第二节 文献综述

下面从农地流转的动力、障碍、效应和村集体在农地流转中的行为四个方面对现有文献进行评述。中国农村土地制度的产权结构是集体所有、家庭承包经营。本书的研究目的是定位村集体在农地流转中的职能。综述主要围绕以中国农村土地流转为研究对象的中文文献和英文文献进行。

一 农地流转动力

农地流转使土地在不同用途和不同生产者之间进行重新配置。现有研究主要从地区经济发展水平、农业生产变化和农户异质性这三种视角分析农地流转的动力。

地区经济发展水平视角的研究。相同地区不同时间点之间的纵向比较表明，农村土地流转随着地区经济增长呈现流转规模扩大化、流转主体多元化、流转范围广泛化和流转形式多样化的显著特点（王忠林、韩立民，2009；王忠林、韩立民，2011）。在现行农村土地制度下，地区农户土地流转行为的普及程度和流转行为的理性化、契约化和组织化程度，都随着区域内第二产业和第三产业的增长和农村经济的发展而提高（钟涨宝、汪萍，2003）。同一时期不同地区之间的横向比较也表明，发达地区农地流转和集中的比例较高，而不发达地区的比例则较低（史清华、贾生华，2002；赵阳，2007）。包宗顺等（2009）基于第二次全国农业普查数据和政府部门农村土地流转统计资料的研究表明：江苏省地区之间的经济发展水平存在巨大的梯度差异，由北到南经济发达程度依次提高，地区之间在农村土地流转规模、速度、方式、行为和土地集聚程度等方面存在明显的南北差异。

农业生产变化视角的研究。经济发展使得农业部门的产品市场和要素市场发生深刻变化，种植业调整和农业劳动力转移是土地流转的主要动力（江淑斌、苏群，2014）。着眼于种植业结构的研究发现，农业生产结构调整需要通过土地流转扩大经营规模，土地流转是农业生产结构调整的前提条件（樊帆，2009）。而且，在土地流转成本和收益胁迫下，土地最优选择是种植收益率更高的蔬菜作物（蔡瑞林等，2015；郭欢欢，2014），土地流转后非粮化倾向明显（黎霆等，2009；张藕香，2016）。也有研究表明，非粮作物与粮食作物在劳动生产率上存在显著差异，当家庭农场通过农地流转达到的经营规模较小时，农地种植粮食作物的比重较低，但是，随着家庭农场土地经营规模的扩大，农地种植粮食作物的比重会显著上升（陈杰、苏群，2017），土地经营规模较大的农户更倾向于提高粮食作物种植比例，因此，无须过度担心土地流转和规模经营所导致的“非粮化”问题（张宗毅、杜志雄，2015）。着眼于农业劳动力转移的研究发现，农村土地租赁与农村劳动力在非农产业就业加速的同时发生，劳动力非农就业能促进土地市场的发育（Kung，2002）。很多后续研究（陈美球等，2008；裴厦等，2011；谭丹、黄贤金，2007；许恒周、郭玉燕，2011）进一步证实了这一结论。也有学者持不同看法，江淑斌和苏群（2012）基于农村固定观察点时间序列数据的研究表明：农村劳动力非农就业市场与土地流转市场的关系并不等同于农户家庭劳动力非农就业与其土地流转行为（转入或转出）的关系，短期内地区劳动力转移速度与土地流转数量的关系因转移动力不同而不同。如果农村劳动力非农就业由农业收入下降推动，则抑制土地流转；如果由非农部门工资上涨拉动，则促进土地流转。钱忠好（2008）的研究表明：在农户选择通过家庭内部分工实现兼业化经营的情况下，家庭成员非农就业并不一定导致土地流转。

农户异质性视角的研究。现有研究从资源禀赋差异、生产效率高低和经营风险异同三个方面来分析农户异质性对土地流转的影响。承包时的土地分配和家庭人口变动使农户之间的资源禀赋（土地面积和劳动力数量）产生差异，通过土地流转市场，土地由家庭劳动力数量少或劳动力实现非农就业的农户流向家庭劳动力数量多的农户（Deininger and Jin，2009；江淑斌、苏群，2014；刘克春等，2006；刘克春、朱红根，2008；邹秀清，2008）。除了农户资源禀赋差异外，农业生产效率高低不同也会促进土地在农户之间流转。史清华、贾生华（2002）基于山西和浙江农村固定跟踪观察点的农户调查数据，对两地1986～2000年的农地流动进行分析后指出，农地流转遵循经济理性原则，农户进行农地流转的根本动机是提高农地利用效率。陈海磊等（2014）等基于农村固定观察点山西调查数据的研究表明，农户农业生产效率对其转入的土地面积有显著的正向影响，生产效率越高，农户转入土地面积越大，而且农户土地流转对其长期生产效率更为敏感，土地由生产效率低的农户向生产效率高的农户流转。姚洋（Yang，2000）基于浙江省三个村庄的农户数据的研究表明，农户之间存在生产异质性更能导致土地租赁发生。王小兵和于晓华（Wang and Yu，2011）基于浙江省农户的投入产出数据发现，与没有参与土地流转的农户相比，参与农户的土地产出弹性、规模效应和技术效率都更高，而且技术效率较高的农民更愿意租入土地。冯淑仪等（Feng et al.，2010）基于江西省水稻种植农户的投入和产出分析表明，转入土地农户的水稻生产率明显较高。发生土地流转的农户的技术效率高于未参与土地流转的农户（黄祖辉等，2014）。刘涛等（2008）的研究表明，转出农户的土地复种指数和平均产出率低于其他农户，而转入农户的土地的平均产出率高于其他农户。也有学者从风险异质性的视角分析农户土地流转行为。沃德和夏夫利（Ward and Shively，2015）利用中国9个省（区、市）15年的农户追踪调查数据，分析异质性收入风险和同质性收入风险对农户家庭劳动力转移和土地流转的影响。其结果表明，异质性收入风险能促进农户之间的农地流转；而同质性收入风险对农户的土地流转没有影响。这意味着，村庄成员之间的农地流转可以起到分散风险的作用，当异质性收入风险发生时，农地流转可以平滑农户消费。

二 农地流转障碍

虽然农地流转面积持续增加，但是抑制农地流转的各种因素依然存在。从现有研究来看，阻碍农地流转的因素主要是农村土地制度改革滞后、相关“三农”政策不配套、农地流转市场发育不健全和农业现代化建设相对滞后。

农村土地制度改革滞后。1984年，政府即允许土地流转和鼓励土地向种田能手集中，但直到21世纪后土地流转的速度才明显加快，规模才逐渐扩大。农户土地承包经营权不稳定，村集体经常调整和重新分配土地是一个重要原因。土地调整使土地使用权交易成本高昂，阻碍了农地流转（Brandt Loren et al.，2004；Lohmar et al.，2001；Mullan et al.，2008；Zhang et al.，2004；贾生华等，2003；金松青、Deininger Klaus，2004；钱文荣，2002）。为了稳定农户土地承包经营，国家对村集体的土地调整权限进行严格限制（1984年“大稳定，小调整”，1993年“增人不增地、减人不减地”），先后四次（1984年的“15年不变”，1993年的“30年不变”，1997年的“长期不变”，2008年的“长久不变”）延长了土地承包合同期限。从实证研究来看（叶剑平等，2006），这些政策在农村得到了贯彻执行。2013年开始，政府推动农村土地确权登记颁证工作。从现有文献的研究结果来看，学界对确权颁证在促进农地流转上的作用还存在争议。持肯定观点的学者认为，农地确权政策对农地流转具有显著的正向影响（刘玥汐、许恒周，2016），农地确权不仅降低了交易成本，促进了土地流转，同时也增强了农地的产权强度，提高了土地资源的内在价值（程令国等，2016）。此外，确权对农地流转签订正式合约有促进作用（付江涛等，2016）。持否定观点的学者则认为，农地确权在提升农户产权强度的同时，有可能因土地的人格化财产特征而强化“禀赋效应”，进一步因“产权身份垄断”与“产权地理垄断”而加剧对经营权流转的抑制（罗必良，2016）。而且与通过村集体调整土地实现规模经营相比，土地确权实现规模经营在农村面临公平性的巨大考验（李力东，2017）。

相关“三农”政策不配套。政府农业政策不稳定、城乡分割的户籍制度对农村劳动力就业限制和农村居民社会保障薄弱是阻碍农地流转的三大制度因素。楼江和祝华军（2011）的研究表明，政府农业政策的不稳定，影响了农户预期，不利于农户参与土地流转。农民工市民化与农村土地流转之间存在持续的互动关系。一方面，农民工市民化对农村土地流转提出了迫切需求；另一方面，农村土地流转为农民工市民化提供了资本支持（徐美银，2016）。在城乡分割的户籍制度下，农民工就业市场发育不完全，降低了农民工在城市工作和生活的稳定性，间接抑制了农地流转发生并使得农地流转合同的期限较短（邓海峰、王希扬，2010；杨妙姝、谭华清，2010）。也有学者指出，现阶段政府为农村居民提供的社会保障严重不足，提供就业和收入来源的土地担负着重要的社会保障功能（胡瑞卿、张岳恒，2007；李跃，2010；王兴稳、钟甫宁，2008；闫小欢、霍学喜，2013；张会萍等，2016）。土地的社会保障功能使得土地具有不可替代性，是中国农地流转缓慢的根本原因。

农地流转市场发育不健全。农村土地流转市场不健全使得降低交易费用的中介缺乏，高额的交易费用使得农地流转的交易效率低下。虽然土地流转能增进农户福利和提高土地生产效率，但是交易费用较高使得很多农户未能参加土地流转，农村土地流转市场在改善农民福利和促进农业生产上的潜力还没有完全发挥出来（Deininger and Jin，2009）。农地流转的交易效率受制于政策制度、基础设施和人力资本禀赋，这三个层面的因素相互作用，决定最终的农地流转综合交易效率，共同影响农户土地流转行为和经营面积（吴晨，2006）。罗必良和李尚蒲（2010）基于广东省入户调查数据的分析表明，土地的资产专用性对农地流转影响显著，交易发生的频率与交易费用的高低表现出显著的负相关关系，农户自身行为和政府农业政策的不确定性推高了农地流转的交易费用。农村第三方中介组织的匮乏（李跃，2010），使得很多农民需要通过政府和集体参与农地流转（钱文荣，2002），导致农户土地流转滞后于农村经济发展。

农业现代化建设滞后。农业资本积累缓慢和农村人才大量流出，阻碍了农业产业化经营，使得农地流转不畅和农地大量抛荒（刘初旺等，2003；张丁、万蕾，2007）。现阶段中国农村土地流转滞后的原因是经营土地的收益较低和经营者对集中土地的需求不足，促进土地流转的关键在于通过传统农业生产方式向现代农业生产方式转型，来提高土地收益的边际效率（乐章，2010）。傅晨和刘梦琴（2007）则认为，现阶段农地流转不足的主要原因是土地租金偏低，规模较小使得转入方在土地经营上没有产生显著的规模效应和结构效应，没有大幅增加农业产出和经营利润，使得需求方暂时无力承担较高的土地租金，导致农地流转的需求不足。发生在当地农户之间的土地租赁是土地流转的主要方式，是实现农村土地规模经营的主要途径。政府在设计农业政策时应当把土地集中经营考虑在内，这是中国农业实现现代化转变的关键（卓建伟等，2005）。

三 农地流转效应

农地流转对土地分布、土地投资、农业生产和农户收入等产生了影响。

农地流转使得土地向生产效率高的农户集中，土地在农户之间的分配更不平均（Wu，2006）。唐浩等（2011）利用农地流转前后的土地分配基尼系数测度了农地流转影响土地使用权分配的结果，研究显示农地流转促进了土地使用权的集中，但各区域之间存在显著差异。

农地流转对农户的土地投资行为产生影响，且农户土地的投资行为与其土地来源相关。郜亮亮和黄季焜等利用2000年和2008年全国6个省（区、市）的农户调查数据，分析了农户在流转土地上的有机肥施用行为，结果表明，与从亲属转入的土地相比，农户在从非亲属转入的土地上施用有机肥的概率和施用量显著更低（郜亮亮等，2011；郜亮亮、黄季焜，2011）。俞海等（2003）分析了6个省（区、市）180个样本地块在20世纪80年代初期和2000年的土壤实验数据，结果表明，虽然短期内非正式的农地流转对土壤肥力无显著影响，但是长期内极其容易造成农地土壤肥力衰退。郜亮亮等（2011）则指出，“农户在转入地上的有机肥施用概率和用量要比在自家地上的少；但随着农地租赁土地的稳定性提高，这种投资差异在缩小”。

农地流转对农业生产的影响主要表现在两个方面。一是对农业生产内容的影响；二是对农业生产效率的影响。农地流转在很大程度上导致了土地利用类型的变化（张丽君等，2005）。流转前后农地的种植结构发生了较显著的变化，表现出“去粮化”趋势（黎霆等，2009；易小燕、陈印军，2010）。租入大面积土地能激励农户采用新技术，这改变了农业技术效率（Wang and Yu，2011）。贾生华等（2003）对江、浙、鲁3省5县83户农业经营大户的调查表明，大部分农业经营大户的土地绩效都比租赁前有所改善。土地租赁市场对土地生产率的提高和农业产出增加有正面影响（Lohmar et al.，2001；谢正磊等，2005）。对农户耕地转包行为的分析发现，农户间耕地流转并未显著提高农地配置效率，但它提高了农村劳动力在不同部门间的配置效率，并且符合农户经济理性的基本要求（李承政等，2015）。农地经营权流转能使农民劳动生产率显著提升。冒佩华等（2015）建立了一个基于农地经营权流转市场的农户决策模型，分析了转入和转出土地对农户家庭劳动生产率（劳均收入）的影响，认为农地流转对转出和转入农户家庭劳动力生产率的提高皆有正效应，所不同的是转入土地的农户家庭劳动生产率水平通过农业生产效率水平的提升得到实现，转出土地的农户家庭劳动生产率水平通过非农劳动生产率水平的提升得到实现。此外，农地流转对农户农产品的商品化也有影响。涂军平和黄贤金（2007）的研究表明，农地流转率每增加1个百分点，转出农户的农产品商品化率将下降2个百分点，转入农户农产品商品化率将上升1.3个百分点。

农地流转能增加参与者的收入，增进交易双方的福利。曹建华等（2007）认为，通过农地流转，土地供给者和土地需求者的福利都得以提高。土地流转市场对农户的福利有正面影响（Jin and Deininger，2007），但农地流转对农民收入差距的影响则不确定。韩菡和钟甫宁（2011）对浙江和安徽两省的对比分析发现，在经济发达地区（浙江），单位面积的土地收益高，土地主要向高收入农户流动，农地流转会扩大当地农户之间的收入差距；在经济欠发达地区（安徽），单位面积的土地收益低，土地主要向低收入农户流动，农地流转会缩小当地农户之间的收入差距。

除此之外，土地流转还会对农户其他行为和村庄治理产生影响。杨钢桥等（2010）对湖北省农户土地流转的研究表明，土地市场的活跃能导致农户生产决策和消费决策的分离。许恒周和金晶（2011）的研究则表明，农地流转市场发育对农民养老保障模式选择有影响。农地流转每增加1个百分点，愿意选择社会保障方式养老的农民就增加0.38个百分点。对于村庄而言，农地流转使农户家庭收入、劳动力流动、农村社会结构和社区公共需求等发生了变化，这些变化会对村庄治理的内容、方向、目标乃至模式产生冲击（吴晓燕，2009）。

四 农村集体行为

基层政府（村集体）可能对农地流转实行管制，也可能积极主导农地流转。郜亮亮等（2014）基于6个省（区、市）1200户农户的追踪面板数据（2000年和2008年）的研究发现，村级流转管制增加了交易成本，显著抑制了农地流转的发生，相比于农地自由流转的农户，农地流转行为受管制的农户转入农地的概率要显著低7%。而且管制对农地流转所产生的影响没有随时间推进而发生显著变化，即管制的流转效应是“恒定”的。曾红萍（2015）的田野调查发现，一部分农地集中流转并非市场推动的生产要素自发流转，而是地方政府运用行政力量等各种资源对资本和农民进行双重动员的结果。这部分农地集中流转行为，既是地方政府落实中央“适度规模经营”政策的目标责任的后果，也是其主动追求政绩、争夺项目资源的产物。村委会在土地流转中扮演了非常重要的角色，它不仅是流转的中介、组织和协调者，还是流转双方共同的代理人，并且日益成为独立的利益主体（孔祥智等，2013）。因为流转双方和政府都需要一个中介来促成流转，而且村委会在经济、政治等的激励下，自身也有强烈的参与意愿。但村委会过度介入土地流转可能会产生寻租空间扩大、农户利益受损等问题。现实中由于一些村委会对自己的角色定位不清，致使土地流转的管理、服务和监督存在不少问题，制约了土地流转的规模和效益（刘亚丁、杨秀文，2011）。张建等（2017）在江苏省某县的研究发现，基层政府和村委会在农地流转政策执行中表现为强制性、附加式和选择性政策执行偏差，侵犯了农民土地流转自由选择权、收益权、知情权和参与权等多种土地权益。农地通过拍卖流转的价格会高于农地的协议流转价格，农村土地流转信息的完全程度会影响农村土地流转的价格。基层组织对土地流转的干预会对农户的期望收益产生负面影响（黎东升、刘小乐，2016）。尚旭东（2015）的研究发现，为了实现农地长时间、大面积流转，当地政府和村集体会给向外流转农户一个“亲民价”，这一价格普遍接近市场“天花板”价格，农地溢价压缩了租地方的种植利润。

村集体行为与农地流转的关系是双向的。村集体行为对农地流转有影响，农地流转也会影响村集体行为。郭珍（2015）的研究表明，农地流转同时影响村庄成员规模和结构，一方面会使村庄中经营农业的成员数量下降；另一方面会使村庄成员结构由同质性转变为异质性，两方面力量的作用使村庄由个体规模相等且规模很小的大集团变成个体规模不等的小集团，有利于集体行动的发生，能促进农村小型农田水利设施的供给。王俊霞等（2014）对土地流转与基层选举博弈的关联性分析表明，村干部的品德对流转土地价格与村民的收益具有较大的影响；选举过程中候选人的行为受预期土地流转规模和竞选人能力差距的影响较大；村干部的个人能力对土地流转规模的扩大有着决定性影响。

对于农地流转，政府应该积极干预还是让市场自动运行？虽然现有文献多支持让市场自动运行，但是也有研究支持政府积极干预农地流转。

支持政府干预土地流转的文献的主要依据是农地流转的交易费用较高和土地市场发育的阶段性。田传浩等（2005）从农地流转与土地细碎化的关系指出，农地市场可能是矫正耕地细碎化的一个工具。但由于交易费用较高，农户自发交易耕地对耕地细碎化的影响不显著，村集体介入农地市场可以发挥降低交易费用作用，促进农村土地向大户集中和规模化经营，从而降低土地细碎化水平。赵德起和吴云勇（2011）则指出，政府行为下农地使用权市场流转的一般路径为“农民自发流转阶段—政府获利阶段—农民流转意识与能力培养阶段—农民流转能力提高阶段—流转市场潜能开发阶段”。中国农地使用权流转正处于农民流转意识与能力培养阶段，政府补贴与最低限价政策可以较好地完善农地使用权流转市场，进而增加农民收入。

支持政府减少干预、让市场自动运行的主要依据是政府的干预导致产权的不稳定和市场配置资源比政府行为更有效率。周海灯（2010）从交易者合约选择的角度指出，“任何一种合约形成都是当事人自由选择的结果，所以界定和维护土地产权，减少过分干预才是当前政府为促进农地流转应该做的工作”。唐浩等（2011）则指出，基层政府不仅需要抑制调整土地的冲动，而且要同时认同、支持和监督村组内部的土地调整。谢正磊等（2005）则从稳定产权的角度指出，应该规范政府行为，减少政府行为对农村土地流转的不正当干预，确保农村土地所有权和承包权稳定。克劳斯·丹宁格和金松青（Deininger and Jin，2005）比较土地流转和土地调整后发现，土地流转和土地调整都可以把土地重新分配到土地资源少的农户手中，但土地流转比土地调整更有效率，所以政府应该减少土地调整。在土地流转中，政府的主要任务是完善市场机制，而不应该以市场发育不完全为借口来扩大政府干预市场的权力和范围（李霄，2003）。基层政府在干预农地流转时，必须把握好分寸，目前可以在宣传动员、建立健全农地流转信息平台、土地分类定级和价值估算、地块分割整理和农业招商等方面发挥基础作用（钱文荣，2003）。朱彦臻（2013）指出，农村集体组织在土地承包经营权流转中发挥着不可替代的作用，但是，土地承包经营权流转的法律性质又决定了其不能成为土地承包经营权流转关系的当事人，扮演好土地承包经营权流转的监督者和服务者角色才是破解现阶段农村经济工作难题的必然选择。为切实保护农民土地权益，促进农村土地流转，各级政府应及时向农业政策设计者、土地供给需求沟通协调者、农村公共服务供给者和市场秩序监管者转变，积极完善乡村基层治理结构，以加强对农民自主性的保护（刘双良，2010）。也有研究针对农地流转所产生的影响，提出政策建议。冯锋等（2009）指出，土地流转使土地经营权的所有者和经营者发生了分离，为了兼顾公平和效率，农业补贴应采用按实际播种面积进行二次补贴。