三、行政诉讼基本理念的现实影响
行政诉讼基本理念从根源上来说, 既是人们对行政诉讼基本价值目标理性认知的结果, 又是行政诉讼基本价值目标在人的认知过程中的体现。无论国家机构形式如何, 行政诉讼基本理念对现实的影响无外乎是通过静态的行政诉讼制度、动态的行政诉讼活动以及主体对行政诉讼的认识、利用与完善等活动来实现的。
(一) 行政诉讼基本理念是行政诉讼制度建构的思想基础
行政诉讼究竟依据何种理念而运作, 不仅攸关诉权理论的构建, 亦与如何架构理想行政诉讼制度以及如何妥善解释、运用与完善行政诉讼法制等问题息息相关。[78] 行政诉讼制度是用诉讼的方式来解决行政争议的制度, 是典型的“民告官”制度。最初的行政诉讼是基于对行政行为适法性的控制与对贯彻公民权利保护的要求而生的, 由此而建立的制度至少包含两个方面: 一是行政机关内部的规章制度; 二是行政诉讼程序制度。尽管前者有属于行政制度的嫌疑, 但在英美等普通法院“一元制”管辖模式下, 行政听证程序、行政裁决程序等在某些情况下是进入法院司法审查的必要前提。在大陆法系,行政诉讼制度存在的理由在于对人民权益的保护, 行政适法性理论上来说与保护人民权利具有一致性。[79] 例如, 我国台湾地区“行政诉讼法”第1条规定:“行政诉讼以保障人民权益, 确保国家行政权之合法行使, 增进司法功能为宗旨。”这明示了行政诉讼的目的在于借司法救济以保障人民权益及确保国家行政权的合法行使。 “保护人民权益”与“确保行政适法性”是行政诉讼的两大目的。行政适法性是“依法行政”原则的应有之义, 因为行政本身就带有分配社会资源以及调整利益冲突的作用, 是可以“单独依法”解决社会纷争的制度。行政制度的设立隐含着“行政机关自身能自觉地遵守法律, 能公平合理地分配利益”的意义, 但真正执行的并非制度而是有着价值趋向的人或者由人组成的利益团体。因而, 只有独立于诉讼当事人的法院符合公正性与独立性的要求, 才被作为公民权利保护的机构。再如, 德国设立独立于普通法院的行政法院作为公民权利保护的机构。这种制度的宪法依据在于《德国基本法》第19条第4款的规定: “任何人之权利受到官署侵害, 得提起诉讼。如别无其他管辖机关时, 得向普通法院起诉。”同时, 德国也在《行政法院法》第40条规定: “凡是属于政府机关作出的任何行政的对当事人不利的决定或行为, 当事人都有权利向行政法院申请救济。一切未被联邦法律划归为属其他法院管辖的非宪法性质的公法上争议, 对之均可提起行政诉讼。”这些法律的制定与实施无不是基于对人民权利的保护理念。
在美国, 行政诉讼的功能不再仅仅是保障公民个人权利, 而是代之以提供一个政治过程, 确保在行政程序中所有受影响的利益都得到公平的代表。传统的行政过程模式要求行政机关严格遵循行政裁决程序, 提供司法审查,以便将行政机关的行政自由裁量限定在立法机关制定或颁发的指令范围之内。在这种模式下, 法院存在只就那些在制定法中清晰规定的事项进行评判, 而置其他立法授权以外的事项于不顾的嫌疑。同时, 只有那些受到行政机关制裁的利益团体才有权利要求行政机关启动正式程序或者寻求司法审查。[80] 而受到影响的社会利益却远不止于此, 传统模式对那些广受影响的利益视而不见,反而会威胁到行政诉讼所追求的社会正义与社会秩序。为了弥补这种制度的缺陷, 美国采取了一些替代方案, 其中就包括在行政机关内部“塑造行政自由裁量权行使的合理结构”, 例如要求国会立法目的更为明确, 强调行政自由裁量权的行使必须遵循一直适用的普遍规则, 在行政机关内部设立由中立的行政法官主持的行政裁决程序等。[81] 从某种程度上来说, 行政诉讼理念就像是指挥行政诉讼制度船舶航向的船舵, 一旦不能制定新的航行策略, 及时转变航向, 就会危及本质的正义、平等、自由与秩序等价值目标的实现。
(二) 行政诉讼基本理念是行政诉讼活动的指导思想
行政诉讼活动是行政诉讼制度运行的过程。行政诉讼基本理念转化为现实的社会主体行为和社会秩序最终的途径必然要通过行政诉讼活动。正义、自由与秩序这些抽象的价值目标只有内化成制度内部能够指引现实行为活动的规则或原则才能真正发挥其指导思想的作用。最为典型的行政诉讼活动莫过于行政审判, 行政诉讼基本理念的指导作用主要体现在行政案件的审判过程中。例如, 在比利时尽管没有一般性的立法来规范行政决定如何作出, 但法院可以发展出在立法中没有得到体现的有关行政机关运作的一些基本规则,如适当性行政原则、公共服务原则等。这些原则源于行政审判活动, 同时也指引着行政审判活动最终体现在行政诉讼判决之中。再如, 英国著名的“温斯伯里案件” ( Associated Provincial Houses vs. Wednesbury Corporation) 中, 格林勋爵在判决中指出:“行政机关通过成文法规定获得了自由裁量权, 成文法规定中可能以公开或者隐含的方式表达了行使自由裁量权应当注意、不应当注意以及如何行使的相关事项, 那么这些事项就必须得到关注。”[82] 法院对行政自由裁量权的审查属于对行政适法性控制的目的范畴, 由该案例衍生的“温斯伯里原则”实际上确立了对“不法性”审查的标准, 即没有考虑应当考虑的相关因素; 考虑了不相关的因素; 权力的行使没有基于正当目的。 “遵循先例”让这些审查标准在未来的案件中得以遵循, 而隐含在“不法性”审查标准背后的理念目标是对实质正义的追求。尽管行政机关在作出行政决定时已经按照法律的规定执行了, 但其没有体会到法律文义背后的立法目的,没有考虑到行政决定所涉及的与人民权利密切相关的事项, 不能实现在司法审查制度设计之初就已经确立的实质正义的目标。
然而, 除了行政审判活动之外, 广义的行政诉讼活动还包括当事人 (包括原告及其诉讼代理人、被告及其诉讼代理人、法官以及其他的行政诉讼参加人) 参与诉讼的活动、第三人参与行政诉讼的活动、共同诉讼人参加诉讼的活动等。在德国, 原告提起行政诉讼前至少面临着以下几方面的风险:①必须对其所欲起诉的事项属于公法还是私法领域进行判断, 以便确认法院是否有管辖权; ②必须对行政诉讼的类型进行选择, 即对“确认之诉” “形成之诉” “给付之诉”进行判断, 以便确认如何提起诉讼; ③必须判断是否会涉及其他法律关系, 如赔偿问题等。这些风险在某种程度上对实现“保护公民权利”的目的造成了阻碍。然而, 任何制度的设计都不可能是完美无缺的,只有在制度运行的过程中不断完善才能逐渐接近制度设计之初所确立的目标。德国行政法院一方面通过在不同层级的法院内部确立管辖界限与移交程序,以减少因原告选择错误而可能造成的无法获得有效救济的风险; 另一方面也通过在立法中规定允许诉讼类型变更来防止原告判断失误而构成的“对其权利保护”目的的减损。一旦原告提起的诉讼事由得到了法院的受理就进入了行政审判程序, 在审判过程中原告及其诉讼代理人对案件事实、诉讼程序、法律规则等因素的充分认知与理解直接影响到法官最终作出的裁决结果。同时, 法官自身的行政法律知识与经验、对行政诉讼法立法目的的认识、自身偏好甚至审判时的心情等主观因素都会影响到最终的判决结果。这些问题不可能完全通过完善诉讼制度来解决, 因而需要有一些超越行政诉讼制度本身而得到广泛认同的理念来指引。这些理念因符合人们关于正义、自由与秩序等基本价值目标的一般认识而得到广泛的认同与遵守。
(三) 行政诉讼基本理念指引人们正确认识、利用与完善行政诉讼制度
行政诉讼理念反映的是作为主体的人对作为客体的价值目标的认识与认同。前文已述, 广为接受的诉讼理念不仅可以在行政审判过程中指引法官作出正确的价值判断, 还能在现实生活中指引普通公民利用行政诉讼制度保障个人权益。此外, 行政诉讼基本理念还能引领改革者更好地完善行政诉讼制度。
社会经济的发展以及政治政策需要引导着行政诉讼制度变革的方向, 而基本理念则指引着制度变革的具体内容。[83] 例如, 德国行政诉讼法在1945年以前对哪些行政行为能被法院审查有所限制[84], 后来人权保障理念的深入人心促使这种限制被取消, 行政诉讼转而取决于公民对何种行为提起异议以寻求司法保护, 即要求对于公民提出的每一个请求必须存在相应的诉讼类型。事实上, 行政诉讼制度是一个需要持续改革的制度,[85] 这不仅是政治发展的需要, 也是人们对行政诉讼制度理念不断转变的体现。[86] 任何制度都是“将一定政策更有效果地实现之手段与构造”, 因而制度并非恒久不变, 一旦产生需求, 将会遭逢变革之命运。[87] 近年来, 以美国为典型的分散审查模式与以德国为典型的集中审查模式出现相互借鉴的趋向, 如我国台湾地区在2001年进行的行政诉讼体制改革过程中建立“最高行政法院”, 从法官来源到行政诉讼程序都与民事诉讼制度进行了分离, 基本上完成了向二元审查模式的转变。为了保障人民的公法权利, 便于人民就近提起诉讼, 及时获得诉讼辅导, 台湾当局2011年11月23日[88]又通过“行政诉讼法修正案” , 将行政诉讼审级变更为三级二审制, 在各级地方法院设立行政诉讼法庭, 以缓解人民以往只能在台北、台中与高雄三处高等行政法院提起一审行政诉讼程序的不便。同时,还设立了专门适用于交通裁决事件的行政诉讼程序。[89] 尽管为了维护法治秩序的稳定应尽量确保法律的安定性, 但法律最终的目的是要保护人民的权益,一旦旧的法律制度不符合这一根本要求就需作出修订。行政诉讼体制的改革不是目的, 而是手段; 而且基于体制稳定的考虑, 不应该是唯一的手段。体制的环环相扣, 从人员、组织、程序到管理, 必然需要在某些指导理念下串联运作, 使得改革几乎都是在体制内作小幅度调整。[90] 2014年11月1日, 全国人大常委会通过了关于修改行政诉讼法的决定。经修订的《行政诉讼法》第1条规定:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件, 解决行政争议, 保护公民、法人和其他组织的合法权益, 监督行政机关依法行使职权, 根据宪法, 制定本法。”依此, 我国行政诉讼法的立法目的按先后顺序如下: 首先是为法院公正及时解决行政争议提供法律依据; 其次是解决行政争议; 再次是贯彻权益保护目的; 最后是对行政机关适法性进行监督。前两者是直接目的或者说是实现后两个目的的手段与方式, 后两者是间接目的或者说是最终目的。这种立法观念的转变符合法治国家的基本要求。
[2]. 参见 [德] 卡尔·拉伦茨: 《法学方法论》, 陈爱娥译, 商务印书馆2013年版, 第9页。
[3]. 参见朱景文主编: 《法理学》, 中国人民大学出版社2009年版, 第68—70页。
[4]. 参见王名扬: 《法国行政法》, 北京大学出版社2007年版, 第434页。
[8]. 有学者将撤销管辖权之诉又译作“合法性审查之诉”。此处的分类借鉴薛刚凌: 《外国及港澳台行政诉讼制度》, 北京大学出版社2006年版, 第95页。
[9]. 参见薛刚凌: 《外国及港澳台行政诉讼制度》, 北京大学出版社2006年版, 第96—97页。
[12]. 参见 [荷兰] 勒内·J. G. H. 西尔登、弗里茨·斯特罗因克编: 《欧美比较行政法》, 伏创宇、刘国乾、李国兴译, 中国人民大学出版社2013年版, 第96—97页。
[15]. 法国《行政诉讼法典》第L. 3条: “判决应由合议制审判组织作出, 但法律另有规定的除外。”
[17]. 参见 [荷兰] 勒内·J. G. H. 西尔登、弗里茨·斯特罗因克编: 《欧美比较行政法》, 伏创宇、刘国乾、李国兴译, 中国人民大学出版社2013年版, 第7页。
[19]. 例如, 在起诉的过程或者其他的司法程序过程中, 作为被告的行政机关可以主张其所适用的规章或命令违反上位法或者制定机关在制定过程中存在过失等。
[20]. 参见 [荷兰] 勒内·J. G. H. 西尔登、弗里茨·斯特罗因克编: 《欧美比较行政法》, 伏创宇、刘国乾、李国兴译, 中国人民大学出版社2013年版, 第41页。
[21]. 《比利时宪法》第105条规定: 国王只拥有宪法或依据宪法制定的立法明确授予的权力。
[22]. 德国宪法全称为《德意志共和国基本法》, 故又简称为《德国基本法》。曾任德国联邦行政法院院长的弗里茨·温纳认为: “行政法是具体化了的宪法。”
[24]. 参见薛刚凌: 《外国及港澳台行政诉讼制度》, 北京大学出版社2006年版, 第1—2页。
[25]. 德国的法治观将国家的属性侧重在与人民的关系或者法律关系上讨论。参见陈新民:《德国公法学基础理论 (增订版上册) 》, 法律出版社2010年版, 第77页。
[26]. 参见李惠宗: 《德国地方自治法上机关争讼制度之研究》, 载《当代公法新论 (下) 》 2002年7月。
[29]. 《德国基本法》第19条第4款规定: “公民的权利如果受到公权力机关的侵害, 公民可以向法院提起诉讼以获得救济。”
[31]. 参见赖恒盈: 《行政法律关系论之研究》, 元照出版公司2003年版, 第59—60页。
[32]. 参见 [荷兰] 勒内·J. G. H. 西尔登、弗里茨·斯特罗因克编: 《欧美比较行政法》, 伏创宇、刘国乾、李国兴译, 中国人民大学出版社2013年版, 第144页。
[33]. 参见 [荷兰] 勒内·J. G. H. 西尔登、弗里茨·斯特罗因克编: 《欧美比较行政法》, 伏创宇、刘国乾、李国兴译, 中国人民大学出版社2013年版, 第146页。
[34]. 参见黄启祯: 《德国诉愿制度》, 载《法学研究》 2001年第8期。
[35]. 德国第三人公法权利的保护始于其建筑法规中建筑许可的发放争议。参见徐以祥:《行政法学视野下公法权利理论问题研究》, 中国人民大学出版社2014年版, 第29页。
[39]. [1983] 2 WLR 458 at 468.
[41]. 民事诉讼程序法 (第四次修订), 该法于2000年12月2日生效。
[43]. 参见 [荷兰] 勒内·J. G. H. 西尔登、弗里茨·斯特罗因克编: 《欧美比较行政法》, 伏创宇、刘国乾、李国兴译, 中国人民大学出版社2013年版, 第263页。
[47]. 参见王名扬: 《美国行政法》, 中国法制出版社2007年版, 第562页。
[48]. 平民主义运动的目的是抑制行政部门的权力, 平衡政府权力与私人权利之间的冲突。
[49]. 参见 [美] 理查德·B. 斯图尔特: 《美国行政法的重构》, 商务印书馆2011年版, 第1页。
[52]. 参见 [美] 理查德·B. 斯图尔特: 《美国行政法的重构》, 商务印书馆2011年版, 第16—20页。
[53]. [美] 理查德·B. 斯图尔特: 《美国行政法的重构》, 商务印书馆2011年版, 第61页。
[56]. 参见王名扬: 《美国行政法》, 中国法制出版社2007年版, 第566—567页。
[58]. See Breyer and R. Stewart, Administrative Law and Regulatory Police, Boston, 1979.
[59]. 参见王麟、王周户主编: 《行政诉讼法》, 法律出版社2005年版, 第21—25页。
[60]. 参见陈清秀: 《行政诉讼法》, 元照法律出版社2012年版, 第1—5页。
[61]. 参见高少勇: 《现代司法理念的基本概念与主要构件》, 载《中国法院网》 2005年6月1日。
[62]. 参见陈清秀: 《行政诉讼法》, 元照法律出版社2012年版, 第1—5页。
[63]. 参见法治斌: 《司法审查在大陆: 以行政诉讼为例》, 载《政大法学评论》第61期。
[67]. 1982年《民事诉讼法 (试行) 》 (已失效) 中规定: 行政案件, 适用本法规定。
[68]. 参见 [美] 约翰·罗尔斯: 《正义论》, 何怀宏、何包钢、廖申白译, 中国社会科学出版社1988年版, 第302—304页。
[69]. 此处的行政诉讼主体不仅包括法院, 还包括作为被告的行政机关、作为原告的行政相对人以及其他的行政诉讼参加人。
[70]. 行政法规既是行政机关行为的依据, 也可以作为法院司法审查的依据, 更是行政相对人行为的依据。
[72]. [美] 博登海默: 《法理学——法哲学及其方法》, 邓正来、姬敬武译, 华夏出版社1987年版, 第259页。
[73]. 参见王名扬: 《英国行政法》, 北京大学出版社2007年版, 第140—145页。
[75]. 参见 [美] 约翰·罗尔斯: 《正义论》, 何怀宏、何包钢、廖申白译, 中国社会科学出版社1988年版, 第5—6页。
[76]. 参见王麟、王周户主编: 《行政诉讼法》, 法律出版社2005年版, 第21页。
[78]. 参见刘宗德: 《制度设计型行政法学》, 北京大学出版社2013年版, 第326页。
[79]. 尽管在一般情况下, 只要实现两种目标之一, 就能达到实现两种目标的效果。但在某些国家也存在单独挑战“行政适法性”的情况, 从这个角度来看, 这种挑战有维护行政秩序、监督行政机关行为的目的。
[80]. 参见 [美] 理查德·B. 斯图尔特: 《美国行政法的重构》, 商务印书馆2011年版, 第61—65页。
[81]. 行政法官是行政机关内的司法性官员, 该官员具有正式的司法权力, 以控制听证过程并作出裁定。
[82]. 转引自 [荷兰] 勒内·J. G. H. 西尔登、弗里茨·斯特罗因克编: 《欧美比较行政法》, 伏创宇、刘国乾、李国兴译, 中国人民大学出版社2013年版, 第264页。
[83]. 参见苏永钦: 《飘移在两种司法理念间的司法改革——台湾司法改革的社经背景与法制基础》, 载《环球法律评论》 2002年春季号。
[84]. 一般来说, 只有被法律列举的特定类型的行政行为方能进入法院司法审查的范围。法律通过列举的方式限制了司法审查的范围, 也限制了人民获得有效司法保护的权利。
[87]. 参见刘宗德: 《制度设计型行政法学》, 北京大学出版社2013年版。
[88]. 1998年10月2日, 我国台湾地区曾对其所谓“行政诉讼法”进行过一次修正。
[89]. 参见陈清秀: 《行政诉讼法修正简介》, 载《法学论述》 2012年第3期。
[90]. 参见苏永钦: 《漂移在两种司法理念间的司法改革——台湾司法改革的社经背景与法制基础》, 载《环球法律评论》 2002年春季号。