手段存在一定程度的失效有关，更重要的原因在于流域水质达标规划制度的政策失效。主要原因表现为以下几个方面：①流域水质达标规划制度缺乏立法基础，缺乏命令控制型手段所具有的权威性和强制性。我国当前没有专门的环境规划立法，只有法律条文相关规定，缺乏有关规划编制与实施的法律保障，没有将流域水质达标规划的编制、审批、实施、评估、问责和处罚、公众参与等程序和内容以法定形式进行规范化和常态化，丧失了命令控制型手段的基本属性。②中央政府缺乏对地方政府流域水质达标规划的审批与核查，导致规划制定得不规范。我国流域水质达标规划体系自上而下，地方政府流域水质达标规划内容在中央政府提出的规划目标下层层分解，但中央政府并不对地方政府的流域水质达标规划进行审批，导致规划制定不规范，地方政府能否实现规划目标、编制内容是否合规不得而知。③中央政府缺乏对地方政府的事后监管。现行法律规定地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，但市场经济体制下地方政府追求自身利益最大化的“理性经济人”特征导致其未能正确履行责任。法律层面保障规划执行的环境保护目标责任制也并未形成常态化和法定化，不能胜任市场经济所要求的政府环境保护干预模式。

流域水质达标规划是一种公共政策，是资源分配的决策和社会再分配的重要手段，本质属性是解决流域内不同利益群体之间的博弈和污染物排放、技术、资源等信息不对称的平台。制度是约束利益相关者行为的规则体系，针对目前我国流域水质达标规划制度缺位问题，需要上升到法律层面才能更加有效。