第二节 生态文明基本制度和重大政策体系面向2035年创新的战略方向
生态环境保护任重道远,生态文明政策和制度的建设和实施也任重道远。为了党的十九大确立的美丽中国建设目标,不仅要牢固树立社会主义生态文明观,还要按照要求加快生态文明体制改革,健全生态文明政策和制度体系。对未来五年的工作任务,党的十九大作出了推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制、坚决制止和惩处破坏生态环境行为等行动部署,要求打好污染防治攻坚战和自然生态保卫战,久久为功,为保护生态环境做出我们这代人的努力。按照2018年《政府工作报告》的部署,2018年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%,重点地区细颗粒物(PM2.5)浓度继续下降,化学需氧量、氨氮排放量要下降2%。实施重点流域和海域综合治理,全面整治黑臭水体。要加强生态系统保护和修复,全面完成生态保护红线划定工作,完成造林1亿亩以上,耕地轮作休耕试点面积增加到3000万亩,扩大湿地保护和恢复范围,深化国家公园体制改革试点。严控填海造地。加强生态环境保护基础设施建设,有效利用生态环境保护资金,把宝贵的资金更多用于为发展增添后劲,为环境民生改善雪中送炭。对照党的十九大的生态文明建设要求和《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》等文件的部署,根据中国生态环境保护政策和制度的构建与实施现状,参考发达国家相关政策制度的发展现状和趋势,对中国生态环境重大政策和主要制度创新的战略方向,提出如下建议。
一、政策和制度的研究与规划方面创新的战略方向
(一)生态文明政策和制度理论研究创新的战略方向
在生态文明政策和制度的理论研究方面,建议采取以下重点改革、创新或者完善措施:
1.2020年前的理论研究创新领域和重点
首先,建议针对生态文明政策和制度的薄弱领域及薄弱环节、争议处和不清晰之处加强研究,特别是中国特色社会主义的生态文明政策和制度理论研究,如党委、人大、政府的责任分配和互动关系,党内法规和国家立法的衔接和互助关系,党政追责机制等,特别是目前党政职能在一些领域的合一,各方面生态环境督察、巡视权限的统一或者协调,如2018年中央生态环境保护督察职权被授予生态环境保护部行使,更要研究党政生态环境保护规则的协同关系。
其次,没有离开政治的事业,习近平总书记在2018年也强调,生态文明既是重大的民生问题,也是重大的政治问题,因此生态文明政策和制度的理论研究应当偏重于生态文明的政治化、经济化、社会化、法制化和文明化。目前,仅有国务院发展研究中心、中国社会科学院法学研究所、武汉大学等少数科研机构和法学院校启动了这项工作,建议教育部统一部署推进加强党内法规的学科建设,把党内法规和国家生态环境保护法律法规的教学、研究融合起来,形成中国特色社会主义生态文明政策和制度研究新局面。
最后,研究管制之外如何加强生态环境保护市场机制的作用,确保生态环境保护机制适应新时代共治和市场调节的需要。
2.2030年(2035年)前的理论研究创新领域和重点
首先,需要研究自然资源资产管理体制、制度和机制改革与山水林田湖草综合保护需要的关系,研究改革需求与现有体制的突破。
其次,研究社会组织如何有效参与环境社会治理,尤其是研究如何建立社会组织提起环境行政公益诉讼的体制、制度和机制。
再次,研究能源革命对于气候变化应对和雾霾污染防治的影响,研究微塑料对海洋生态环境、对人体健康的政策和法律制度对策。
复次,在2035年前,要研究社会主要矛盾的新特点和新转化,研究生态环境保护的新特点和发展趋势,为实现2050年美丽中国的目标奠定基础。
最后,研究2025年后,城乡一体化发展情境下如何优化空间开发布局,促进城乡生态环境保护基础设施一体化的政策和制度;研究农村和城市土地同地同价情境下如何加强生态建设的政策和制度。
(二)生态环境保护战略、规划、行动计划创新的战略方向
在生态环境保护战略、规划、政策、行动计划的制订方面,在生态文明政策和制度的建设目标方面,需要体现稳中求进的基调。如何把握好节奏,统筹好发展和生态环境保护,统筹好发展和执法、统筹好生态环境保护目标设定和提质增效进程,实现共同提升,是必须解决的问题。需要正视现实的环境与发展问题,定好位,做好长远的设计和谋划。建议采取以下重点改革、创新或者完善措施:
一是明晰2019—2025—2035年经济社会发展的阶段性发展要求和生态环境保护的阶段性提升要求,让企业的生态环境保护投入和生态环境保护工作具有可预期性,增强企业治本的能力。政策和行动计划目标的设定以及标准的严厉程度要与经济发展阶段一致,不要脱离各地方和各行业实际的承受能力。过急的标准会给执法造成困难,导致生态环境保护执法形式主义,损害环境法治的威信。目标、标准与行动计划若与地方实际相适应,在加强普遍性严格守法的监察下,大多数企业通过努力如能达标,会实现经济与环保的双赢。执法监察与督察督查既有治标的作用,解决社会关心的热点环境污染和生态破坏等问题,也通过优化体制和机制,促进治本事项的解决。过去五年生态文明建设所取得的成绩,从目前来看,需要通过发展经济和技术提升环境问题治本的能力来予以巩固。在现有的经济和技术条件之下,经过几年的严格整顿,环境执法监察、督察督查的环境效用快要用尽。绿色生产和绿色生活理念的树立与模式的建立,需要一两代人,不是几年就能够完成的,因此生态环境保护既要有历史紧迫感,也要有必要的历史耐心,需建立国家和地方战略,合理设立目标和标准,把握好生态环境保护工作节奏,科学谋划,排出时间表、路线图、优先序,稳步推进,既保护好环境,确保风险隐患得到有效控制,又促进就业,发展经济,实现人人有事做,家家有收入。2017年中国生态环境保护国际合作委员会的专家组就提出要开展生态环境保护战略研究,增强战略的清晰性和生态环境保护措施的可预期性,减少企业因为生态环境保护措施的不可预期性而产生的投资担忧。
二是明晰2019—2025—2035年各地和各行业生态环境保护政策和制度建设目标的灵活性。目前,环境污染防治的能力出现区域和行业不均衡的现象,有的地方因为经济和技术实力雄厚,雾霾减轻了;有的地方因为能力有限,产业结构不合理,雾霾污染不降反升,甚至出现扩大化的趋势,有的地方风停了雾霾就来了的现象没有得到根本改观,这说明我们正处于环境污染防治的持久战时期,要做好在较长时间内打攻坚战的准备。国家地域广袤,行业、区域和城乡差距仍然很大,各地、各行业的转型期窗口时间不一样,转型的能力和进度不一样,因此,政策和目标既要有原则性,也要考虑各地经济、社会发展的差异性,保证措施的可操作性。而要打好攻坚战,对于生态环境保护的战略、规划或者行动计划,要体现区域和行业能力的差异、环境容量的差异、城乡之间的差异、产业之间的差异。只有围绕新格局、新任务,面对新问题,以改革发展的方法实事求是地持续做出新的努力,蓝天白云碧水才能常态化。
三是按照中央的自然生态保护和污染防治攻坚战部署,针对每类战役的特点和难易程度,在2020年前,分类制订详细的攻坚计划和考核办法,合理确定总目标和年度任务,实行中期考核和终期验收,确保生态文明建设取得预期成效。只有这样,才能促进经济社会发展与生态环境保护的长期协同共进。
(三)生态环境保护政策和立法体系创新的战略方向
在生态文明政策和法律的制定方面,要加强体系化和协调性工作。建议采取以下重点改革、创新或者完善措施:
一是在把对社会主要矛盾的新判断写入党章、宪法的基础上,在2020年前写入所有起草、修改的生态环境保护法律、法规和政策,并在生态环境保护方面对要求予以具体化,成为社会各界的共同遵循准则。只有这样,才能通过高质量、有效益的发展推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局,实现党的十九大报告提出的“在全面建成小康社会的基础上,分两步走在21世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的目标。
二是在2022年前,按照十八届四中全会决定和《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022)》的要求,加强党内法规规定的制度和国家法律法规规定的制度的衔接化工作,使中央生态环境保护督察、生态环境保护专项督查、生态环境保护党政约谈具备党内法规和国家立法基础,也使生态环境部这个行政机构行使中央生态环境保护督察这个党政双重职能的工作职责,具备法制基础。在2030年前,使生态环境保护党内法规和政策体系基本健全。
三是加强生态文明立法体系的完善工作。2018年7月的《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战的决议》要求,加强要统筹山水林田湖草保护治理,加快推进生态环境保护立法,完善生态环境保护法律法规制度体系,强化法律制度衔接配套。加快制定《土壤污染防治法》,为土壤污染防治工作提供法制保障。加快固体废物污染环境防治法等法律的修改工作,进一步完善大气、水等污染防治法律制度,建立健全覆盖水、气、声、渣、光等各种环境污染要素的法律规范,构建科学严密、系统完善的污染防治法律制度体系,严密防控重点区域、流域生态环境风险,用最严格的法律制度护蓝增绿,坚决打赢蓝天保卫战、着力打好碧水保卫战、扎实推进净土保卫战。抓紧开展生态环境保护法规、规章、司法解释和规范性文件的全面清理工作。在2025年前,建议全国人大和国务院按照本意见和不断出现的生态文明体制改革要求加强立法研究和立法工作,将所有出台的改革措施巩固到相关的生态环境保护立法之中,使相关立法根据理论导向、目标导向和问题导向得以立、改、废。基于此,中共中央可以出台对全国人大党组立法领导的考核工作。在全国人大和国务院的立法中,建议在2025年前,把区域生态补偿、生态环境损害赔偿、省政府代表国家开展生态索赔、生态环境保护PPP机制、生态环境保护第三方治理机制、排污权交易制度、环境管家服务、环境信用管理、环境污染强制保险等生态文明体制改革措施在法律中制度化或者进一步制度化。在2035年前,重点加强环境信用管理、环境污染强制保险、生态环境保护PPP机制、绿色GDP考核等政策和制度的健全工作。
四是加强生态文明的重点立法工作。在法律层面,在2020年前,建议修改《环境影响评价法》,针对工业园区、开发区的建设规定环境影响评价制度,规定“三线一清单”制度和产业准入负面清单制度,总体控制区域风险;规定党中央、国务院作出涉及生态环境保护的重大决策前,如雄安新区等新区在决策前必须开展全面的环境影响评价。在此背景下,修改《规划环境影响评价条例》,使之与2017年修改的《建设项目环境保护管理条例》相衔接;在2025年前,制定综合性的《流域环境管理法》,针对大江大河制定专门的《长江法》《黄河法》,开展生态环境的综合法律调整和综合执法监察,规定河长制、湖长制和湾长制,用法律来巩固按照流域进行水生态和水生态环境保护的新体制、制度、机制,使生态文明体制改革的成效法制化;在2025年前,配合《民法典》分编的陆续出台,修改《侵权责任法》《环境保护法》等法律法规,对环境损害的证据取得、后果的认定、损失的鉴定、因果关系的认定或推定等事项,作出统一的、系统性的规定。如果有难度,建议先行出台司法解释。在行政法规层面,建议2020年前出台《排污许可管理条例》,使排污许可成为地方环境污染物排放总量控制和环境质量达标的核心手段,使企业的环境监管和环境守法体现一般化和个性化,更加实事求是;巩固以前的环境执法经验和成果,结合2018年机构改革的综合执法要求,针对生态保护和环境污染防止执法监察,在2020年左右制定《环境执法监察条例》,使执法监察专业化、制度化、规范化、程序化;在2020年年底前,修改《自然保护区条例》,把祁连山自然保护区破坏事件的处理、2017年“绿盾2017国家级自然保护区监督检查专项行动”的成果和生态红线的划定及严守要求,用行政法规的形式予以巩固。
五是推动能源与气候变化领域的立法工作。在开展生态保护和环境污染控制的立法的同时,也要面向2035年,开展能源与气候变化领域的法制建设研究。在具体立法方面,因为2018年的机构改革整合,气候变化应对的职责已由发改委划转至生态环境部,在2030年前,应当加强“四结合”的立法,即在生态保护、节约能源、污染物减排立法方面,如《环境保护法》《森林法》《草原法》《大气污染防治法》《煤炭法》《海洋环境保护法》等法律的修改时,要留一个加强气候变化应对工作的接口,把气候变化的原则要求纳入进去;凡是可以设立气候变化应对内容的,也可以在这些立法中对如何应对这些领域的气候变化作出基本规定,实现法律法规之间的衔接和协调。在现有格局下,推动制定《气候变化应对法》和相关的碳排放交易、监测、管控等条例或者规章的建设,促进生态保护、节约能源、污染物减排、温室气体减排综合效益的提高。在政策和制度构建方面,要面向2030年不断建立健全能源碳排放指标控制制度,节能评估审查、节能监察等能源节约制度,有序推进水电、风电、太阳能、地热能、生物质能、海洋能开发的制度,安全高效发展核电制度,控制煤炭消费总量和强度制度,淘汰落后产能和过剩产能制度,促进科技创新制度,企业能源和碳排放管理体系管理制度,低碳农业发展制度;生态系统碳汇增加制度,城乡低碳化建设和管理制度,建设低碳交通运输体系制度,培育低碳生活方式的制度,碳排放目标的区域控制制度,部分区域率先达峰制度,创新区域低碳发展试点示范制度,支持贫困地区低碳发展制度,碳排放权交易制度,低碳技术研发与示范制度,低碳技术推广应用力度,应对气候变化标准制度,温室气体排放统计与核算制度,温室气体排放信息披露制度,碳盘查(盘点)制度,国际技术、经济和交易制度等。
六是加强生态文明立法体系的梳理工作。建议在2022年前,制定生态文明促进方面的基本法律《生态文明促进法》,从宏观、系统的角度为生态文明建设和改革指明方向,做出规划,提出要求,统领生态文明有关的法律法规;加强中央和地方生态文明建设和体制改革文件的体系化,防止部门环境污染防治改革文件出现碎片化和相互不一致的现象,形成各方面、各层级共同开展生态环境保护和环境污染防治的合力。
二、生态文明体制建设创新的战略方向
在生态文明的体制建设方面,需要疏通堵点,保证制度和机制的顺畅运行。建议采取以下重点改革、创新或者完善措施:
一是加强生态环境保护的区域化、流域化监管体制的改革,既体现统筹性、协调性,也与属地监管有机结合。2018年11月,习近平总书记提出,长三角一体化发展成为国家战略,建议2022年前,国家加强长三角、京津冀、雄安新区、粤港澳大湾区、长江经济带的生态环境保护管理措施,如环境监测、环境管理、环境执法、环境保护监督、环境保护第三方治理、环境保护应急等体制的协调。在长江、黄河等重点流域,在2022年前探索设立专门的生态环境保护机构,促进区域和流域环境共治。
二是在大部制改革的背景下,建议在2019年年中,全面落实省以下生态环境保护监测和监察垂直管理体制改革;建议在2020年年底前出台尽职免责的环境监管制度,克服地方保护主义和生态环境保护形式主义;建议在2019年年底前,在改革文件的指导下,出台杜绝生态环境监测数据作假的具有强制实施力的党内法规和行政法规性文件。
三是建议在2019年年底前,理顺中央生态环境保护督察与国家国土资源督察、国家海洋督察和林草等部门的部门督察关系,将各项督察整合于中央生态环境保护督察的大盘子中,由中央生态环境保护督察组统一代表中共中央、全国人大、国务院统一开展生态环境和自然资源方面的综合督察或者工作部署。
此外,在中央生态环境保护督察组督察回头看结束后,建议从2019年起,中央生态环境保护督察组考虑督察与生态环境保护有关的各部门,促进各部门生态环境保护的指导、协调、服务和监督工作。
三、生态文明管理、经济与技术政策和制度创新的战略方向
(一)生态文明管理政策和制度创新的战略方向
在生态文明管理政策和制度建设方面,建议采取以下重点改革、创新或者完善措施:
一是在2020年年底前,全面建立生态环境保护权力清单,建立尽职免责的环境监管制度,给监管人员依法监管创造法治氛围。只有这样,才能标本兼治,各地才能更好地协调经济发展和生态环境保护。
二是在2020年年底前,在加强事中监管和事后补救制度建设的基础上,加强事前预防性的制度建设,特别是加强环境影响评价制度的改革,通过修改《规划环境影响评价条例》,建立工业园区和开发园区等园区的规划环境影响评价制度,把区域环境风险控制和建设项目环境影响风险控制相结合,使环境影响评价、“三同时”验收、排污许可证管理衔接和并重。对于一些中西部城市超越发展阶段试点生态环境保护零审批制度的现象,要立即叫停。
三是在2020年年底前,创新管理模式,全面启动建立行政管制、市场调节、技术服务、信用管理相结合的生态环境管理模式,适应新形势下生态环境保护方式的转型需要。
四是在2025年前,在发展之中创新机制特别是信息化、信息公开、公众参与、社会监督和公益诉讼机制,建立行政处罚、引咎辞职、诉讼受理和行政追责等行政措施或者行政处罚自动启动的机制,让行政监管的权力受到权利和其他权力的制度化约束,使环境法律法规实施常态化、透明化,让制度和改革措施运转起来,防止成为墙上挂、嘴上讲的摆设。只有这样,才能克服中央生态环境保护督察非常态化的不足,才能克服地方保护主义的不足。
(二)生态文明经济政策和制度创新的战略方向
环境经济政策是实现生态环境治理现代化的重要手段。在生态环境经济政策和制度方面,建议采取以下重点改革、创新或者完善措施:
一是在2020年年底前,继续量化地改革环境保护税费制度,按照减排的比例减少环境保护税的征缴,促进企业在经济下行压力之下加强技术改造,减少污染物的排放。
二是在2020年年底前,尽快出台资源税立法,让资源使用有偿,让减少资源使用者少付费,形成节约和集约利用资源的政策和制度环境。在矿产开发领域,建立生态修复税收,为生态修复基金的成立奠定制度基础。
三是在2025年前,启动自然资源产权大改革,研究建立国有自然资源的专门管理机构,对国有自然资源在公开招投标的前提下实行特许经营,允许对特许经营权等经营性权利进行抵押等,让绿水青山变成金山银山,惠及经济和社会。在自然资源资产管理体制改革的前提下,按照流域对山水林田湖草实行一揽子的产权管理,全面建立绿色GDP制度。
四是在2020年年底前,对于循环经济领域的起始端,因为从家庭和个人等处取得资源回收的发票艰难,建议通过成本核算的方法,对增值税进行改革,提升资源循环利用的积极性;通过价格等机制改革,促进“散乱污”资源回收点的退出,促进资源回收利用的规范化,实现“两网”的真正融合。
五是在2020年年底前,在火电钢铁、水泥、冶炼等重点行业全面开展大气污染物的排污权交易,促进节能减排;在流域针对特定的污染物推行水污染物的排污权交易。如果有可能,在国内经济环境转好时,如2025年起,全面实行排污权有偿使用的制度。通过排污权的有偿使用和交易,促进企业节约资源,减少污染物的排放。
六是在2025年前,在经济下行压力解除之后,考虑在化学品领域和其他有重大环境污染风险的领域,全面实行环境污染责任保险制度;通过环境保护法律和劳动法律、信贷、保险法律等细化环境信用制度,使生态环境保护的联合奖惩制度与社会信用体系接轨,让2014年《环境保护法》规定的“县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案,及时向社会公布违法者名单”落地;在法律层面,让绿色保险、绿色基金、绿色出口、绿色证券有法可依,实行生态环境经济制度和传统经济制度的有机衔接。
七是借鉴新安江和赤水河流域等地方的经验,在2020年年底前完善区域和流域生态补偿的政策与制度。
此外,在防范金融风险和稳妥进行自然资源产权改革、环境容量产权改革的基础上,加强绿色金融政策和制度的创新工作,让绿色金融在生态环境保护基础设施、生态环境建设、生态环境治理、生态环境投融资等方面发挥作用。
(三)生态文明技术政策和制度创新的战略方向
生态环境技术的创新和发展程度决定生态环境工作能够走多远,决定生态环境保护产业能否实现良性循环。在生态环境技术政策和制度方面,建议采取以下重点改革、创新或者完善措施:
一是鼓励创新,建议在2020年年底前,对于一些关键的环境污染防治、节能减排技术和生态修复技术,减免环境保护税收;对于储能技术、电池汽车、氢能电池汽车的发展,对于环境监测、环境治理等仪器设备的创新发展,建议在2020年年底前采取税收补贴措施和地方试点政策,鼓励技术创新和试点应用。
二是为了适应打击散乱污企业和即时违法的工作需要,建议在2020年前,生态环境保护部门与市场监管部门协商,筛选成熟的技术,强化快速取证的技术手段,提高现场的快速监测和鉴定能力;在此基础上,在2022年前,陆续修改《行政处罚法》《环境保护法》等法律法规,认可这些技术对排污行为和危害后果的认定效力,认可无人机对环境违法行为进行锁定的取证效力。
三是在2020年年底前,统一省市的生态红线划定,科学制定生态红线划定的方式方法,建立健全生态红线管控制度。结合实践,总结规律,由生态环境保护部在2020年年底前出台指导各级生态环境保护部门及时、全面、客观取证的《环境违法取证的指南》。
四是在2020年年底前,修改相关法律,在重点地区、重点时段实行大气污染物和水污染物排放的特别限值,让生态环境监管动态化和法治化。对于一些地方秋冬季节的限产停产,在以环境质量管理为核心的原则下,借鉴2018年京津冀及周边地区大气污染防治攻坚行动方案的做法,实行一市一策、一厂一策、一个生产线一个对策,发挥各地的灵活性。对于一些采用清洁能源、新技术能够实现达标排放甚至超低排放,在同行业处于领先地位的企业,可以不实现限产停产。
五是通过公开招投标、特许经营等开放式的合作方法,放开环境保护治理市场,吸纳有核心技术的国外企业在华开始技术研发和推广。建议在2020年年底前,在全国对环境保护第三方治理的投资和运行市场进行一次全面的检查,确保市场的开放性。
四、生态文明守法和社会共治方面政策和制度创新的战略方向
(一)生态文明守法政策和制度创新的战略方向
在生态环境守法政策和制度方面,建议采取以下重点改革、创新或者完善措施:
一是在2019年年底前,基于落后地区的环境意识总体落后于发达地区,各地区尤其是中西部地区,要通过广播电视、报纸等传统媒体和微信等新媒体,加强对典型违法案例的宣传。生态文明建设目标评价和考核工作应当把宣传纳入考核指标体系。
二是大力推行环境信用管理。在2015年原环境保护部、国家发展和改革委员会《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》及2013年原环境保护部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银监会《企业环境信用评价办法(试行)》的基础上,针对企业、生态环境保护中介组织、生态环境保护社会组织,建议在2022年年底前由国务院制定《环境信用管理条例》。
三是为了促进环境损害责任社会化,建议在2013年《关于开展环境污染强制责任保险试点工作指导意见》的基础上,生态环境部联合其他部门于2025年前出台《环境污染强制责任保险管理办法》。
四是为了有效填补环境监管职责和企业环境守法主体责任之间的空白,促进企业更好履行生态环境保护主体责任,防止政府的监管错位并且担责,在环境管家服务试点的基础上,2020年年底前,由生态环境部研究制定《环境管家服务管理办法》或者《环境管家服务管理办法(试行)》。
(二)生态文明社会共治政策和制度创新的战略方向
在生态文明共治政策和制度方面,需要按照习近平生态文明思想的八大原则,构建生态环境保护社会行动体系。建议采取以下重点改革、创新或者完善措施:
一是健全生态文明共治的立法。首先,在2022年年底前,由国务院制定《生态环境保护公众参与条例》,通过各部门的支持和配合,促进社会组织和公民全面参与环境共治。其次,在2020年年底前,修改《绿色发展指标体系》和《生态文明建设目标评价考核办法》,将各地公众代表的评议结果,作为公众满意程度的结果,使公众参与有序化。最后,对于重点企业环境监测数据作假的,对于企业在一定时间内屡次偷排、连续作假的,建议在2016年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的基础上,于2020年年底前修改《刑法》和《环境保护法》,追究刑事责任。
二是在信息公开方面,针对各级地方人民政府建立环境信息公开的统一模板,在2020年年底前纳入《绿色发展指标体系》和《生态文明建设目标评价考核办法》,开展评价和考核;加强业务培训,提高信息公开负责人员对环境信息公开法律法规的认识,提高网站管理水平,利用互联网技术做好信息公开工作;建议尚未搭建信息公开平台的地区,充分利用上级政府网站技术平台开办政府网站,保障技术安全,加强信息资源整合,避免重复投资;对于企业不按照法律要求进行信息公开的,建议修改法律法规,设立按日计罚的制度。
三是在宣传教育方面,要防止目前一些地方宣传教育网络的空心化、形式化,建议在2020年年底前,由生态环境部和中宣部联合出台《环境保护社会宣传教育办法》,明晰环保教育的主体、兼顾环保宣传的新老媒体、注重环保宣传教育的系统化与专业化、环境宣传教育要整体覆盖。
四是在2020年年底前,研究出台《生态环境保护社会共治办法》,对生态环境保护社会组织开展辅导,通过政府购买社会服务的方式,鼓励各级党委和政府与生态环境保护社会组织合作,开展培训、宣传、社会调查、技术服务和监督;鼓励设立民间河长制、湖长制和湾长制,加强社会监督。
五、生态文明监督政策和制度创新的战略方向
在生态文明权力监督、民主监督政策和制度方面,建议采取以下重点改革、创新或者完善措施:
一是在2022年年底前,修改《环境保护法》,明确规定地方各级人民政府除了在政府工作报告中阐述生态环境保护工作之外,还需每年派行政官员参加本级人大常委会,汇报生态环境保护工作情况;鼓励人大常委和人大代表开展相关质询;建议各级人大在执法检查、听取审议工作报告、专题询问、质询等方面建章立制,加强人大对生态环境保护工作监督的制度化,建立人大对同级政府生态环境保护专门汇报的表决制度;建议各级人大加强权力监督信息的全面公开与问责机制。
二是推进政协的生态环境保护民主监督规范化、制度化、程序化,建议在2015年中共中央办公厅《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》的基础上,由中办、国办与全国政协办公厅在2022年年底前联合发文,将包括生态环境保护民主监督在内的民生工作协商纳入年度协商计划,并且制定落实和反馈机制。
在生态文明督察政策和制度方面,建议采取以下重点改革、创新或者完善措施:
一是在2020年年底前,进一步加强中央生态环境保护督察、中央生态环境保护督察回头看、中央生态环境保护后督察和中央生态环境保护专项督察的制度化工作,充分解决深层次的问题。
二是在中央生态环境保护督察组督察各省的同时,从2019年起考虑同时督察国家发展改革、自然资源、工业信息、住建、水利、气象等与生态环境保护有关的部门,让这些部门寻找对地方和行业开展生态环境保护法治指导、协调、服务和监督的不足,然后限期整改。只有这样,才能理顺中央和地方生态文明法治的事权关系,才能使国务院有关部门的工作部署和改革措施的推进切合地方实际,使得改革措施更加有效。
三是在2020年年底前,加强督标和督本的制度建设,特别是各地的空间开发布局、产业结构、绿色发展动力等。
四是在巩固中央生态环境保护督察和生态环境保护专项督查制度的基础上,在2020年年底前,首先,推行中央生态环境保护督察回头看和生态环境保护问题的量化问责制度建设,建议生态环境部联合国家监察委在2020年年底前制定《生态环境保护量化问责规定》。只有这样,天上遥感、地上检查、公众积极参与的机制才能发挥更大的作用,生态环境保护监督的常态化效果才能显现。其次,加大有奖举报力度,鼓励公众举报工业企业偷排、企业污染物排放监测数据作假和地方生态环境保护监测部门环境质量监测数据作假的现象。
五是对于“一刀切”式的执法,开展追责和损害赔偿制度建设。
六、生态文明司法方面政策和制度创新的战略方向
在生态文明司法政策和制度方面,建议按照2018年7月的《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战的决议》的规定,采取以下重点改革、创新或者完善措施,坚持有法必依、执法必严、违法必究,让法律成为刚性约束和不可触碰的高压线:
一是对于立案难或者拒绝受理的环境公益诉讼案件和环境私益诉讼案件,由中共中央办公厅和国务院办公厅在2020年年底前联合出台《生态环境保护监督办法》,鼓励社会组织和当事人将情况反映到生态环境保护部常设的中央生态环境保护督察机构,加强党中央、国务院对环境司法的领导和监督;在示范案例的基础上,在2022年年底前,加强全国环境司法案件审判案卷的统一评估,促进案件裁判尺度的统一,进一步提升环境资源司法水平。
二是在2022年年底前,修改《环境保护法》,健全生态环境保护行政执法和刑事司法衔接机制,充分发挥监察机关和司法机关的职能作用,让追责制度化、便利化、程序化。
三是完善生态环境保护领域民事、行政公益诉讼制度。在行政公益诉讼方面,如果2025年的中国制造目标如期实现,绿色的工业化能够有效控制工业污染,社会矛盾较少时,开始考虑修改《行政诉讼法》和《环境保护法》,争取在2030—2035年建立社会组织提起环境行政公益诉讼的制度,并让社会组织的起诉权优先于监察机关的起诉权。在环境民事公益诉讼方面,建议到2020年年底前,修改《民事诉讼法》和《环境保护法》,明确建立社会组织提起可以索赔的民事公益诉讼制度,根据改革方案建立省级和市级人民政府提起可以索赔的环境民事公益诉讼制度;如社会组织和省级人民政府提起诉讼关注的利益竞合,后者的起诉权应优先于前者的起诉权。在2022年年底前,协调《物权法》第90条与《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第18条第2款之间的规定,协调、厘清合同行为与环境侵权行为,努力提高环境污染受害人证明责任能力,改变污染侵权索赔困难的局面。
四是在司法部的管理下,争取到2020年年底前成立环境公益诉讼和环境私益诉讼救助基金,解决环境诉讼资金短缺的问题,进一步发挥环境公益诉讼对于生态环境保护的作用。
五是优化审判资源配置,在2020年年底前,针对检察系统和法院系统,由中共中央办公厅出台《环境检察和审判资源配置改革办法》,对环境诉讼的热点和重点领域加强人员配置,切实解决一些生态环境法庭案源过少的问题,提高一审法院环境行政诉讼的审判专业性问题。
七、生态文明国际合作政策和制度创新的战略方向
在生态文明国际合作政策和制度方面,建议采取以下重点改革、创新或者完善措施:
一是依据国务院2017年的禁令,在2019年年底前修改《固体废物污染环境防治法》,将禁止洋垃圾写入该法,成为长期坚持的工作。要坚持对走私固体废物的持续打击,防止洋垃圾非法进入中国;加强对沿海、沿江地区循环经济产业的检查和环境监管,淘汰落后、低端的企业和产业园,促进产业园区和产业的转型升级,堵塞固体废弃物走私到国内低端行业的渠道。
二是向广东等地学习,鼓励企业组织联盟,与银行合作,到国外特别是废物产生国开展废弃物的利用与再生,再将加工后的原料出口到中国境内,促进双赢。
三是在2020年年底前,加强“一带一路”企业信息平台的建设,加强生态环境保护交流和合作,促进国内环境信用和国外环境信用的对接,督促中国企业在域外遵守环境法律规定。争取到2025年前,国内外一体化的诚信系统建设基本完善。
四是在2020年年底前,修改《野生动物保护法》,将禁止象牙贸易等举措巩固进法律,继续加强野生动物保护的国际合作,夯实象牙贸易禁止的成果,使中国成为野生动物保护领域的引领者。
五是在2020年年底前,由生态环境部、国家发改委等相关部委联合出台《生态环境保护产业国际化发展指导意见》,加强生态环境保护产业国际合作,提高市场化竞争;深度融入国际组织的活动,发出中国声音,保护国家利益。
六是在2035年前,持续加强国内、国际环境法律的衔接,提高履约能力;加强对能力建设与技术转让的呼吁,强调共同但有区别的责任原则;关注新兴和优势领域,充分发挥对国际环境法律发展的推动作用;加强国际化环境法律人才培养,提高环境智库国际化水平;积极推进、引领生物多样性等生态环境保护国际议题的谈判。
八、生态文明保障和生态文明体制改革落实的政策和制度创新的战略方向
在生态文明保障和生态文明体制改革落实的政策和制度方面,建议采取以下重点改革、创新或者完善措施:
一是深入开展全民生态文明宣教工作,加强对关键少数人群的生态文明理念培育工作,加强与工作需要相适应的能力建设。建议在2020年年底之前,完成对地方各级党政领导的生态文明和绿色发展的第一轮培育。
二是围绕人民群众关心的热点问题,继续以问题为导向,制定改革措施,并采取切实措施让改革措施落地,克服区域生态文明理念和成效两极分化的现象,解决区域发展不充分和不平衡的问题。建议在2019年年底之前,开展生态文明改革和建设的全面评估和对地方的督促检查,确保改革措施和建设措施落地。
三是在2020年年底前,制定《城市精细化管理指南》,通过城市精细化管理,科技和管理创新,推进能源革命、公共交通等改革,加强污水集中处理设施建设,通过清洁采取措施和清洁能源的推进,系统性地解决大中城市的城市病问题,缓解和解决区域大气污染和流域水污染。
四是发展才是解决环境问题的关键举措,在2020年年底前,发布指南,对全国各市县开展城市发展定位、发展能力和创新能力评估,督促各城市和城市群定好位,巩固和发展现有产业基础,做大做强新兴产业集群,做好新旧动能的衔接,提升转型升级的内生动力,只有这样,才能在发展之中解决大气、水和土壤环境问题,在生态保护之中促进绿色发展,才能让绿水青山转化为金山银山。
五是在生态环境保护措施的继续推进方面,应在2019年年底前制定生态文明体制改革推进时间表,稳中求进,健全生态文明体制和机制建设,重点加强自然生态空间用途管制,推行生态环境损害赔偿制度,完善生态补偿机制,逐步提升污染排放标准,实行全面的限期达标,加强环境信用和事中事后监管,以更加有效的制度保护生态环境;继续淘汰落后产能,继续压减无效和低效供给,化解过剩产能、淘汰落后产能。只有这样,才能给企业以预期感,促进经济发展和环境保护的协调统一。
九、总结
从2019年年初到2025年,再到2035年,大约还有16年的时间。今后的十几年,将是中国经济和社会发展转型的关键期间,是中国新动能发展壮大的期间,是质量型国家和质量型社会建设的期间,是更高的生态环境保护要求与经济社会不断协调发展的期间,因此,必须正视在发展中出现的不同形态的环境问题,定好位,站得更高、视野更广阔,加强生态文明政策和制度的构建、完善工作,做好长远的设计和谋划。