第五节　生态文明基本制度和重大政策改革需稳中求进

一、生态文明基本制度和重大政策建设的时代背景与改革逻辑

2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》在国家层面首提倡导生态文明,党的十七大把生态文明建设纳入全面建设小康社会的奋斗目标体系,党的十八大把生态文明建设纳入全面建成小康社会的奋斗目标体系,并纳入“五位一体”的大格局。自此,生态文明正式进入经济和社会发展的主战场。党的十八届三中全会启动了生态文明体制改革,尽管面临巨大的环境保护与经济协调发展的挑战,但在党中央的高度重视和坚强领导下,经过各方面的努力,绿色发展观已经建立,生态文明理论已经体系化,资源能源节约、环境友好等生态文明制度体系的四梁八柱基本建成,成效不断地显现,生态文明新时代正在来临。

这些辉煌成就的取得是有其时代背景和改革逻辑的。时代背景是,党的十八大之后至2030年前后,中国处于不断发展的转型期,这个转型期既是最佳的经济和社会发展改革窗口期,也是最佳的生态文明体制改革窗口期,不容错失。改革逻辑是,建立系统的生态文明理论,通过灌输、自发到自信、自觉,培育生态文明理念;通过打击生态环境监测数据造假保证环境与发展决策及生态文明建设目标评价与考核的真实性;通过环境保护党政同责及与之配套的区域生态文明建设目标评价与考核、党政领导干部自然资源资产离任审计、中央环境保护督察、党政领导干部生态环境损害责任追究等机制来走出环境保护监管监察不力的困境;通过生态补偿、生态环境损害赔偿、行政拘留、按日计罚、引咎辞职等严厉的环境法律责任和严肃的党内纪律惩治机制来保证法律的充分和公正实施;通过信息公开、公众参与和司法介入来调动各方面的力量与资源促进环境共治,使环境保护真正进入“五位一体”的大格局,使经济社会发展与环境保护进入良性互动的协调发展格局。

二、生态文明基本制度和重大政策改革需稳中求进

今后五年乃至2030年前后,我国经济和社会正处于由总量型向质量型转型的窗口期,不容错失。转型会产生阵痛,若考虑周全,转型成本会小些。党的十九大后,中国在深度融入国际经济发展时代潮流的同时,要研究发达国家的环境和发展协调背景与逻辑,分析中国作为后发追赶国家如何促进环境保护与经济发展的协调,统筹好国内和国际两个环境保护与经济协调发展的大局。中国的经济体量目前很大,生态文明体制改革的总体承受能力强,但从另一个角度看,风险也大。目前,中国正进入技术和经济发展的瓶颈期,一些行业发展处于艰难期,但是困难是阶段性的,不能因为困难而不改革,不要发展。要充分估计目前遇到的困难和问题,实事求是地改革,不要超越承受能力搞冒进。为此,需要总结经验和教训,以新思想和新观点为指导,对未来直至中华人民共和国成立100周年的重大形势和发展路径作出判断,稳步推进生态文明建设和体制改革,使建设和改革在实践中不断迸发新的活力,释放新的红利。只有这样,在世界环境共治的格局中才能解决中国自身的环境问题,用中国环境治理模式体现大国智慧和大国责任,讲好中国故事。

生态文明的内涵包括生产发展、生活富裕、生态良好。单纯地搞好环境保护很容易,对企业进行限产和停产就行了;单纯地发展经济、提高国民收入也很容易,所有的企业开足马力生产经营就行了,但要实现生产发展、生活富裕、生态良好的多赢式发展就艰难了。在生态文明建设的地方实践中,需要各地有发展的依托、发展的特色、发展的优势和发展的抓手,特别是有发展的创新点和适合自己的转型战略,这很考验地方党委和政府的执政能力,稍有闪失便会双输,因此生态文明建设和体制改革要立足基本国情与区情,既不违背经济规律,也不违背环境保护和技术发展规律,要坚持稳中求进、稳中求新,既要发扬长项,也要动态地补足短板,让短板变长、长板更长,整体提升生态文明建设的内生动力。

三、生态文明基本制度和重大政策改革如何继续稳中求进

从技术规律和经济规律来看,环境保护要求的提升具有阶段性。这种阶段性的周期律,通常表现为创新期、积蓄与上升期、稳定发展期、发展瓶颈期。在一个周期之内,环境质量不可能一直往上走。要想突破,须要有新的经济基础、技术基础作为支撑。在新的经济条件支撑下,在重大技术创新的支持下,环境保护要求可以进一步提升。在经济发展的瓶颈期,可以通过严格执法倒逼企业加强环境保护,但如果环境保护的标准和要求冒进或者大跃进,超越企业和社会的承受能力,将不利于企业渡过难关。在目前的经济和技术条件下,2014年修订的《环境保护法》和环境保护党政同责体制、制度和机制实施以来,此轮环境保护要求、措施的效用已基本用尽,难以有进一步的突破空间。目前,中国正进入技术和经济发展的瓶颈期,不要超越国情和区域经济和社会发展实力全面提高环境保护的目标、标准和要求,应严格执行现有的要求和标准,保证现有的法律要求得到全面的遵守,抓基础,抓全面,让所有的企业实现达标排放,从全局层面整体提升环境保护的效果。

在技术和经济创新的推动下,下一个经济和技术发展的周期一旦来临,可以进一步整体提升环境保护的目标、标准和要求。如果不给经济发展一个整理期和消化期,不培育和积蓄环境保护所需要的经济基础,而生态环境部门一味地持续提升改善环境质量的目标,发展和改革部门一味地提升经济发展总量,不基于经济和技术发展战略协同建立环境保护和经济发展企业发展的战略目标,不夯实经济基础和遵守环境法律法规的能力,今后还会出现环境政策实施“一刀切”的不正常现象,不仅会挫伤经济的元气和企业创新发展的动力,也危及环境的持续保护。这需要基于2020年、2030年和2050年三个时间节点的经济和社会发展的战略目标,设计与战略目标实现节奏一致的环境保护目标,制定符合经济发展和技术发展实际的环境保护标准与要求提升战略。从目前各方面反映的环境保护执法“一刀切”现象来看,这一战略需要改进或者完善。

四、结语

党的十九大后,可以考虑对现行的生态文明建设和改革措施进行全面的评估,扬长补短,针对现实的重点难点问题、制度构建的薄弱环节和体制、制度运行中的梗阻问题,加强体制优化、制度整合和机制创新,确保生态文明建设与体制改革在生态文明新时代不断取得更大的实效。在下一步的生态文明建设和改革中,要倾听各方面的意见,边建设边改革,基于城乡差别,东中西部地区差别,第一、二、三产业差别开展目标和政策的分类施治,不搞“一刀切”。建议中共中央、国务院组织力量对“大气十条”“水十条”设立的目标、实施战略与方法进行评估,对于不符合国家和区域经济和科技发展规律的目标、战略、标准与要求要予以修正。对于环境保护目标和政策的制定,要开展区域和行业的经济承受能力评估,建立经济可行的环境保护标准和要求制度。