四、我国投融资管理体制简介

我国经历了从计划经济向市场经济转变的过程，与之相对应的投融资管理体制也发生了很大的变化。在计划经济体制下，政府几乎是唯一投资主体，建国以后对于基本建设投资一直采用政府拨款的办法，因而实行严格的行政审批管理。投资项目开工建设之前，通常至少须经历项目建议书审批、可行性研究报告审批和开工报告审批三道关。

改革开放后，我国不断尝试对投融资管理体制进行改革，以适应经济发展的需要。这些改革举措虽然本着“摸着石头过河”的精神作了一些有益尝试，逐步打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局，但是，企业的投资决策权并没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，而且惯性思维导致新措施的执行也不尽如意。

2004年7月16日，国务院颁布《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)，从而拉开新一轮投融资管理体制改革的大幕。

《决定》首先明确按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，改革项目审批制度，落实企业投资自主权。对投资项目实行分类管理:对需要利用国家财政性投资等政府投资项目，不论项目投资规模大小，仍然实行审批制管理办法;对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。对于实行核准制的，政府通过颁布《政府核准的投资项目目录》严格限定实行政府核准制的范围，并根据变化的情况适时调整;对于实行备案制的，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。

《决定》还简化了核准程序。企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。

《决定》放宽了社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，以鼓励社会投资。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。《决定》要求各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。

2005年，国务院印发了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(“非公经济36条”)，2010年，国务院又印发了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(“新非公经济36条”)，提出了鼓励民间资本进入相关行业和领域的具体范围、途径方式、政策保障等一系列政策措施，并努力增强文件的可操作性，提高文件的可执行力。具体而言，一是明确了拓宽民间投资准入范围的总体要求，深化传统垄断行业和领域改革开放，规范设置投资准入门槛，明确界定政府投资范围，进一步调整国有经济布局和结构，将民办社会事业作为社会公共事业发展的重要补充，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域，为民间资本营造更广阔的市场空间;二是明确鼓励和引导民间资本进入交通电信能源基础设施、市政公用事业、国防科技工业、保障性住房建设等领域，兴办金融机构，投资商贸流通产业，参与发展文化、教育、体育、医疗和社会福利事业;三是提出了鼓励民间投资进入的具体途径和方式，主要包括项目业主招标、承包、租赁、产权或经营权转让、参与改组改制等;四是通过推进体制改革、健全收费补偿机制、实行政府补贴和政府采购、给予信贷支持和用地保障等多种方式，提出了鼓励民间投资进入的保障措施。

中共十八大提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。改革的目的就是大幅度减少政府对资源的直接配置，把应该由企业决策的交还给企业，把该由市场决定的事交还给市场，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。国务院为此一再取消或下放行政审批项目，国务院各部委相继公布了行政审批事项目录。2013年9月29日，中国(上海)自由贸易试验区成立，开始了贸易自由化、投资便利化、金融深化以及人民币国际化等试点，实行精简化的行政管理，实现涵盖行政、投资、贸易、金融及法制等五个领域的改革创新，积累可扩展和可复制的经验。

公司进行投资、融资，应当根据相关法律法规以及相关核准、备案的规定，确认项目类别，并办理相应的核准、备案手续。具体办理程序和相关要求将在第一章“项目投资”中予以介绍。

投资是公司业务扩张和规模扩展的重要方式。公司进行投资的具体方式既可以是公司现有业务的扩大再生产，也可以是投资建设新的项目，还可以是收购他人现有的项目;最近几年，境外投资也逐渐进入企业家们的视野。我国对公司的投资行为逐步从审批管理向核准及备案管理转变，公司法对于公司的投资行为也有一些具体的规范。因此，公司的投资活动必须遵守相关法律法规的规定，方能合法有效。

从1996年开始，国务院决定对固定资产投资项目试行资本金制度，即在投资项目的总投资中，项目法人除从银行或资金市场筹措的债务性资金外，还必须拥有一定比例的资本金。投资项目资本金，是指在投资项目总投资额中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务;投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。同时，对不同行业的投资项目分别规定了不同的投资项目资本金占总投资的比例。

虽然这一规定的出发点是为了控制投资规模，实行宏观调控，但是它客观上引入了项目法人的概念，即投资项目均需实行项目法人制(对于扩建及技术改造项目，现有企业法人即为项目法人)，由投资者投入资本金(即注册资本)成立项目法人，由项目法人独立享有投资收益、承担融资义务，并对项目建设负责。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》进一步明确要“严格执行投资项目的法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制”。因此，项目投资在一般情况下均应以股权投资的方式进行，而在公司并购中，股权并购也是主要的投资方式之一。

为行文方便，本篇将项目投资、公司并购与股权投资并列，股权投资一章着重从面上介绍股权投资经常涉及的公司股权结构、公司治理结构以及相关的操作模式和业务流程，并分析相关焦点法律问题;项目投资和公司并购两章则分别侧重阐述各自特有的基本知识、业务模式和焦点难点法律问题。