第十八条 地域管辖的确定（修改）

【条文主旨】

本条规定了行政诉讼地域管辖的确定规则。

【修改要点】

在修法过程中，各方面对本条第一款的意见建议主要有：（1）有的提出，应当将被告所在地和原告所在地都纳入地域管辖的可选择范围。如果原告、被告在同一个区域内的，原告可以申请上级人民法院指定其他人民法院管辖。（2）有的建议，改革地域管辖制度，由原、被告之外的基层人民法院管辖。（3）有的建议，考虑便民原则和经济原则，赋予原告选择其所在地基层人民法院管辖的权利。（4）有的建议，应当规定原行政机关与复议机关作共同作被告的，两个机关所在地的法院均有管辖权，复议机关为唯一被告的，复议机关所在地法院有管辖权。

在修法过程中，各方面对本条第二款的意见建议主要有：（1）有的提出，在实践中法院的人、财、物受制于当地党政机关，建议行政诉讼案件的一审全部实行异地交叉管辖，条件成熟时设立行政法院，确保行政审判的独立、公正和权威。（2）有的提出，在管辖问题上不能忽视便民原则和经济原则，应尊重原告的选择权，因此建议修改为“高级人民法院可以确认若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件，但是原告选择所在地基层人民法院管辖的除外”。（3）有的提出，近些年来一些地方探索行政案件异地管辖，试点工作取得了较好效果，建议增加规定：一审行政案件实行异地管辖。对此有的提出，用异地管辖解决行政审判受干预的问题不是治本之策。（4）有的提出，为了减少基层政府对行政审判活动的干扰，建议提高管辖级别，一审行政案件由中级以上人民法院审理。（5）有的建议，改变完全按照行政区划设置基层法院的规定，指定一些行政诉讼案件较多的基层法院负责审理若干相邻区县的行政案件，并扩大中级法院受理范围。（6）有的认为，行政案件由本地法院管辖的规定不合理，为了避免地方保护，应当明确规定行政诉讼案件进行异地调查、审理和宣判，防止当地政府干预。（7）有的提出，提级管辖变动较小、成本较低，也容易收到成效，建议提高管辖级别，一审案件均由中级人民法院管辖。（8）有的认为，为了防止利益固化和制度失灵，建议不能一次性定死，引入管辖轮换制度。（9）有的提出，跨区域管辖是常设性的安排，还是针对重大案件的特别管辖措施，建议进一步明确。（10）有的提出，相对集中管辖没有必要，既增加了司法成本，又增加了裁判的执行难度，建议只作提级管辖调整。（11）有的建议，进一步扩大跨区域管辖的范围，部分中院可以实行跨省管辖。（12）有的建议，增加规定“必要时，最高人民法院可以确定若干高级人民法院、中级人民法院跨行政区域审理行政案件。高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。”（13）有的提出，按照党的十八届三中全会关于“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的精神，跨行政区划管辖行政案件不应仅限于基层人民法院。（14）有的建议，增加设立巡回法庭管辖跨行政区域第一审行政案件的规定。（15）有的建议，结合四中全会精神，设立行政法院或为设立行政法院预留空间。

经过研究，立法机关最终将本条第一款作出如下修改：（1）删除“具体”二字。理由：全法统一删除，具体理由见本法第二条的相应说明。（2）删除“复议机关改变原具体行政行为的”。理由主要是：原法区分复议机关维持原行政行为与改变原行政行为两种情况分别确定案件的被告，但是此次修法规定不论复议决定是否改变原行政行为，复议机关都要作被告。如此一来，复议机关是否改变原行政行为，再作区分已无意义。

经过研究，立法机关决定增加跨区域管辖行政案件的规定作为本条第二款。理由主要是：（1）为了解决行政案件审理难问题，减少地方政府对行政审判的干预，在总结现行做法的基础上，根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神，明确了行政案件可以跨行政区划管辖。（2）案件管辖改革不仅要考虑排除地方保护主义和干扰问题，而且要考虑《行政诉讼法》作为公民的一个诉讼指引，要有相对的可预期性、指引性，因此跨区域管辖也应有必要限制。（3）在本法修改时，司法体制改革正处于试点阶段，一些具体问题如何改革未有定论，为管辖制度改革留出空间是必要的，同时，探索管辖制度改革要有利于保障人民群众的司法需求，体现以人为本、便民利民原则，依照法定程序进行。

【条文释义】

本条规定了行政案件地域管辖的确定规则。级别管辖和地域管辖是确定行政案件管辖法院的两条纵横坐标系。级别管辖是在纵向坐标上明确哪一级法院具有某一案件的管辖权；地域管辖规定是在横向坐标上明确哪一个法院具有某一案件的管辖权。可见，地域管辖是同级法院在各自辖区范围内对第一审行政案件的分工与权限。

本法对行政案件的地域管辖，区分三种情况分别予以明确：

1.作为原告的公民、法人或其他组织依法不经过行政复议而直接向人民法院起诉的案件，由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。之所以作出这样的规定，主要的考虑是：（1）原告就被告是诉讼领域的一个通例。（2）在大多数情况下，原告也生活、居住或者工作在作出行政行为的行政机关的辖区内，由该辖区的人民法院管辖，对于双方当事人都方便有利。（3）便于人民法院查明事实，正确、及时审理，以及执行生效裁判文书和调解书。（4）便于地方性法规及其他规范性文件的适用。由行政机关所在地人民法院管辖，可以避免因区域不同而产生的适用法规和参照规章存在的问题。

2.经复议的案件，可以由最初作出行政行为的行政机关所在地有管辖权的人民法院管辖，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。向哪个法院提起诉讼，原告可以选择。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。

3.经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。之所以允许人民法院跨区域管辖案件，是基于以下几点考虑：（1）从世界范围看，行政审判机构实行专门化与跨区域相结合已经成为趋势。据统计，设立行政法院的国家近几十年来跨速增长，已达70多个。不仅包括大陆法系国家，还包括不少伊斯兰法系国家以及少数英美法国家。为了防止可能的地方干预，它们确定行政法院的司法管辖区时基本采取跨行政区域的方式。这一经验值得借鉴。（2）十八届三中全会确立的司法管理体制改革方案要求，实行省以下地方人民法院人财物统一管理，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。十八届四中全会要求，“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。”在人民法院审判工作中，行政审判体制改革作为司法改革的重要组成部分，破除地方干预的需求最为迫切，最需首先破题。为此，本条规定，人民法院可以跨区域管辖第一审行政案件。（3）司法属于中央事权。我国是单一制国家，地方法院是中央设在地方的法院，而不是地方的法院。因此，最终决定跨行政区域管辖行政案件的权力在最高人民法院，而不是各高级人民法院。

【适用指引】

在行政诉讼中适用本条规定时，需要注意以下几个问题：

1.经过复议的案件，有管辖权的法院有两个，究竟由哪个人民法院管辖，主要取决于原告向哪个人民法院提起诉讼。也就是说，对此原告可以自由选择。一般来说，原告作出选择主要考虑以下因素：哪个法院审理会更公正；哪个法院审理更经济；哪个法院审理更便于执行；等等。作出选择后就可以向选定的人民法院提起诉讼。如果原告向两个以上有管辖权的人民法院均提起诉讼，则由最先立案的（本次修法由最先收到起诉状修改为最先立案）人民法院管辖。

2.经过复议的案件的管辖问题。根据本法第二十六条的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。经过复议的案件，在复议机关改变原行政行为的情况下，复议机关是被告，但是原告仍然可以选择最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院起诉；而复议机关维持原行政行为的，由于复议机关和作出原行政行为的机关是共同被告，原告也可以选择复议机关所在地人民法院管辖。这与原来的法律规定并不一样。

3.本条规定的跨行政区划管辖案件与原法规定的指定管辖有所不同。指定管辖是个案的处理，而本条规定则是一般性的处理。形象地说，前者是“零售”，后者是“批发”。