第四节　行政法律制度

行政法意义上的行政，仅指公共行政，即国家设立一定组织机构或者授权某些组织采取法定手段与方式对公共行政事务进行组织与管理的活动。公共行政的目的主要是实现公共利益，法律赋予国家行政机关许多特殊权力，比如对违反法律法规者给予处罚，许可经营者经营某类特殊商品的申请等等。对国家行政机关获得的这些特殊权力，当然也需要法律加以规制，这就是行政法律制度。

一、行政法

行政法是指调整与规定行政主体享有并行使行政权力和实施行政活动过程所产生的关系，以及对行政权力和行政活动进行监督与救济过程所产生的关系的法律规范的总称。行政法的核心是对行政权的规范，因此围绕着行政权力，行政法的基本内容就包括了有关行政权力的设定和配置、行政权力的行使、对行政权力的监督与救济三大部分的行政法律规范。就目前的行政立法来说，我国的行政法体系主要是由大量单行的法律文件构成，主要包括法律、行政法规、部门规章和地方规章以及自治条例、单行条例等。

（一）行政法基本原则

行政法的基本原则，是指由宪法和法律规定的，反映行政法律关系主体活动的基本特点，贯穿于行政法关系之中，指导行政法的立法与实施的根本原理或基本准则。行政法的基本原则主要有两个：第一，行政合法性原则，又称依法行政原则，是指行政主体实施行政行为必须具有法定的依据，符合法定的要求，不得违法行政，否则必须承担相应的法律后果；第二，行政合理性原则，是指行政主体在合法行使职权的基础上，还要做到客观、公正、适度、合乎理性。合法性原则是合理性原则的基础和前提，合理性原则是在合法性基础上的进一步要求。

（二）行政主体

行政主体是指享有国家行政权力，能够以自身名义行使职权并能独立承担相应法律责任的组织。根据此定义，行政主体应当符合以下条件：第一，行政主体必须享有行政权力，是国家通过法律赋予了代表国家管理国家和社会公共事务，执行国家意志资格的组织；第二，行政主体必须能够以自己的名义行使行政职权；第三，行政主体必须是能够独立承担法律责任的组织。在我国，行政机关是最重要的行政主体。此外，法律法规授权的组织也具有行政主体的资格。

二、行政处罚

行政处罚是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民、法人和其他组织所给予的一种制裁。行政处罚是国家法律责任制度的重要组成部分，是行政主体有效地进行行政管理、维护公共利益和社会秩序，保障法律贯彻实施的一个重要手段。一般来说，只要公民、法人或者其他组织实施了违反行政法律规范的行为，拥有行政处罚权的行政主体就应当对其实施行政处罚，以维护正常的社会公共秩序。

（一）行政处罚的原则

行政处罚的原则是指对行政处罚的设定和实施所应当遵循的具有普遍意义的准则。主要包括以下几个原则：第一，行政处罚法定原则。对公民、法人或者其他组织实施行政处罚必须有法定的依据，并只能由行政或者相关有权机关实施。这是行政处罚最重要的原则，也是依法行政对行政处罚提出的根本要求。第二，公正公开的原则，行政处罚遵循公正、公开的原则。既不能同等情况给予不同处罚，也不能不同情况给予相同处罚。同时，行政处罚的依据及处罚中的有关内容必须公开。第三，处罚与教育相结合的原则。行政处罚是法律制裁的一种形式，但又不仅仅是一种制裁，它兼有惩戒与教育的双重功能，目的是教育公民、法人或者其他组织自觉守法。第四，保障当事人陈述权原则。当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的证据、事实和理由，应当予以复核；第五，一事不再罚原则。一事不再罚原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次或者两次以上的处罚。其目的在于防止重复处罚，以保护行政相对人的合法权益。

（二）行政处罚的种类

根据处罚法定原则和《行政处罚法》第8条的规定，行政处罚的种类有七种：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。

三、行政处罚的程序

行政处罚的程序是指处罚主体在实施处罚过程中所要遵循的步骤与方式，可以分为决定程序与执行程序：

1.决定程序

（1）简易程序

简易程序也称当场处罚程序，是指国家行政机关或者法律、法规授权的组织对违法事实确凿且有法定依据、处罚较轻的行为，由执法人员当场作出行政处罚决定。我国《行政处罚法》第33条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”

（2）一般程序

一般程序也称普通程序，是指除简易程序以外作出处罚所适用的程序。一般程序包括立案、调查取证、听取申辩与听证、作出处罚决定然后送达等步骤。处罚决定应采用书面方式并依照法定程序，将处罚决定书交付当事人。听证程序是一般程序中的特殊程序，是指处理案件较复杂或较重大的违法行为而应处以较重处罚时，经当事人要求，进一步适用的一种特殊程序。听证程序是一般程序中的特殊程序而不是必经程序。

2.执行程序

（1）处罚机关与收缴罚款机构相分离

作出罚款决定的行政机关及其工作人员不能自行收缴罚款，而应由当事人在15日内到指定银行缴纳，再由银行将罚款上缴国库。

（2）实行收支两条线

执法人员当场收缴的罚款应及时上缴所在的行政机关，再由行政机关在规定的期限内交付给指定银行；行政机关实施罚款、没收非法所得等所收缴的款项，必须全部上交国库。任何行政机关或者个人不得以任何形式私分、截留相关款项。

（3）行政处罚的强制执行

行政处罚决定作出后，当事人应在一定期限内自觉予以履行，如果当事人没有正当理由逾期不履行，作出行政处罚决定的行政机关可依据我国《行政处罚法》第51条的规定，采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。

四、行政处罚的种类

（一）人身罚

人身罚，也称自由罚，是指特定行政主体限制与剥夺违法行为人的人身自由的行政处罚。人身罚是行政处罚中最严厉的一种处罚形式，主要包括行政拘留和劳动教养（已废止）两种方式。（1）行政拘留。也称治安拘留，是较严厉的一种行政处罚，通常适用于严重违反治安管理但不构成犯罪，而警告、罚款处罚不足以惩戒的情况。行政拘留裁决权属于县级以上公安机关。治安拘留最高期限为15日，合并执行拘留的期限不得超过20天。（2）劳动教养。是指行政机关对违法或有轻微犯罪行为，尚不够刑事处罚且又具有劳动能力的人所实施的一种处罚改造措施（2013年12月28日全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定，已实施50多年的劳教制度被依法废止）。

（二）行为罚

行为罚，又称能力罚，是指行政主体限制或剥夺违法行为人特定的行为能力的制裁形式。它是仅次于人身罚的一种较为严厉的行政处罚措施。

1.责令停产、停业

这是行政主体对从事生产经营的行政相对方所实施的违法行为而给予的处罚措施。这种处罚并不剥夺被处罚人获得的权利资格，但直接剥夺生产经营者进行生产经营活动的权利。

2.暂扣或者吊销许可证和执照

这是指行政主体依法收回或暂时扣留违法者的权利或资格的证书，使其暂时或永久丧失继续从事许可行为的资格。

（三）财产罚

财产罚是指行政主体依法对违法行为人给予的剥夺财产的处罚形式。它是运用最广泛的一种行政处罚。

1.罚款

指行政主体强制违法者承担一定金钱给付义务，要求违法者在一定期限内交纳一定数量货币的处罚。

2.没收财物（没收违法所得、没收非法财物）

是指行政主体依法将违法行为人的部分或全部违法所得、非法财物或实施违法行为的工具收归国有的处罚方式。

（四）申诫罚

申诫罚又称声誉罚、精神罚，是指行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织的谴责和警戒，是对违法者的名誉、信誉造成一定损害的处罚方式。

1.警告

指行政主体对违法者提出谴责或告诫。

2.通报批评

是对违法者在荣誉上或信誉上的惩戒措施。通报批评必须以书面形式作出，并在一定范围内公开。

五、治安管理处罚法

治安管理处罚是指对扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚的，由公安机关给予的处理惩罚。治安管理处罚是行政处罚的一种，是由公安机关实施的有关治安管理的行政处罚。

（一）治安管理处罚的种类

《治安管理处罚法》第10条规定，治安管理处罚的种类分为：警告；罚款（1元以上，5000元以下，其中，根据情节轻重分为200元、500元、1000元、2000元、3000元、5000元几个档次）；行政拘留（1日以上，15日以下）；吊销公安机关发放的许可证。第10条第2款还规定了对违反治安管理的外国人可以附加适用的特殊治安管理处罚：公安机关对违反治安管理的外国人，除依法给予治安管理处罚外，还可以根据情况，附加处以限期出境或者驱逐出境。

（二）治安管理处罚的适用

1.主体的适用

已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的，从轻或减轻处罚；不满14周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但应当责令其监护人严加管教。精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时违反治安管理的，不予处罚，但应责令其监护人严加看管和治疗。盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚。一个人有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行，行政拘留处罚合并执行的，最长不超过20日。

2.处罚程度的适用

违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：情节特别轻微的；出于他人胁迫或诱骗的；主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；主动消除或减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；有立功表现的。违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：有较严重后果的；对报案人、举报人、控告人、证人打击报复的；教唆、诱骗、胁迫他人违反治安管理的；六个月内曾受过治安管理处罚的。

3.不予执行行政拘留的特别规定

违反治安管理行为人有下列情形之一，不执行行政拘留处罚：已满14周岁不满16周岁的；已满16周岁不满18周岁，初次违反治安管理的；怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的；70周岁以上的。

4.追诉时效的适用

违反治安管理的行为从行为发生之日起计算，在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。行为有连续或继续状态的，从行为终止之日起计算。