四、日本行政诉讼制度概述[23]

日本行政诉讼制度起步较晚, 且在其发展过程中经历了重大转折。以行政诉讼制度所处的宪政背景为区分标准, 其发展历程大致可分为《明治宪法》时期和《日本国宪法》时期。

(一) 《明治宪法》时期的行政诉讼制度

1. 行政诉讼制度的萌芽

日本近代意义上的行政诉讼制度肇始于明治5年 ( 1872年) , 在明治维新改革中, 新任司法省司法卿的江藤新平对司法省大加整顿, 其中有关行政诉讼的改革措施为发布“司法省第46号布达” 。该布达规定, 地方官作出违法的法规设定或处分时,[24] 人民可以向当地的地方法院或司法省法院起诉。明治6年司法省第23号布达和司法省第198号布达对行政诉讼制度进一步予以完善。此制一开, 人民针对地方行政官的诉讼激增, 出现了“司法官牵制行政之弊”, 政府由此产生了严重的危机感, 为了保障行政权的独立性, 转而改变了对行政诉讼的放任方针, 对行政诉讼的提起设置了一定限制。如1874年司法省第24号布达规定, 受理行政诉讼的法院必须向作为行政机关的太政官书面汇报, 并听从太政官的指示。此后的数次修改, 更是使得行政案件的受理权、判决权尽收太政官之手, 行政审判权其实被牢牢掌握在行政机关内部。可以说, 维新改革中由江藤新平所创之司法权监督行政权的新制遭受了重创。同时, 由于行政机关介入行政案件的审判, 也在客观上使得行政案件的审判程序有别于一般的民事诉讼程序, 这在一定程度上奠定了明治时期日本行政诉讼将独立于民事诉讼的格局。

2. 《行政裁判法》下大陆法系式行政诉讼制度的确立

明治15年 (1882年) , 伊藤博文被派往欧洲调查立宪制度, 其任务之一即为调查“请愿及行政裁判之事”, 正式的行政诉讼制度的建设开始起步。伊藤博文考察回国后, 日本依照德国普鲁士模式制定了《明治宪法》、 《行政裁判法》及《关于行政厅违法处分的行政审判的事宜》 。 《明治宪法》第61条明确规定,“认为行政官厅的违法处分侵害其权利而提起的诉讼, 由法律另行规定的行政法院管辖, 司法法院不得受理”, 从而在宪法层面承认人民可对行政官厅提起诉讼, 并确立了有别于普通法院的行政法院系统以及独立的行政审判程序。《行政裁判法》以主要篇幅对行政法院的组织和行政诉讼的程序进行了详细规定,《关于行政厅违法处分的行政审判的事宜》则以列举的方式规定了行政诉讼的范围。至此, 制度化、常态化的行政诉讼在日本得以确立。尽管在当时的政治背景下, 行政诉讼制度所具有的权利救济功能较为有限,行政诉讼的受案范围也较为狭窄, 但我们不能据此否认大陆法系式的日本行政诉讼制度的基本框架已在《明治宪法》下确立起来了。

(二) 《日本国宪法》时期的行政诉讼制度

《明治宪法》下大陆法系式的日本行政诉讼制度在“二战”后发生了重大转变, 战后以美国为首的联合国占领军对日本进行了占领, 导致战后日本的宪法和行政诉讼制度深深地刻上了英美法系的烙印, 行政诉讼制度也经历了三个时期的发展历程。

1. 《〈民事诉讼法〉 应急措施法》时期

战后制定的《日本国宪法》明确否定了大陆法系式行政法院及行政诉讼制度的存在, 该法第32条规定: “不得剥夺任何人在法院接受裁判的权利。”第76条规定: “一切司法权属于最高法院及由法律规定设置的下级法院。不得设置特别法院。行政机关不得进行终审判决。所有法官依良心独立行使职权, 只受本宪法及法律的拘束。”这意味着在《日本国宪法》下将不对民事案件、刑事案件与行政案件进行区分, 而统一将三类案件的管辖权收归普通司法法院所有。在此期间, 由于此前有关行政诉讼的法律 (如《行政裁判法》 ) 已被废止, 因此对行政案件的审判基本上由普通司法法院根据民事诉讼程序进行。考虑到行政诉讼毕竟有别于民事诉讼, 日本于 1947 年制定《〈民事诉讼法〉 应急措施法》, 规定了有关行政上法律关系的诉讼的“特例”。其实, 该法只对行政诉讼的起诉期限作出了特殊规定, 除此之外的事项基本上都适用《民事诉讼法》的规定。

2. 《行政事件诉讼特例法》时期

战后日本行政诉讼实践基本上按照占领军总司令部的统一司法国家原理的立场展开, 但由于《明治宪法》以来长期的公、私二元划分理念以及对行政诉讼制度与民事诉讼制度差异的长期认同, 导致其行政诉讼实践有时会激活旧制下的行政诉讼机制。典型的如在农地改革中, 法院曾经作出有关停止执行农地收买处分的临时处分决定; 在平野事件中, 法院亦作出了有关停止执行开除公职的临时处分决定。对于法院的该等举措, 即违背民事诉讼程序而采用旧时行政诉讼制度中的假处分机制来审查行政案件, 占领军总司令部虽然持批判意见, 但也不得不因此而正视行政诉讼相较于民事诉讼的特性。以此为契机, 日本于1948年制定了《行政事件诉讼特例法》 。该法在坚持行政诉讼与民事诉讼统一性的基础上对行政诉讼作出了一些特别规定, 这些特别规定恢复性地承认了明治时代的某些行政诉讼制度, 如诉讼不停止执行原则、诉愿前置主义、以作出行政处分的行政机关为被告、法院的部分职权探知主义等。可以说, 战前大陆法系式的行政诉讼制度通过《行政事件诉讼特例法》实现了一定程度上的复活。

3. 《行政事件诉讼法》时期

由于《行政事件诉讼特例法》的制定较为紧急, 且内容较为局限, 全文仅12条, 因此在运用过程中出现了种种问题。经过长期的酝酿, 日本于1962年制定了《行政事件诉讼法》。该法作为日本行政诉讼制度的基本法, 调整了行政诉讼以及行政诉讼法的定位: 行政诉讼并非民事诉讼的特例, 《行政事件诉讼法》亦非《民事诉讼法》的特例。根据此种定位, 《行政事件诉讼法》对行政诉讼制度的基本问题进行了全面而系统的规定, 从而使日本行政诉讼制度重新回到了曾经舍弃的大陆法系式行政诉讼之轨道。

作为行政诉讼制度的基本法,《行政事件诉讼法》对日本行政诉讼制度的发展起到了重大的促进作用, 并在制定后长达40年的时间里没有进行过实质性的修改。该法最近一次大的修改发生在2004年, 此次修改的主要内容为:(1) 扩大了救济范围——重新规定了原告资格, 明确了课予义务诉讼和禁止诉讼, 例示了公法上的确认诉讼; (2) 充实了审理规则; (3) 完善了行政诉讼程序——更改了被告资格, 延长了起诉期限, 增设了指导制度; (4) 完善了临时救济制度——缓和了执行停止的条件, 增设了假课予义务、假禁止制度。[25] 2004年《行政事件诉讼法》的修改是对法院长期以来积累的裁判的回应, 此次修改成为日本行政诉讼制度的新起点, 为行政诉讼实践的继续推进提供了动力支持。

如上所述, 日本行政诉讼制度的发展极具特色, 它的发展历程同时受到大陆法系和英美法系的双重影响, 是两大法系融合的结晶。因此, 日本行政诉讼制度的实践者与推进者既重视其相较于民事诉讼制度的个性, 又重视其与民事诉讼制度之间的共性, 注重行政诉讼制度与民事诉讼制度的关联性与体系性考察。