第2章 总则

1.制定《政务处分法》的意义是什么？

2020年6月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）。这是中华人民共和国成立以来第一部全面系统规范公职人员政务处分工作的国家法律，将国家监察体制改革提出的实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的要求进一步具体化，对坚持和加强党的全面领导，强化对权力运行的制约和监督，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制具有重要意义。

（一）坚持和加强党的全面领导的重要举措

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党管干部是坚持党的领导的重要原则。作为执政党，我们党不仅管干部的培养、提拔、使用，还必须对干部进行教育、管理、监督，对党员干部和公职人员的违纪违法行为进行查处。公职人员是中国特色社会主义事业的中坚力量，在国家治理体系中处于特殊重要位置。制定《政务处分法》，加强对公职人员的管理监督，有利于督促公职人员依法行使公权力，建设一支政治坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的公职人员队伍，增强党的领导能力，提高治国理政水平。在这里要特别指出的是，《政务处分法》将宪法确立的坚持党的领导的基本要求具体化、制度化、法律化，强化对公职人员的管理和监督，使自觉坚持和切实维护党的领导成为公职人员的法律义务，为有效发挥中国共产党领导这一最大制度优势提供有力的法治保障。

（二）坚持和完善党和国家监督体系的内在要求

党的十九届四中全会《决定》对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出专门部署，明确提出健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。深入贯彻党的十九届四中全会精神，制定《政务处分法》，强化对所有行使公权力的公职人员监督，是完善党和国家监督体系的具体实践。

《政务处分法》的出台，使对公职人员违法行为的政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚，构筑起惩治职务违法的严密法网。《政务处分法》将法定的监察对象全面纳入政务处分范围，明确公职人员任免机关、单位和监察机关的责任，有利于增强监督严肃性、协同性、有效性。处分机关对有违法行为的公职人员，根据情节轻重依法给予政务处分，对情节轻微的，可以进行谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉，有利于强化日常监督，实现抓早抓小、防微杜渐，促进广大公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、坚持道德操守。

（三）一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制的重要体现

《政务处分法》明确公职人员应受政务处分的违法情形，划定行为底线，有利于强化不敢腐的震慑，推动公职人员敬畏法律，实现因敬畏而不敢腐；将监察全覆盖的要求具体化，强化日常监督，促进执纪执法贯通、有效衔接司法，有利于督促公职人员依法履职尽责，推动实现因制度而不能腐；明确要求任免机关、单位加强对公职人员的教育、管理和监督，督促公职人员提升思想觉悟、涵养廉洁文化，有利于引导公职人员树立和强化依法用权意识，坚持道德操守，推动实现因觉悟而不想腐。

《政务处分法》充分体现了以“三不”一体理念思路推进反腐败斗争，深化标本兼治的精神，使广大公职人员因敬畏而“不敢”，因制度而“不能”，因觉悟而“不想”。不敢、不能、不想是一个有机整体。在该法施行过程中，要把握好不敢、不能、不想的整体性以及相互之间的内在联系，坚持一体推进的理念、思路和方法，增强标本兼治效果。

2.政务处分与处分的区别是什么？

《中华人民共和国监察法》（简称《监察法》）第十一条第三项规定，监察机关对违法的公职人员依法作出政务处分决定。《政务处分法》第二条规定，该法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动，且该法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。也就是说，目前对公职人员的惩戒，既有政务处分，又有处分。这些规定确立了政务处分与处分双轨并行的二元处分体制。

在《监察法》出台前，我国对违法违纪的公务员、事业单位工作人员的惩戒称为处分，依据是公务员法、法官法、检察官法、《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等法律、行政法规和规章。国有企业中由行政机关任命的人员违法违纪参照《行政机关公务员处分条例》给予处分，其他管理人员按照企业规章制度给予惩戒。国家监察体制改革后，监察机关统一行使监察权，对所有行使公权力的公职人员实现监察全覆盖，《监察法》规定监察机关对违法的公职人员依法作出政务处分决定。

《政务处分法》中，政务处分和处分制度有分有合，并行不悖。所谓“合”，一是在适用范围上，实现公职人员全覆盖。政务处分和处分覆盖《监察法》第十五条规定的六类人员。二是违法情形上实现统一。任免机关、单位可以适用《政务处分法》的规定作出处分决定。其他法律有特别规定或者新的规定的，监察机关和公职人员任免机关、单位都可以适用。三是种类和适用规则上实现统一。

所谓“分”，一是指名称上，监察机关作出的惩戒称为政务处分，公职人员任免机关、单位作出的惩戒称为处分。二是监察机关和公职人员任免机关、单位按照管理权限对违法的公职人员给予政务处分和处分，但是对公职人员的同一违法行为，不得重复给予政务处分和处分，就是“一过不能两罚”；《政务处分法》规定，监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。

另外，政务处分和处分的程序、救济制度也有不同。监察机关作出政务处分，适用《政务处分法》的程序；任免机关、单位作出处分决定，适用公务员法、法官法、检察官法，以及《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等规定的程序。在救济制度上，公职人员对监察机关作出的政务处分决定不服，可以依法申请复审、复核；公职人员对任免机关、单位作出的处分决定不服，可以依法复核、申诉。

监察机关和公职人员任免机关、单位要坚守职能定位，严格依法、保持沟通、积极作为，确保政务处分与处分既各得其所又协调有序，将二元处分体制的制度优势转化为实实在在的治理效能。

3.《监察法》规定的公职人员包括哪几类？

《政务处分法》第二条规定，本法所称公职人员，是指《监察法》第十五条规定的人员。根据《监察法》第十五条之规定，公职人员主要包括六种类型：公务员和参公管理人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员；其他依法履行公职的人员。

（一）公务员和参公管理人员

公务员和参照公务员法管理的人员，包括中国共产党各级机关的公务员；各级人民代表大会及常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院的公务员；中国人民政治协商会议各级委员会机关的公务员；民主党派机关和工商业联合会机关的公务员；参照《中华人民共和国公务员法》（简称《公务员法》）管理的人员。

公务员和参公管理人员，是监察对象中的关键和重点。

根据《公务员法》的规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。主要包括以下几类：一是中国共产党机关公务员。包括中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导人员；中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员；中央和地方各级纪律检查委员会机关和派出机构的工作人员；街道、乡、镇党委机关的工作人员。二是人民代表大会及其常务委员会机关公务员。包括县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员，乡、镇人民代表大会主席、副主席；县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员；各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员。三是人民政府公务员。包括各级人民政府的领导人员；县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；乡、镇人民政府机关的工作人员。四是监察委员会公务员。包括各级监察委员会的组成人员；各级监察委员会内设机构和派出监察机构的工作人员，派出的监察专员等。五是人民法院公务员。包括最高人民法院和地方各级人民法院的法官、审判辅助人员；最高人民法院和地方各级人民法院的司法行政人员等。六是人民检察院公务员。包括最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员；最高人民检察院和地方各级人民检察院的司法行政人员等。七是中国人民政治协商会议各级委员会机关公务员。包括中国人民政治协商会议各级委员会的领导人员；中国人民政治协商会议各级委员会工作机构的工作人员。八是民主党派机关和工商业联合会机关公务员。包括中国国民党革命委员会中央和地方各级委员会，中国民主同盟中央和地方各级委员会，中国民主建国会中央和地方各级委员会，中国民主促进会中央和地方各级委员会，中国农工民主党中央和地方各级委员会，中国致公党中央和地方各级委员会，九三学社中央和地方各级委员会，台湾民主自治同盟中央和地方各级委员会的公务员，以及中华全国工商业联合会和地方各级工商联等单位的公务员。

参照《公务员法》管理的人员，是指根据公务员法规定，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理的人员。列入参照公务员法管理范围，应当严格按照规定的条件、程序和权限进行审批。

（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员

法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，主要是指除参公管理以外的其他管理公共事务的事业单位的工作人员，包括银行保险、证券等监督管理机构的工作人员，注册会计师协会、医师协会等具有公共事务管理职能的行业协会的工作人员，以及法定检验检测检疫鉴定机构的工作人员等。

（三）国有企业管理人员

作为监察对象的国有企业管理人员，主要包括两大群体。一是国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员。包括设董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事，总经理、副总经理，党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等；未设董事会的企业的总经理（总裁）、副总经理（副总裁），党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等。二是对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员。包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等；在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员等；国有企业所属事业单位领导人员，国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员。他们也应当理解为国有企业管理人员的范畴，涉嫌职务违法和职务犯罪的，监察机关可以依法调查。

（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员

教育、科研、文化、医疗卫生、体育等领域一方面是我们党依法执政、通过各级政府履行社会管理职能的重要内容，另一方面也是涉及广大人民群众相关民生问题的重要内容，这些领域出了问题，直接影响到人民群众的获得感，影响党的执政基础。将公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员纳入监察对象范畴，有利于加强党对反腐败工作的集中统一领导，实现对公权力监督的全覆盖，巩固扩大反腐败斗争成果，不断增强人民群众获得感。

作为监察对象的公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，主要是该单位及其分支机构的领导班子成员，以及该单位及其分支机构中的国家工作人员。公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位及其分支机构中层和基层管理人员，包括管理岗六级以上职员，从事与职权相联系的管理事务的其他职员；在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员，采购、基建部门人员涉嫌职务违法和职务犯罪，监察机关可以依法调查。此外，根据2008年11月20日最高人民法院、最高人民检察院《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》（法发〔2008〕33号）规定，临时从事与职权相联系的管理事务，包括依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员，在招标、政府采购等事项的评标或者采购活动中，利用职权实施的职务违法和职务犯罪行为，监察机关也可以依法调查。

（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员

作为监察对象的基层群众性自治组织中从事管理的人员，包括村民委员会、居民委员会的主任、副主任和委员，以及其他受委托从事管理的人员。根据有关法律和立法解释，这里的“从事管理”，主要是指以下几个方面的工作：救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；社会捐助公益事业款物的管理；国有土地的经营和管理；土地征用补偿费用的管理；代征、代缴税款；有关计划生育、户籍、征兵工作；协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作。

（六）其他依法履行公职的人员

为了防止出现对监察对象列举不全的情况，避免挂一漏万，《监察法》设定了这个兜底条款。值得注意的是，尽管《监察法》对监察对象范围设置了兜底条款，但是不能无限制地把不应该属于监察对象的人员也纳入监察范围，必须从深化国家监察体制改革的初心出发，聚焦行使公权力这个根本，科学、正确地界定监察对象范围。

4.监察机关如何履行对公职人员的管理权限？

《监察法》第十一条规定，监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责，对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；对公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪问题进行调查；对违法的公职人员依法作出政务处分决定；等等。《政务处分法》第三条进一步指出了监察机关的监督和处置职责：“监察机关应当按照管理权限，加强对公职人员的监督，依法给予违法的公职人员政务处分。”

监督是监察机关的首要职责。监察机关代表党和国家，依照宪法、监察法和有关法律法规，监督所有公职人员行使公权力的行为是否正确，确保权力不被滥用、确保权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。监察机关履行监督职责的方式包括教育和检查。廉政教育是防止公职人员发生腐败的基础性工作。廉政教育的根本内容是加强理想信念教育，使公职人员牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，使讲规矩、守法律成为公职人员的自觉行动，不断增强不想腐的自觉。监督检查的方法包括列席或者召集会议、听取工作汇报、实施检查或者调阅、审查文件和资料等，内容是公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况。

对违法的公职人员依照法定程序作出政务处分决定，是《监察法》赋予监察机关的一项重要处置职责。制定《政务处分法》是保障监察机关依法行使政务处分权、完善国家监察制度的重要举措，为监察机关实施政务处分提供了法律依据。

在这里要强调的是，监察机关给予政务处分时要准确把握处分依据，在实践中应注意以下两点。一是关于监察机关可否依照《政务处分法》之外的法律给予政务处分。公职人员的违法行为发生、连续或者继续到2020年7月1日之后的，应当依照《政务处分法》给予其政务处分，但如2020年7月1日之前施行的法律对该违法行为适用的处分有更为具体、对应性更精准的特别规定，或者2020年7月1日之后颁布的法律对该违法行为适用的处分作出新的规定的，依照《立法法》第九十二条关于“特别法优于一般法”和“新法优于旧法”的规定，可以直接依照该法律作出政务处分，但政务处分的种类、期间、适用规则等须依照《政务处分法》第二章执行。二是关于监察机关可否依照法规、规章给予政务处分。公职人员的违法行为发生、连续或者继续到2020年7月1日之后的，如该违法行为在《政务处分法》第三章“违法行为及其适用的政务处分”中没有明确具体的对应性条款予以规定，而法规、规章中有相应具体规定的，监察机关可以依照该法规、规章的规定给予政务处分。与此相应，公职人员任免机关、单位也可以依照该法规、规章的规定对违法的公职人员给予处分。

此外，需要指出的是，除《政务处分法》外，其他法律、法规、规章中明确规定对公职人员的某些违法行为“依法给予处分”“应当给予处分”“给予行政处分”“给予处分”或者给予××（具体处分种类）处分的，相应规定可以作为监察机关作出政务处分的依据。

5.公职人员任免机关、单位如何履行对公职人员的管理权限？

加强对公职人员的监督，主体责任是前提，监督责任是保障，两者相互作用、形成合力。《政务处分法》将任免机关、单位的主体责任和监察机关的监督责任以法律的形式规定下来，明确了处分与政务处分双轨并行的处分体制。《政务处分法》第三条第一款规定：“监察机关应当按照管理权限，加强对公职人员的监督，依法给予违法的公职人员政务处分。”第二款规定：“公职人员任免机关、单位应当按照管理权限，加强对公职人员的教育、管理、监督，依法给予违法的公职人员处分。”

监察机关和公职人员的任免机关、单位对公职人员监督、管理均负有法定职责，政务处分与处分作为监督、管理的重要手段，既有惩罚功能，又有教育和引导功能，是构建不敢腐、不能腐、不想腐长效机制的重要内容。政务处分与处分都是对违法公职人员的责任追究措施，共同服务于促进公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、坚持道德操守，二者目标一致、功能互补。二者的区别主要体现为主体不同，政务处分主体是监察机关，处分的主体是公职人员任免机关、单位。任免机关、单位给予所管的公职人员处分，与公务员法等现行法律法规的规定保持了协调衔接。监察机关给予政务处分，则是国家监察体制改革的一项重大制度创新。二者按照不同的管理权限分别对违法的公职人员给予处分或者政务处分，体现了监督全覆盖的本质要求。

政务处分与处分存在许多共通之处。根据《政务处分法》的规定，政务处分与处分在种类、期间、适用的违法情形，从重、从轻或者减轻、免予或者不予处分，违法利益的处理等方面是完全一致的，确保了有同样违法行为的公职人员，不因实施机关、单位的不同而受到轻重不同的责任追究，体现了责任追究的公正性。之所以要分别规定监察机关政务处分权和任免机关、单位处分权，主要是体现主体责任和监督责任的贯通协同，政务处分是监察机关履行监督调查处置职责的重要内容，而对违法的公职人员依法进行处分，则是任免机关、单位履行主体责任的重要抓手，是其对所属公职人员进行教育、管理、监督的题中应有之义。

6.如何理解监察机关的监察建议？

建议权是指监察机关在检查、调查的基础上，就一定的事项向被监察部门和人员或者有处理权的有关机关提出处理问题及改进工作的建议的权力。监察建议，是监察机关在依法履行职责过程中，根据监督、调查结果，针对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等，向有关单位提出的具有法律效力的建议。

监察建议是以法律的刚性约束推动问题整改到位的重要措施。根据中央纪委国家监委法规室编写的《〈中华人民共和国监察法〉释义》，监察机关遇有下列情形时，可以提出监察建议：拒不执行法律、法规或者违反法律、法规，应当予以纠正的；有关单位作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的；给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的；录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的；依照有关法律、法规的规定，应当给予处罚的；需要完善廉政建设制度的；等等。对于与公职人员处分相关的监察建议，《政务处分法》第三条第三款规定：“监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。”

监察建议不是一般的工作建议，更不是“温情提示”，要敢于动真碰硬，直击问题根源，让监察对象所在单位感到“辣味”，要把贯彻执行的标准有效传达，开出治病根、管长远的“药方”，督促责任单位堵塞廉政漏洞，规范权力运行。必要时可以引述《监察法》第六十二条对关于拒不采纳监察建议的法律责任之规定，把责任说在前面，督促监察对象所在单位以案为鉴，加强监督管理。但需要注意的是，监察机关不干涉监察对象所在单位的日常工作，监察建议一般不涉及监察对象所在单位主责主业的正常运转，提出监察建议的目的是做好监督、调查的“后一半工作”，强化对公权力运行的监督。

对待监察建议，被建议单位不能当“磨盘”，不推不动或推一下动一下。必须从思想认识上认真对待，做深做实整改“后半篇文章”。要积极主动出击，深入剖析问题成因。特别要注重以点带面、举一反三，通过梳理归纳问题开出有针对性的药方，力求达到落实一次监察建议，不仅仅是查办一起案件，更能够解决一类问题。要深入查找制度机制上的短板、漏洞，及时准确高效“用药”，推动形成研究问题、推进整改、完善制度的良性循环，达到管根本、管长远的效果。

7.政务处分的原则、方针和要求是什么？

关于给予公职人员政务处分的原则，《政务处分法》第四条规定：“给予公职人员政务处分，坚持党管干部原则，集体讨论决定；坚持法律面前一律平等，以事实为根据，以法律为准绳，给予的政务处分与违法行为的性质、情节、危害程度相当；坚持惩戒与教育相结合，宽严相济。”

坚持党管干部原则，集体讨论决定。公职人员在我国国家治理体系中处于特殊重要位置，给予公职人员政务处分，应当坚持党管干部原则，严格按照干部管理权限履行批准手续。开展政务处分工作，应当坚持民主集中制，集体讨论作出决定，不允许任何个人或者少数人擅自决定和批准；同时，也必须实行正确的集中，保证政务处分的决定、批准等决策得到有效的执行。

坚持法律面前一律平等，以事实为根据，以法律为准绳，给予的政务处分与违法行为的性质、情节、危害程度相当。公民在法律面前一律平等是我国宪法的规定，政务处分工作同样要遵循这一基本原则。以事实为根据，就是据以定案的事实，必须以收集到的证据所证实的案件事实为根据；以法律为准绳，就是在查明案件事实的基础上，以法律为尺度来衡量案件的具体事实和情节，按照法律的规定对案件作出正确处理。开展政务处分工作时，要在准确判定违法行为性质、情节、危害程度的基础上，全面考虑、统筹兼顾各方面因素，在法律规定的幅度内，恰当地确定对违法行为人的政务处分种类。

坚持惩戒与教育相结合，宽严相济。惩前毖后、治病救人，是我们党的一贯方针。坚持惩戒与教育相结合、宽严相济原则，是惩前毖后、治病救人方针在政务处分工作中的具体体现。惩治本身不是目的，而是挽救和教育违法公职人员的一种手段。对违法的公职人员，既不能失之于宽，也不能片面从严，而是要根据具体情况，实行区别对待，做到该宽则宽、当严则严，宽严相济。

关于给予公职人员政务处分的方针，《政务处分法》第五条规定：“给予公职人员政务处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。”在“二十四字”方针中，事实清楚是定性处理的基础，证据确凿是认定案件事实的前提，定性准确是正确给予政务处分的关键，处理恰当是结果和目的，程序合法、手续完备是处理恰当的制度保证。这一方针是衡量政务处分工作的重要标准，是在政务处分工作中贯彻党的路线方针政策和正确运用法律的重要保证。

关于给予公职人员政务处分的要求，《政务处分法》第六条规定：“公职人员依法履行职责受法律保护，非因法定事由、非经法定程序，不受政务处分。”这一要求是法治理念和法治思维在政务处分工作中的具体体现。公职人员依法履行职责的行为受法律保护，对公职人员的政务处分必须依法实施。一方面，据以作出政务处分的违法情形应当法定，无法定事由不受政务处分；另一方面，对法律责任的追究应当按照法定的程序进行。只有符合正当程序要求，才能促进依法开展政务处分，保护被处分人的合法权益。