第十五条 中级人民法院的管辖（修改）

【条文主旨】

本条是关于中级人民法院管辖的规定。

【修改要点】

在修法过程中，各方面对本条的意见建议主要有：（1）有的建议，为了防止地方保护主义，市、县政府作为被告的一审案件由中院管辖，省、部级行政机关为被告的由高院管辖。（2）有的建议，将原法律规定中第一项中“确认发明专利权的案件”改为“知识产权案件”。（3）有的建议，将国务院各部门和省、自治区、直辖市政府为被告的一审行政案件改由高级人民法院管辖。（4）有的提出，提级管辖变动较小、成本较低，也容易收到成效，建议提高管辖级别，一审案件均由中级人民法院管辖。（5）有的建议，增加对设区的市级以上地方人民政府及其部门提起诉讼的案件。（6）有的建议，中级人民法院一审管辖的案件应增加证券期货行政案件。（7）有的建议，增加知识产权行政案件和实行垂直管理的行政机关为被告的案件。（8）有的建议，增加公平竞争案件、反垄断执法案件等新经济领域的重大案件。（9）有的建议，增加重大的涉外或涉港澳台的案件、社会影响重大的集团诉讼和共同诉讼。（10）有的建议，增加对规范性文件请求一并进行审查的行政案件。（11）有的建议，增加植物新品种确权案件。（12）有的提出，涉及海事、林业等部门的行政诉讼，专业性较强，应当交由专门法院管辖。（13）有的提出，十八届三中全会决定提出探索建立知识产权法院，需要作出衔接性规定。

立法机关经过研究，对本条作出如下修改：（1）取消“确认发明专利权的案件”由中级人民法院管辖的规定。理由主要是：十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制，探索建立知识产权法院。2014年8月31日，全国人大常委会通过了《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，管辖有关专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密等专业技术性较强的第一审知识产权民事和行政案件。[1]目前，我国正在积极探索建立知识产权专门法院，以更好地审理每年数以十万计的相关案件、顺应中国新一轮改革加快转变经济发展方式和建设创新型国家的要求。而有的地方正在试点“三审合一”，即创设知识产权一审法院，受理一定行政区域内的所有民事、刑事、行政一审案件。考虑到为当前的改革预留空间，本条规定取消了“确认发明专利权的案件”由中级人民法院管辖的规定。（2）将“对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件”修改为“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”。理由主要是：近些年的司法审判经验表明，由于各方面的原因，县法院审不了县政府，甚至审不了乡镇政府。为了解决行政案件审理难问题，减少地方上对行政审判的干预，在总结现行做法的基础上调高了县级以上地方政府作被告案件的审级。（3）增加一项“其他法律规定由中级人民法院管辖的案件”。理由主要是：根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神，有关部门的司法改革正在展开，为了给实践预留改革空间，特作此规定。

【条文释义】

本条规定了中级人民法院管辖第一审行政案件的范围。根据本条规定，中级人民法院管辖的第一审行政案件有以下四类：

1.对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。由于此类案件往往都是在中级人民法院辖区内有重大影响或较为疑难、复杂或涉及较强的政策性和较高的专业技术的案件，由基层人民法院管辖会有困难。此次修法将原法中的省部级降低为县级，根本原因就是希望通过管辖制度改革将不宜由基层法院管辖的案件提高管辖级别，以排除干扰，实现公正审判。需要注意的是，这里的“县级以上”包括“县级”，但仅限于地方政府，不包括国务院。

2.海关处理的案件。海关处理的案件是指公民、法人或者其他组织对海关管理机关作出的行政行为不服的向人民法院起诉的行政案件。需要注意的是，虽然我国设有海事法院，但涉及海关处理的案件不属于海事法院管辖范围。行政案件、行政赔偿案件和审查行政机关申请执行其行政行为的案件仍由各级人民法院行政审判庭审理。海事等专门人民法院不审理行政案件、行政赔偿案件，亦不审查和执行行政机关申请执行其行政行为的案件。[2]例如，行政相对人不服海关作出的行政处罚决定提起诉讼的案件，由有管辖权的地方人民法院依照《行政诉讼法》的有关规定审理。相对人向海事法院提起诉讼的，海事法院不予受理。[3]而之所以规定由中级人民法院管辖，是考虑到从海关的设置上看，分关多数设在大中城市，因此，把海关处理的案件，规定由中级人民法院管辖，符合方便当事人进行诉讼、便利人民法院审理的原则。

3.本辖区内重大、复杂的案件。对于“重大、复杂”的衡量，主要考虑案情的疑难和所涉问题的轻重程度，在本辖区的影响大小，涉及政策性与专业性的程度等。

4.其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。我国司法改革正在展开，管辖制度改革是司法体制机制改革的重要组成部分，为十八届三中、四中全会所强调。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。”为了给改革预留空间，避免阻碍改革，特作本项规定。

【适用指引】

在行政诉讼中适用本条规定时，需要注意把握“本辖区内重大、复杂的案件”的认定尺度。本辖区内重大、复杂案件是一个兼顾原则性和灵活性的概念，人民法院在实践中把握这个概念既要考虑立法意图，又要考虑实际需要。一般来说，本辖区内重大、复杂的案件主要包括：

1.社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件。不能简单地认为共同诉讼、集团诉讼案件都应当由中级人民法院管辖。一般的共同诉讼或者集团诉讼案件的社会影响相对较小，不宜由中级人民法院管辖。但对于那些直接影响到当地社会安定、影响到重大公共利益或公众利益的共同诉讼案件，基层人民法院难以审理的，应由中级人民法院管辖。

2.重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件。涉外行政案件是指原告、第三人是外国人、无国籍人或者外国组织的行政案件。外国人是指居住在我国境内，不具有我国国籍的人。无国籍人是指不具有任何国家国籍的人，国籍不明的人视为无国籍人。外国组织是指具有外国国籍的组织，包括外国法人组织和非法人组织。但需要注意的是，中外合资经营企业、中外合作经营企业，以及依照中国法律在境内设立的外资企业均不属于外国组织。涉港、澳、台行政案件是指原告、第三人是香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的居民或者组织。按照同等原则涉外及涉港、澳、台的案件一般应当由基层人民法院管辖，重大案件由中级人民法院管辖。这里所讲的“重大案件”一般是指在政治上或者经济上有重大影响的案件。在政治上有重大影响的行政案件，主要是指当事人或者诉讼标的涉及的人和事在政治上有重大影响。如原告或者第三人是在国外或者港、澳、台有重要政治影响的人或者组织，被行政行为处理的事件涉及与外国或者港、澳、台的政治关系等等。经济上有重大影响的行政案件，主要是指被行政行为处理的事项金额巨大或经济价值很高，或者可能给涉外及涉港、澳、台的公民和组织造成重大经济损失，或者给国家和国内公民和组织造成重大经济损失等情况。

3.其他重大、复杂案件。因实践情况纷繁复杂，难以一一列举出来，所以赋予各地中级人民法院一定的自由裁量权，由其根据实际情况灵活掌握。