第三节 慈善信托的公益性
一、比较法分析
慈善信托所有的特殊性都源于其“公益性”, 而如何理解公益性也是判断一个信托是不是慈善信托的实质标准, 也是慈善信托与私益信托的区别核心所在。
英国制定法很早就对此进行了指引, 英国《 1601年慈善用益法》在其著名的序言中明确列举了一些慈善目的, 包括: 救济老弱贫困的人, 救护伤病残废的士兵和海员, 资助学术机构, 兴办义学和大专院校, 修筑桥梁、港口、避风港、行人道、教室、防洪堤和公路, 养育孤儿, 援助和提供资金资助惩教所, 资助贫困的未婚女子结婚, 支持、援助和帮助年轻的商人、手工艺人和老弱人士, 援助和救济囚犯或俘虏, 援助贫民以减轻其负担。
而英国司法实践中经常参考的却是Lord Macnaghten提出的四分法, 即其在Commissioners of Income Tax v Pemsel (1891) 案中提出的, 将法律意义上的慈善目的分为四个组成部分: (1) 救济贫困的信托; (2) 促进教育的信托; (3) 倡导宗教的信托; (4) 其他有益于社会、但又不能列入前三类的信托。[9] 这个分类简明扼要, 对因果司法实践产生重大影响, 英国法官、律师、法学教授通常就按照这个分类对慈善信托案件进行分类。
为进一步明确和规范慈善目的, 英国《 2006年慈善法》具体列举了主要的慈善目的: (1) 防止或救济贫困; (2) 促进教育; (3) 促进宗教; (4) 促进健康或者拯救生命; (5) 促进公民意识或社区发展; (6) 促进科学、文化、艺术与历史遗产保护; (7) 促进业余体育活动; (8) 促进人权、解决冲突或和解, 以及增进宗教、种族和谐、平等与多样化; (9) 促进环境保护或改善; (10) 救济因年青、年老、患病、残疾、经济困难等需要帮助的人;(11) 促进动物福利; (12) 增进皇家军队或者警察、消防急救人员的效率;(13) 已依法确认的慈善目的, 或者可以合理地认为与已承认的慈善目的相类似的其他目的。这部法律虽然重新列举了慈善目的, 但是原来的慈善目的也都包括进去了, 既有的判例规则也并未失效。此外《2006年慈善法》授权英国慈善委员会制定关于公共利益的指南, 帮助公众更好地认识和理解公共利益的要求, 慈善受托人行使相关权力时必须考虑慈善委员会的指南。
2008年初英国慈善委员会正式发布公共利益指南文件《慈善与公共利益》, 提出了界定公共利益的两个基本原则: 其一, 必须有可确认的利益, 具体包括: 1. 利益必须是清楚的; 2. 利益必须与慈善目的有关; 3. 利益必须大于损害 (如果同时带来损害的话)。其二, 利益必须是为社会公众或者社会公众的一部分服务。具体来说包括四项具体原则: 1. 受益人必须适合于慈善目的; 2. 利益如果是为社会公众的一部分, 受益的机会不得受到诸如地域、民族、支付费用的能力等方面不合理的限制;[10] 3. 穷人不得陪排除受益的机会;4. 任何私人利益都必须是附带的。该指南还具体说明了各种现实情形是否符合公共利益要求, 具有很强的可操作性。
我国《信托法》第60条也规定为了下列公共利益目的之一而设立的信托, 属于公益信托:(一) 救济贫困; (二) 救助灾民; (三) 扶助残疾人;(四) 发展教育、科技、文化、艺术、体育事业; (五) 发展医疗卫生事业;(六) 发展环境保护事业, 维护生态环境; (七) 发展其他社会公益事业。而《慈善法》第3条也有类似的规定, 其认为慈善活动, 是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式, 自愿开展的下列公益活动: (一) 扶贫、济困;(二) 扶老、救孤、恤病、助残、优抚; (三) 救助自然灾害、事故灾难和公共卫生等突发事件造成的损害;(四) 促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展; (五) 防止污染和其他公害, 保护和改善生态环境;(六) 符合本法规定的其他公益活动。
二、目的公益性
整体上看, 《慈善法》与《信托法》在公益目的、公益活动方面的规定是大体一致的, 基本上如果某个信托以上述所列事项为信托目的, 人们大致就可以断定该信托属于慈善信托, 即所有的慈善信托其目的都必须属于上述公益事业范围之内。[11] 其中《信托法》第60条第 (七) 项和《慈善法》第3条第 (六) 项作为兜底条款, 目的是适应社会的发展而将未来可能出现的新型公益事业纳入其中, 从而保持制定法和社会发展同步。但至于某信托目的是否属于“其他社会公益事业”或者“符合本法规定的公益活动”, 还需要慈善信托管理机构个案判断。在信托实践中, 公益目的的表述可能是“概括”性的, 如信托文件的表述可能是“本信托为了公益事业而设立”; 也可能指向非常明确, 如“本信托目的在于资助自闭症儿童完成治疗、康复、生活、教育等”。不管哪种表述, 实际上都不影响慈善信托的设立, 只不过在“概括性”表述公益目的时, 需要受托人在具体运用信托财产时在上述法定公益事业范围内再次确定具体的运用领域和运用比例。这是对公益性的第一个方面的理解, 即目的公益性。[12]
三、效果公益性
除了目的公益性以外, 慈善信托还要满足效果公益性, 即该信托应该能产生有利于公共利益的效果。在信托实践中, 某些信托可能仅仅具有“公益性”的外观, 但其实施可能并不能产生有利于公益性的效果。例如某富翁斥巨资资助某科学家的研究, 该信托当然具有促进学术研究的公益目的, 但其实施的效果只有一个特定的个人直接获益, 社会并未从中获益, 该信托只能是一个私益信托, 欠缺公共利益效果, 不能被认定为慈善信托。
多数情况下信托是否具有“效果公益性”不难判断, 但个别情况也很难判断。对于事业型的公益活动, 如创办学校、医院、图书馆、博物馆等, 受益的对象一般是社会全体成员, 或者是社会公众的一部分, 因此这类慈善信托的效果公益性比较容易判断。但是对于资助型公益活动, 比如提供助学金、科研基金等, 直接受益的多是构成社会一个重要组成部分的社会成员, 此时,效果公益性的判断可能会非常纠结。一般来说, 可以从实质和形式两个方面来判断一个信托是否满足“效果的公益性”。
(一) 效果公益性的实质判断
从实质层面来说, 就是从实质上判断某具体的公益行为是否会给社会带来实在的利益。事实上, 不少信托仅仅在外观上具有公益性, 其具体实施并不会产生社会利益, 此时该信托不能认定为慈善信托。
比如某“慈善信托”的目的是保护动物, 坚决反对用动物进行活体实验,表面上看, 该信托确实对动物保护有促进作用, 但是一概反对用动物做医学实验必将阻碍医学事业的进步, 进而不会对社会产生实质性的社会利益。
再如, 英国著名剧作家萧伯纳曾设立遗嘱信托, 指定该笔财产用于创造新的英文字母。法院认为创造新的英文字母对教学科研并没有实质意义, 因此不承认其慈善信托地位。[13]
但是萧伯纳去世后, 他的遗孀用她的剩余遗产设立的信托却被认为是慈善信托, 该信托的目的是资助特定的基金会, 这些基金会的主要工作应该是收集艺术杰作……在爱尔兰鼓励和促进自律克制的品德, 推广演讲艺术, 鼓励优良品行, 发展良好的人际关系和社交艺术, 以及其他在公共生活或私人生活、职业生涯或商业活动中的艺术。法院判决这是一项慈善信托, 因为法官认为教育不仅仅限于教学, 而且包括促进或者鼓励生活中的艺术和美德,这些是人类文明进程中十分重要的组成部分, 而且或许是最重要、最美好的组成部分。[14]
还有某人曾设立遗嘱, 将其工作室以及室内陈设作为信托财产, 指定受托人必须原封不动地保护这些信托财产并开放给公众参观, 该信托表面上看似乎具有普及科学、教育公众的外观, 但是专家调查后认定该工作室及内部陈设毫无科学价值, 完全是一堆废品, 法院以不具有“实质的公益性”作为理由, 判定慈善信托不成立。[15]
再比如在英国的著名案例Re Hummeltenberg ( 1923) 案中, 立遗嘱人指示用遗产设立一所学校, 专门训练所谓的通灵人, 他认为这构成慈善信托,应当享受税收优惠。但是法院判决这不是慈善信托, 因为不能给社会带来实在的利益。[16]
而另外一个英国的经典案例Scottish Burial Reform and Gremation Society v Glasgow Corporation (1968) 则被认为实际上会造福社会、促进公共利益, 该案中立遗嘱人将遗产用于设立一家非营利公司, 公司的一般目的是改进尸体处理方法, 使费用更低, 也更加清洁卫生, 鼓励民众使用火葬, 并对使用火葬设施的人收取少许的费用。公司请求认定自己运营的是一个慈善项目, 应享受慈善优惠, 官司打到上议院, 上议院认为对《1601年慈善用益法》序言的认知不能仅仅局限于字面的含义, 而必须考虑到序言的意图和精神, 不能因为某慈善目的不在序言内就认定其不具有慈善性质。最终上议院判决: 公司的运营确实有利于社会, 符合《 1601年慈善用益法》序言的精神和意图,具有公益性。[17]
(二) 效果公益性的形式判断
形式方面的判断则是审查慈善信托的受益人是否特定。慈善信托的目的既然是实现公共利益, 即为了使整个社会从中受益, 那么慈善信托的受益人就不应该是特定的个别人或者某些人, 而只能是不特定的社会全体或者不特定的社会公众, 因此受益人不特定是慈善信托成立的法定条件, 是其公共利益实质在形式上的体现。与此相反, 受益人特定化则是私益信托的必备条件。信托设立时, 如果受益人已被明确指定, 则享受信托利益的只是被指定的受益人, 不能认为社会已经从中受益。只有受益人不特定, 即谁都有机会从该信托中受益, 才可以认为信托具有实质性公共利益, 从而成立慈善信托。当然受益人不特定并不意味着不可以对受益人或受益人范围设置条件限制, 只要这种条件限制没有达到使受益人特定化的程度即可。
如何判断是否构成“社会公众的一部分”是个重要问题, 如果构成则就可能被认为定位具有公益性, 构成慈善信托, 否则就不是。这方面英国司法确立的Re Compton (1945)[18] 规则具有鲜明的可借鉴性, 该规则要求构成社会公众的一部分必须要满足一个基本条件, 即可能实际受益的人之间不能因为某种私人关系而成为一个很特定、封闭的群体, 比如受益人有一个共同祖先或存在其他血缘关系, 受益人都属于某个雇主等, 如果一个信托围绕私人关系展开, 它就不是公益信托, 而很可能构成私益信托。[19]
在1951年的著名案例Oppenheim v Tobacco Securities Trust Co (1951) 案中, 英国法院又重申了Re Compton规则, 在该案中被告公司将一定的财产纳入信托, 将信托收入用于为英国烟草公司或其子公司的雇员以及前雇员的子女提供教育支持。当时公司雇员及前雇员总计超过11万人, 子女数更多, 这些人是否构成社会公众的一部分从而使得该项信托构成慈善信托? 初审法官Roxburhg J判决, 该信托不是慈善性的, 因为缺乏公共利益, 这些实际受益的人不属于社会公众的一部分, 被告上诉, 上诉法院维持原判, 被告继续上诉到上议院, 上议院继续维持原判。因此慈善信托的受益人必须具有某些共通的特点或满足特定的条件, 这些特点或条件使得他们与社会其他成员相区分,而且这种特点或条件不能依赖于他们与特定个人的私人关系。[20] 譬如为一个山村修一座联通外界的桥, 任何人都可能从上面通行, 受益人就不特定, 具有公益性。如果限制只有某家人可以通行, 则没有公益性。
事实上早在1815年Mills v Farmer ( 1815) 案中, Lord Eldon就指出立遗嘱人没有指定受益人, 也没有指定遗嘱执行人等并不能使慈善意图失效, 一项赠给“穷人”的慈善捐赠, 并不会因为赠与人没有确定谁是穷人而无效,受托人或者法院会确定谁是受益人,[21] 理论上讲任何穷人都有可能从中受益。《信托法》 《慈善法》都没有明确“效果公益性”的要求, 但该要求是慈善信托的本质使然, 在民政部门备案时也是一个核心的考量因素。
有时由于条件限制非常严格, 导致可能获益的人数非常少, 但是只要这部分人是不特定的, 就仍应被认定为慈善信托。在英国法有一个典型案例,即委托人设立信托, 以信托基金的孳息设立奖学金, 每年对高中成绩最优秀的一名学生给予奖励。虽然每年都只有一个名额, 但是因为信托目的持续地执行, 受资助的总人数非常之多; 关键是理论上任何学生只要努力学习都可以成为受益人, 因此该信托的受益人构成社会的一部分, 法院判定成立慈善信托。[22]
四、完全公益性
对公益性的第三个要求是完全公益性, 即慈善信托的每个信托目的都必须具有公益性。因为某些慈善信托可能仅仅以非常笼统的方式加以设立, 或者通过罗列一张有关特定目的的清单设立, 所以一项慈善信托允许出于很多不同目的而利用信托财产。任何一个有效的慈善信托, 其每一个目的或者意图都必须具有公益性, 只要信托目的中含有非公益性质, 即有可能不成立慈善信托。 《信托法》第63条事实上也确立了“完全公益性”的要求, 其规定“公益信托的信托财产及其收益, 不得用于非公益目的。”民发 〔2016〕 151号文也明确“对受托人将信托财产及其收益用于非慈善目的……依法予以行政处罚” 。 《慈善信托管理办法》第23条再次重申慈善信托财产及其收益, 应当全部用于慈善目的。另外《慈善法》第105条规定受托人如果将信托财产及其收益用于非慈善目的, 则由民政部门予以警告, 责令限期改正; 有违法所得的, 由民政部门予以没收; 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下的返款。
如此规定的根本目的是防止误用或者滥用慈善信托制度, 将具有税收优惠等措施的慈善信托财产用于非公益的情形。但需要注意的是“完全公益性”并不排除慈善信托实施过程中受托人将信托财产用于附属产生的非公益目的。比如为了更好地管理慈善信托, 有效达成公益目的, 慈善信托的信托财产可以支付包括受托人报酬在内的有关管理费用。而事业型慈善信托可以收取合理的经营收入, 用于支付该事业管理人员和员工的薪酬福利。当然, 慈善信托实施过程中附属产生的非公益目的, 必须具有附属性, 不能喧宾夺主, 即必须附属于公益目的而不具有独立性, 且有助于主要公益目的的实现, 否则该信托有可能不构成慈善信托。英国法在这方面极为严格, 要求关于慈善目的表述要非常规范, 尤其在适用“和 ( and) ” “或 ( or) ”这样的字眼时,必须每个慈善目的都具有慈善性、公益性, 如果任何一个慈善目的, 或者慈善目的的组成部分不具有公益性, 则该信托就不具有公益性、慈善性, 不能成立慈善信托, 比如委托人将信托财产用于“慈善或者仁慈的目的” “受托人认为合适的慈善目的或者公共目的”等, 都曾经被法院判决属于非慈善目的,因为受托人将信托财产用于慈善或者非慈善目的都是正当的。[23]
五、慈善信托中的政治因素
在英国司法实践中经常引起争议的是带有政治因素的信托, 这些信托能不能确认为慈善信托? 英国司法实践对此保持高度的警惕, 纯粹基于政治考量的信托不能成为慈善信托, 而如果政治属性仅仅带有附属性, 则可能被认为成立慈善信托。比如在National Anti-Vivisection v IRC ( 1948) 案中, 英国上议院就认为原告协会的目的相当于要改变英国法律, 这是显然的政治目的,法院不能说自己为了公共利益就必须改变法律本身, 相反, 法院必须基于“法律规定是正确的”这一前提来作出判断, 否则的话, 即使法院基于充分证据建议改变法律, 这将篡夺立法机关的职责, 损害司法机关政治中立的声誉。在Webb v O'Doherty (1991) 案中, 法院认为某大学学生会考虑用慈善资金支持反对海湾战争的运动, 法院颁布禁令, 明确区分了对于政治问题的研究讨论与政治活动, 前者是慈善性的, 后者则不是。目前英国的主要司法经验认为以下目的属于政治目的, 相关的信托不能成立慈善信托: 1. 促进特定政党的利益, 不管是工党还是保守党; 2. 推动改变英国或者其他国家的法律;3. 推动推翻英国政府或者外国政府的政策, 或者推翻英国或者外国当局做出的某项具体决定。披着教育或者宗教外衣, 实质在于追求特定政治目的的信托同样不能被认为是为了公共利益, 因而不是慈善信托。[24]