二 非洲集体安全机制建设的现实

集体安全机制由机制建设和机制能力两部分组成。非洲集体安全机制建设集中表现为非洲和平安全框架的建设。机制能力是指机制的有效性和应用能力。总体而言，非洲和平安全框架的机制建设取得了重要的进展，然而，其机制能力即非洲和平安全框架的实践应用能力还明显不足。这正是提出“2020年消弭枪声计划”务实行动的主要原因。当前非洲集体安全机制开始更加强调机制能力建设，更加重视消除冲突根源、多元参与和标本兼治等综合的安全治理范式。

（一）非洲军事应对：非洲常备军

军队是维护地区和国家和平与稳定的重要力量。从恩克鲁玛提出的非洲联邦以及共同的安全防务政策开始，非洲国家就尝试建立一支非洲军队。然而，这一设想显然超出了当时的历史现实。直到冷战结束后，随着非洲冲突和人道主义危机的爆发，非洲共同军队以及非洲自身维和力量才成为一个重要的议题。非洲军队被视为非洲国家尝试降低对外部国家安全依赖的重要体现。2002年通过的《非盟宪法条约》赋予了非盟在战争、种族屠杀、针对平民犯罪等重大威胁的情况下对成员国进行干预的权利，非洲常备军建设开始提上议程。2003年5月，第三次非洲防务官员会议通过了建立非洲常备军和军事委员会的政策框架。这一框架规定，根据非盟宪法条约的职责权限划分，为了促使和平安全理事会在发起和平支持行动以及军事干预上发挥作用，非洲国家必须建立非洲常备军。在对非洲国家安全问题进行分类的基础上，这一框架界定了非洲常备军的主要使命，[9]包括：观察和监督；其他类型和平行动；在战争、种族屠杀、针对平民犯罪等重大威胁的情况下对成员国进行干预；预防性派遣用以防止争端或冲突升级、持续的冲突波及周边国家和地区、冲突各方达成协议后再次爆发冲突；和平建设，包括冲突后的去武装化和解散武装；人道主义救援，包括降低冲突地区平民所受的伤害、支持自然灾害应对；其他和平安全理事会界定的职能。[10]

根据非盟常备军政策框架，非洲常备军的建设将分为两个阶段。第一阶段是在2005年前，非盟层面提升非盟的能力建设，包括非盟在第一、二、三种情形下具备完全的能力，在次地区层面建立战略管理体制，主要是在五个次地区层面建立地区军事力量并能够在第四种情形下发挥作用，即北非常备军、东非常备军、中非常备军、西非常备军和南部非洲常备军。第二个阶段是2010年前，在第一阶段的基础上，非盟具备应对第五种情形（即复杂形势下的维和行动）的能力，地区军事力量的快速反应能力明显提升。

众所周知，2010年结束之前，非盟第一阶段的目标大部分没有实现，实现完全操作能力的目标被推迟到2015年。然而，截至目前，这一目标仍没有实现。事实上，这一政策文件已经非常明确地指出非盟实现非洲常备军的完全操作能力目标面临着根本性的困难——缺乏政治意愿和主动性，资金、装备和后勤供给，培训能力——这决定了非洲常备军建设是一个长期的过程。[11]进一步细分的话，这些困难和挑战包括：资金不足；决策效率不高，无论是国家、次地区、非盟还是联合国层面；缺乏装备和人员；缺乏培训；欧盟和联合国安理会的授权过程可能造成行动的拖延；缺乏政治意愿；缺乏后勤和空运能力（这也是非盟后勤保障基地设在杜阿拉的原因）；缺乏准确的情报搜集能力；次地区组织间能力的不平衡和贡献意愿的差异。[12]

然而，尽管面临诸多障碍，非洲常备军的建设依然是最能反映非洲国家努力实现自主安全的重要尝试和举措。自非洲和平安全框架提出以来的十几年里，非洲在自主安全上还是取得了积极的进展。非洲常备军建立当年，非盟就在布隆迪发起了和平支持行动。2004—2015年，非盟和次地区组织在非洲11个国家发起了和平支持行动，涉及达尔富尔、索马里、科摩罗、马里、中非共和国、“博科圣地”、打击“圣灵抵抗军”等。与此同时，非洲对联合国维和行动人员的贡献从每年1万人增加到了3.5万人，其中绝大部分被派遣到非洲国家。2012—2015年，非洲和平支持行动的人数达到每年3万—4万人的规模。2015年10月，来自不同地区的2.5万名官兵在南非举行了第二次非洲和平军事演习（Amani Africa Ⅱ）。2016年，基于联合国—非盟伙伴框架，非盟向南苏丹派遣4000人的地区稳定力量。2020年，鉴于萨赫勒地区的安全形势，非盟提议在合适时机派遣地区稳定部队。

（二）非洲安全决策：非洲和平安全理事会

非洲安全决策能力反映的是非洲国家在地区安全和冲突危机上的政策决策和国家间协调能力，是非洲集体安全观的集中体现。非洲和平安全理事会是常设的非洲安全机构，是非洲集体安全的主要决策者和执行者。因此，非洲和平安全理事会的决策理念、方式和文化在很大程度上是非洲国家和平安全文化的反映。

非洲和平安全理事会（以下简称“和安会”）前身是非统的冲突预防、管理和解决机制的中心机构，由15个非盟国家组成，其中5个国家任期3年，其余10个国家任期2年。任期结束后，和安会成员国可以继续选举连任。和安会的核心职能包括：早期预警和预防性外交；推动派遣和平支持行动；在特定情况下建议对成员国进行干涉以促进和平、安全和稳定。和安会的其他职能还包括支持和平建设、冲突后重建、人道主义行动和灾难管理。由此，和安会的主要权力包括：预防和阻止争端与冲突升级；执行和平创建、和平建设及和平支持任务；在战争、种族屠杀以及反人类罪行等重大威胁下，建议对成员国进行干涉；实施制裁；执行非盟共同防务政策；确保反恐协调和机制运转；推动非盟和次地区组织在和平安全问题上的沟通协调；监督和促进民主实践、良治、法治；人权保护、基本的自由以及对生命和国际人道主义法律的尊重；鼓励和推动执行国际武器控制和去武装化条约及协议；确保并采取行动保护成员国的国家独立和主权完整，免受任何形式包括雇佣军的侵略；在武装冲突和重大自然灾害地区开展人道主义行动。根据这一职责和权限设置，所有和安会成员国在非盟总部都设有常驻代表，和安会在三个层面进行协商决策：常驻代表、部长级和首脑级。根据和安会章程，常驻代表一年至少需要举行两次会晤，部长级和首脑级会晤一年至少进行一次。和安会的会晤包括闭门会、公开会以及非正式磋商。和安会主席按规定主持和安会的工作，包括提请和安会讨论和决定非洲安全面临的威胁，从和安会委员会和其他非盟机构获取通报。和安会的议程主要基于非盟委员会和非盟成员国提出的请求和建议而定。和安会采取原则共识的方式进行决策，如果共识无法达成，则实行简单多数和2/3的表决方式。[13]

非盟和安会与联合国安理会以及欧盟和平安全委员会等机构保持着密切的联系。根据《联合国宪章》第8章第52款第1条，现有的地区机制在应对本地区的和平安全问题时，其行动和方式应该与联合国的目标和原则保持一致。联合国鼓励地区组织在地区安全方面发挥积极作用，但是宪章明确规定地区组织的和平安全行动必须得到联合国的授权。这决定了非盟等地区组织的行动必须与联合国安理会的总体目标和安排保持一致。非洲的维和长期以来是由联合国以及西方大国主导的，在很大程度上联合国安理会尤其是西方大国塑造着非洲和平安全行动的基本话语、思路和方式。联合国和西方大国的存在很大程度上使非洲自身的和平安全机制处于弱势地位。例如，在利比亚危机爆发后，非盟和非洲国家内部主要主张通过政治谈判等方式进行解决。然而，在联合国安理会层面，非常任理事国的南非和尼日利亚对北约主导的军事行动投了赞成票。这不仅体现了非洲国家集体安全话语的弱势，也体现了非洲内部安全主张的差异。

（三）非洲的和平文化培育

非洲共同的历史、传统和文化构成了非洲和平安全的历史遗产。在追求军事实力、资金保障能力等“硬实力”目标之外，非洲文化、非洲传统、非洲智慧等非洲本土的“软实力”在构建非洲地区安全机制上也发挥着重要作用。这也构成了非洲的地区安全机制真正具有“非洲特色”的重要象征。2007年10月正式启动的非洲贤人机制就是非洲国家利用非洲传统促进地区和平的重要举措。阿尔及利亚首任总统艾哈迈德·本·贝拉曾总结道，非盟贤人小组体现了非洲国家几个世纪以来形成的尊重长者和智者、在任何危机的情况下都坚持首选对话以及使用和平方式解决问题的历史传统。[14]

非盟建立贤人小组的一个重要目的是维护和培育非洲的和平安全文化。这集中表现在贤人小组从建立开始就被赋予预防性外交的重要职能。根据非盟和安会协议，贤人小组应该为非盟和安会和非盟委员会在冲突预防领域提供支持。为此，贤人小组事实上被赋予重大的政策建议、协调和沟通职能。虽然名义上贤人小组是非盟和安会的支持机制，但是贤人小组具有灵活和独立的行动能力，具体表现在：一是在非盟内部拥有与非盟主席、非盟委员会主席、非盟和安会以及其他相关机构直接面对面的沟通机制。这能够保证贤人小组的意见和建议迅速且更大程度地被接受。二是贤人小组可以被授权直接与相关国家进行沟通、协调和提供建议。借助非洲贤人的影响力、智慧尤其是对非洲问题的深刻理解，贤人小组能够推动相关国家在和平安全上降低冲突对抗的可能性。与西方的和平方案相比，非洲和平文化的一个突出特点是主张从根源上预防和解决冲突。贤人小组把重点放在预防性外交以及探讨解决冲突根源的途径上，这正是非洲和平文化的反映。

非洲国家也尝试在其他层面和领域利用和构建非洲的和平文化。最有代表性的是非盟与联合国教科文组织共同创立的泛非论坛。成立这一论坛的一个重要目的是积极挖掘非洲本土的资源，包括文化、自然和人力等各方面的资源，以此来降低乃至消除非洲冲突的根源，培育非暴力的和平文化。[15]非洲和平文化存在于诸如廷巴克图的古老碑文《曼得宪章》中，是深深扎根于非洲的文化遗产，并持续传递着对话、宽容和相互理解等和平的价值观。[16]对非洲传统和平文化资源的挖掘和拓展，是非洲国家提升和平安全自主性的重要尝试，也是真正能够体现“非洲问题非洲解决”的价值所在。

（四）非洲和平行动保障：非洲和平基金

非洲和平基金是非洲和平安全机制的重要保障。作为非洲和平安全框架的五大支柱之一，非洲和平基金是非洲和平安全能力建设最直接、客观的指标。非洲本土的融资水平与安全自主性之间存在直接关系。资金缺乏将无法保证和平行动达到理想的效果，外部资金在地区和平行动中的占比过高势必会影响本地区在和平行动中的自主性。非洲内部融资能力低下，和平安全严重依赖外部资金，是当前非洲面临的最现实的挑战。

增强非洲内部的融资能力、降低对外部资金的依赖是实现非洲国家安全自主性的主要政策目标。2008—2011年，非洲国家在本土和平安全上投入的资金只占2%，98%的和平行动资金来自外部。这导致非洲国家不得不接受外部的条件和范式。提高非洲自主安全融资能力成为非洲国家增强自主性的重要方向。2013年5月，由尼日利亚前总统奥巴桑乔领导的非盟融资高级别会议通过两个融资举措来增加非洲本土融资，即征收10美元的航空税和2美元的酒店税。2015年，非盟制定了《非盟2063议程》和第一个十年计划。在安全融资上，非盟提出在2021年前实现非盟75%的项目经费和25%的维和经费来自非洲内部的目标。2016年1月，非盟任命非洲发展银行前行长唐纳德·卡布卢卡担任非洲和平基金的非盟高级代表。2016年7月，第27届非盟峰会通过了历史性的融资协议，即成员国将约定商品进口税0.2%的份额用于支持非盟，这一决议从2017年1月开始实施。尽管已经有20个成员国声明开始执行这一决议，但实际的进展非常有限。[17]根据规划，2016—2019年，非洲五个地区每年的贡献额为6500万美元，但由于各种原因，很难具体量化每个国家的配额。根据《卡加梅报告》，截至2016年底，25个成员国实现了全额支付，14个国家支付了一半，15个国家没有贡献。在2017年的非盟预算中，外部融资的比重超过75%。[18]

非洲国家向非盟以及次地区组织提供资金支持的政治意愿和积极性依然不高，这在很大程度上制约着非洲和平安全行动的保障能力。与此形成鲜明对比的是，外部大国和国际组织在非洲和平基金的融资上表现出更大的兴趣。对于欧美等大国而言，鼓励非盟和地区组织发挥更大作用，提供资金支持而不是直接的军事介入是当前基本的选择。[19]例如，借助非洲和平设施，欧盟对非盟的和平安全投入累计已达19亿欧元。[20]2014年美非领导人峰会上，美国总统奥巴马提出了新的对非和平支持方案，包括反恐、维和培训、发展投入等。在2018年的中非合作论坛北京峰会上，中国表示将加大与非洲在和平安全领域的合作力度。中国将积极落实对非盟1亿美元的无偿军事援助，利用中国—联合国和平发展基金支持在非维和行动。[21]非洲自身的意愿与外部的支持构成了当前非洲自主融资的结构性困境：一方面是希望提高自主性的非洲国家很难在内部融资上实现大的突破；另一方面，外部大国更愿意通过资金支持的方式来代替直接的军事介入，这在很大程度上又加剧了非洲对外部资金的依赖。

（五）非洲安全威胁感知：非洲早期预警体系

早期预警是和平安全能力建设的重要组成部分。早期预警反映的是对冲突和安全威胁的感知能力，是非洲集体安全政策制定的重要前提。根据和安会协议第12条，非盟建立了非洲早期预警体系（The Continental Early Warning System，CEWS）。这一体系由两部分构成，一是位于非盟冲突管理处的观察和监督中心，即“情景屋”（the Situation Room），主要负责情报收集和分析；二是地区冲突预防、管理和解决机制下的观察和监督部门，这些部门承担与情景屋同样的工作，并最终将本部门的分析报告递交给情景屋。非洲早期预警体系与联合国及附属机构、国际组织、研究中心、学术机构和非政府组织建立联系。在对早期预警信息进行处理和对潜在的威胁、冲突进行分析后，情景屋将分析报告和政策建议呈交非盟委员会和非洲和安会。在这一过程中，CEWS的信息搜集工具主要包括：非洲媒体监控、早期预警体系门户、指数和档案系统、非洲线人、非洲手册和实时监控。[22]根据非盟官员，情景屋以及CEWS工具已经可以开展基本的工作：监控并对重点和正在升级的冲突形势进行预警。非洲早期预警体系门户已经投入运作，这使西非和南非等几个次地区组织可以与非盟实现预警信息分享，非盟和次地区组织的协调和沟通能力正在得到提升。[23]

非洲早期预警体系建设也面临巨大的问题和挑战，主要表现在两个层面。第一，非洲早期预警体系的能力存在不足：人员、训练和资金的不足；非盟与次地区早期预警机制间的协调和信息共享并没有实现机制化；非盟早期预警相关各机构之间缺乏沟通协调；最重要的是，目前的早期预警机制只是一个技术性部门，缺乏将早期预警转化为及时反应的能力。[24]第二，非盟层面的挑战。非洲早期预警体系的相关性最终取决于非盟的回应和决策。技术层面的预警得不到决策层面的接受和响应，那么早期预警体系的相关性将大大降低。当非盟早期预警机制的信息和政策建议上升到非盟层面后，技术性问题最终变成了政治性难题，即在预防行动中介入还是不介入、如何介入等问题上，不同国家的政治和利益考虑、国家间关系的亲疏、领导人的个人意愿等众多问题开始成为影响非盟反应的主要决定因素。

（六）“2020年消弭枪声计划”

《非盟2020年消弭枪声计划务实行动路线图》提出了务实的行动举措和时间表。这一目标导向的行动安排为非盟集体安全机制建设提供了行动指南。迄今一些举措已经取得了积极进展，包括通过更积极的斡旋和政策建议，参与冲突国家的国内政治、和平和发展进程；任命拉玛坦·拉马拉为“2020年消弭枪声计划”高级代表；针对萨赫勒和东非极端主义威胁，分别发起努瓦克肖特和吉布提进程；加强与次区域组织和新安全倡议的协调合作，为冲突应对寻找可持续的解决方案；制定和平安全融资路线图，为非洲和平支持行动进行资源动员。这些举措在推动非洲自主安全能力建设上正在发挥积极作用。非盟在索马里、南苏丹和平支持行动上发挥着重要的领导和协调作用。2019年，非盟成功推动中非共和国冲突双方签署和平协定。2020年1月，在非盟和国际社会的共同努力下，南苏丹总统基尔与前副总统马沙尔签订了新的和平协议。“相比于之前失败的12个协议，非盟推动的这一协议很有可能获得成功。”[25]

然而，正如路线图所指出的，其执行面临着不同层面的挑战。政治层面的挑战包括：（1）非洲和平安全框架的执行问题，尤其是非洲常备军完全运作能力的建设；（2）冲突酝酿和潜在危机阶段的政治包庇和掩饰行为；（3）武器非法输入；（4）武器非法扩散；（5）国家治理、政治共识、社会凝聚力的赤字；（6）违背非盟决议、声明和倡议的行为；（7）持续的恐怖主义和极端主义威胁；（8）冲突后重建和发展项目的执行不足；（9）低效甚至无效的去武装化和安全部门改革；（10）边界划定和低效的边境管理；（11）海盗、非法捕鱼等海上安全问题；（12）网络安全及对恐怖主义扩散的影响等；（13）与国际社会的战略对话能力弱；（14）冲突预防、和平支持行动资源匮乏。经济、社会等领域的挑战包括：与非法武器交易、恐怖主义相关的资金流动；贫穷、洗钱、非法资源盗采和出口商品的附加值低；非法移民、毒品和武器走私、性别暴力、流行病和传染病；环境恶化、水安全、气候变化、粮食安全等。

总体而言，《非盟2020年消弭枪声计划务实行动路线图》面临的挑战超出了非盟和非洲国家的行动能力。正如很多评论所言，非洲“2020年消弭枪声计划”的目标并不现实。然而，《非盟2020年消弭枪声计划务实行动路线图》的一个重要贡献在于，非洲国家正在改变过去以机制为导向的和平安全机制建设，更强调以问题为导向的务实行动和机制建设。这是提高非盟和地区安全机制的有效性和相关性的重要前提。从这个意义上讲，“2020年消弭枪声计划”的务实行动是一个渐进的过程。