2000～2014年我国文化产业政策体系研究[1]
摘要：2000年以来，我国文化产业政策从无到有再到初成体系，有力促进了文化产业的起步和发展，但也存在着政策体系不健全不完善等问题。展望未来，完善我国文化产业政策，要坚持以培育文化市场为核心，坚持依法行政，重视文化产业政策与公共文化服务政策、其他产业政策相配套相协调。同时，要强化政策程序性保障，促进政策制定和执行的开放、透明和公开。
关键词：公共政策 文化产业 产业政策 政策评估
2000年以来，我国文化产业政策从无到有再到初成体系，对培育市场主体、扩大文化生产、促进文化交易、拉动文化消费、建设文化市场、激发创新活力发挥了积极作用，有力地促进了文化产业快速起步和平稳发展。然而随着改革进程的不断深入和文化产业的蓬勃发展，我国文化产业政策体系不健全不完善的问题逐渐暴露，影响和束缚了文化产业的进一步发展。因此，适应社会主义市场经济发展和依法治国战略任务需要，完善我国文化产业政策体系，促进文化产业持续健康快速发展，成为一个重大的理论和现实问题。
一 我国文化产业政策现状
文化产业政策的构成，有多种划分方法。考虑到2000年以来，我国文化产业政策的功能主要定位于从相关方面扶持和促进文化产业发展，本文拟从财政、税收、金融、文化与科技融合、土地、人才等六个方面对我国文化产业政策的现状做一梳理。
（一）财政政策
财政政策主要表现为各专项产业发展资金的设立（见表1）。资金来源为中央和地方各级财政投入，扶持对象包括单一文化产业门类、文化产业重点项目、特定文化企业、文化企业特定行为以及为文化产业提供金融支持及其他服务的主体。部分地区如北京市，还设有专门机构负责专项资金的研究、审议、决策和管理。
表1 2007～2014年各专项产业发展资金的设立情况
财政政策主要存在以下五个问题。一是财政投入主要关注微观领域，停留在“就事论事”阶段，对产业发展宏观导向把握不够。二是财政投入方式单一，未能充分引导金融机构和社会资本，财政资金的杠杆作用和放大效应不明显。三是财政投入总量相对不足。从绝对量上看，财政投入仍难以满足产业发展的资金需求；从相对量上看，对文化产业的财政支持占国家财政总支出的比重偏低。四是财政资金投入程度不一。对不同文化产业门类、不同地区、不同所有制和规模的文化企业特别是民营文化企业、小微文化企业支持力度不一，存在不均衡、欠平等问题。五是财政资金的投入使用、绩效考核、信息公开、意见反馈、监督约束机制不完善，财政资金的使用绩效难以衡量，政策执行效率不高。
（二）税收政策
文化产业的税收政策在主要税种中均有所体现。
增值税：在生产、出口、销售等环节，对转制单位、重点文化产品生产企业、国务院批准成立的电影制片厂、经国务院广播影视行政主管部门批准成立的电影集团及其成员企业等文化产业主体运用下调税率、出口退（免）税、先征后退等手段进行税收减免。
企业所得税：针对特定文化企业，如小微文化企业、试点文化集团、转企改制单位、高新技术文化企业，减免企业所得税；针对企业发展特殊时期，如新办文化企业三年免征所得税；针对企业从事国家鼓励的特定行为，如研发行为、企事业单位等主体对文化企业的捐赠行为，允许进行所得税加计扣除或抵免。
个人所得税：国家对单位和个人进行特定文化行为的鼓励，如对企事业单位、社会团体和个人通过非营利性的社会团体和国家机关对公益性青少年活动场所（包括新建）的捐赠，在缴纳个人所得税时准予扣除；拍卖品为经文物部门认定是海外回流文物的，按转让收入额的2%计算缴纳个人所得税。
营业税：对文化单位的特定经营行为收入予以税收减免，如纪念馆、文化馆、图书馆等公益性文化单位的门票收入，文化企业的境外演出收入，动漫企业开发动漫产品提供的劳务收入等。
关税：主要对文化企业进口从事文化生产和服务的必需设备免征进口关税，如对经文化部、财政部、国家税务总局认定的动漫企业进口动漫开发生产用品实施免征进口关税等，或对特定文化产品进口实行暂行优惠税率，如对艺术品进口实行一年的6%优惠进口关税。
房产税及土地使用税：对特定文化单位的自用房产或经营房产减免税额，如转企改制单位、宗教寺庙、公园、名胜古迹等。
税收政策的问题主要有以下五个方面。一是缺乏清晰的整体行业引导规划，具体政策的优惠幅度、力度、范围、受惠对象均相对较小或较为狭窄，在引领产业发展方向、促进产业结构调整上的作用不够突出。二是政策较为零散、不成体系且多为临时性政策，没能形成兼具长期性、广泛性和专业性的政策体系。三是税收政策调控手段单一，尚未形成通过税率、纳税期限、征收管理、减免税、出口退税、成本核算、税项扣除、亏损弥补、投资抵免等综合多种手段的优惠调控体系。四是文化产业税负相对偏高，如文化娱乐业、艺术品拍卖业综合税费负担较重。五是个别税收政策自相矛盾，制约产业发展。如一方面，鼓励纳税人（企业或个人）通过各种形式的捐赠扶持文化产业发展；另一方面，现行税收政策却又限制企业（个人）等纳税人捐赠，妨碍优惠政策的实际执行，影响政策效果。
（三）金融政策
金融政策主要包括银行信贷扶持政策、资本市场融资政策、保险支持政策、投资基金政策。金融政策主要存在以下五个方面的问题。一是文化产业门类众多，各行业融资特点不一，难以形成具有指导性、实践性和可操作性的统一政策。二是文化产业自身存在的规模偏小、资产偏轻、融资担保能力偏弱、相应风险担保机制不健全等投融资局限，导致金融机构面临较高的投资风险，政策执行主体动力不足。三是文化金融配套服务体系尚不健全。金融机构对文化产业特性认识不深，政策偏重宏观指导，缺乏可执行的具体内容和程序性指导意见，直接融资应用有限。四是政策公平性有待提高。不同文化产业主体处于不同的融资地位。国有企业，大型企业，经济效益好、有发展前景的企业更容易获得融资支持，而中小文化企业、民营企业、新兴文化产业则难以获得金融支持，这与文化产业以中小企业和非公企业为主的产业特有发展模式相背离，制约产业长远发展。五是针对文化产业的金融创新不足。政策设计路径因循传统工业产业的融资模式，在创设文化产业特有的信贷、担保、融资产品和模式方面探索较少，对众筹、风险投资、创业基金、联合担保、资产证券化等新型融资方式引入不够，未能推出符合产业特点的融资政策体系。
（四）文化与科技融合政策
文化与科技融合政策，在中央层面包括：《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出要加快科技创新，推动文化与科技融合；《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》提出构建国家文化产业科技基础条件平台，建设和完善国家重大文化科技基础设施，优化文化科技布局，加强相互配套、开放共享和高效利用；在推动我国动漫产业发展的若干意见中也对促进文化与科技融合有所涉及；各部委，如文化部、原新闻出版总署，均在推动文化产业、新闻出版产业发展的指导意见中提出了运用高新科技转变产业发展方式、促进产业升级、提升内容创新能力与水平、丰富产品表现形式等意见；2014年《国务院关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》，为科技创新和文化产业的融合拓展了更大空间。江苏、广东、浙江、山东等地方政府均出台政策从资金、人才、税收、技术支持等多方面支持文化与科技融合。
文化与科技融合政策主要存在以下三方面的问题。一是融合度较低。文化与科技创新更依赖于单行的鼓励科技创新政策，而文化产业政策中的有关内容仍停留在鼓励文化主体自主研发等初级融合层面，文化与科技融合“1+1＞2”效应未能充分发挥。二是相关政策系统性不足，可操作性差。相关鼓励科技创新与文化产业融合的内容分别散见于推动文化产业发展和加强科技创新的单行政策中，主要作为主推政策的附属条文，且多限于宏观导向规划，没有具体内容、责任主体和程序性操作意见，难以落实。三是政策覆盖产业门类狭窄。相关政策多见于动漫游戏、网络文化、数字科技等本身依托于科技发展而形成的新兴产业的发展意见中，而传统行业如何与科技融合等产业发展难点问题却始终没有相应政策予以推动解决，难以提升文化产品和服务的整体竞争力和创造力。
（五）土地政策
近年来中央和地方出台了一系列土地政策对文化产业予以扶持。虽然国土资源部没有专门出台文化产业土地政策，但其他相关政策中支持文化产业发展的土地优惠内容并不鲜见（见表2），主要侧重于对文化产业项目、文化产业园区、特殊文化产业主体实施优惠的土地供应和利用政策。
表2 有关政策中支持文化产业发展的土地优惠内容
续表
土地政策主要存在以下三方面问题。一是政策过于笼统宏观，可操作性差。相应的土地使用、基础设施建设和市政配套服务政策与实施细则的欠缺使政策实施仅停留于表面，政策服务对象没能得到实质优惠。二是部分政策执行效果欠佳。支持文化产业园区发展的相关政策实施效果不佳，园区实际运营效率低下，“空心化”现象较为普遍。三是政策针对性不强。如土地政策未能调节文化产业发展空间分布不均衡问题；文化资源丰富、文化氛围浓厚的文化产业发达地区往往存在土地有限的发展硬约束，资源过度集中却利用不足，而中西部等文化产业成长地区土地供应充足却由于软环境的欠缺难以吸引资源集聚。
（六）人才政策
国家层面的文化产业人才政策以文化部的《全国文化系统人才发展规划》为主要支撑。该规划以加强七支文化人才队伍建设和实施九大重大人才工程为主要抓手，为文化产业发展提供人力资源支持。地方政府也在文化产业人才培养、引进、流动、利用等方面积极进行探索。如福建省通过拓宽人才培养渠道、发挥职业教育集团的作用加强文化产业人才队伍建设；广东省支持高等院校与文化企业联合建设、聘用海内外高级人才、加大对优秀人才的奖励力度。
人才政策主要存在以下三方面问题。一是偏重文化人才的整体培养，忽视对专业人才的培养。二是人才培养机制亟待完善。学历教育方面，文化产业人才培养定位不明确，培养层次结构设计不合理，师资力量不足，教材编写落后；非学历教育方面，人才培养与实际产业需求脱节，操作型人才、高级管理人才、文化贸易人才等产业急缺人才培养乏力。三是人才激励政策不足。已出台的政策将文化产业人才等同于一般文化人才，缺乏具有针对性的细化的可操作性指导意见，人才的收入分配、薪酬奖励、培养晋升、流动渠道、社会保障、能力评价等体制机制建设没有创新突破，难以激发文化产业人才的积极性和创造性。
二 我国文化产业政策制定与实施的成绩和存在的问题
我国文化产业政策的类型主要包括整体性政策、产业规划类政策、重点门类扶持政策、改革扶持类政策、完善市场类政策、综合扶持类政策、重点项目类政策。其中，整体性政策主要是在顶层设计和战略规划上明确文化产业的性质、功能、定位以及发展目标和价值取向，一般体现在党和国家层面的重要文件、重大规划中；产业规划类政策主要包括为促进一定时期、一定空间内的整个文化产业或相关产业的发展而在产业规划等方面提出的相关政策，主要体现在国家和有关政府部门出台的总体产业规划和转型产业规划中；重点门类扶持政策主要是国家和地方对动漫、网游等重点门类产业从财政、金融、土地等各方面提出的特定政策，主要体现在专项政策或综合政策中；改革扶持类政策主要是以深化文化体制改革总政策为主要内容，以推进国有文化院团改革、促进小微企业发展、培育市场主体等为重点的相关政策，主要体现在专项政策中；完善市场类政策主要是围绕构建统一开放、竞争有序的现代文化市场体系而提出的相关政策，主要体现为相关专项政策；综合扶持类政策主要是为促进服务、消费等某一行业、领域发展而从各方面提出的配套政策，主要体现在相关专项政策或综合政策中；重点项目类政策主要是国家和地方为搭建文化产业发展平台在专项资金、园区建设等方面提出的相关政策和项目，主要体现在专项政策中。
2000年以来，我国文化产业从无到有、从小到大，稳步向国民经济支柱产业迈进，文化产业政策在管方向、推起步、促增长、调结构、提质量等方面发挥了积极的促进作用，但也存在不少问题。
（一）主要成绩
第一，明确产业主导思想。对文化经营行为的认可和对“文化市场”“文化经济”概念的承认为文化产业的发展奠定了思想基础。“十五”计划提出了“文化产业”和“文化产业政策”概念，标志着国家运用产业政策调控产业发展的开始；十六大明确区分“文化事业”和“文化产业”，提出完善文化政策，支持文化产业发展；十七届五中、六中全会提出推动文化产业成为国民经济支柱性产业；十八大将文化产业发展成为国民经济支柱性产业列入全面建成小康社会指标体系。纲领性文件的出台为政策制定提供了顶层设计思路。
第二，引领产业发展方向。2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》确定了重点产业门类；2009年《文化产业振兴规划》将文化产业提升为国家战略性产业；2014年《国务院关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》强调文化产业对相关产业的带动作用，突出其在经济转型升级中的重要地位；《文化部关于加快文化产业发展的指导意见》《“十二五”时期文化产业倍增计划》等一系列文件推动了文化产业跨越式发展。
第三，助推优势产业发展。2003年《文化部关于支持和促进文化产业发展的若干意见》提出培植开发新兴文化产业；2009年《文化产业投资指导目录》鼓励部分网络文化服务业和动漫产业发展；2006年《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》和2008年《文化部关于扶持我国动漫产业发展的若干意见》助推动漫产业发展热潮；2005年《关于网络游戏发展和管理的若干意见》支持网络游戏健康发展；2014年《关于推动特色文化产业发展的指导意见》《藏羌彝文化产业走廊总体规划》扶持特色文化产业发展。这些政策有助于培育新型文化业态，推动资源流向重点优势门类，优化文化产业结构。
第四，培育合格市场主体。2003年《关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》为国有文化单位转企改制提供了政策支持；2005年《关于深化文化体制改革的若干意见》是中央首次就文化体制改革做出的重大决策；2006年文化部、新闻出版总署分别就文化及传媒行业的改制工作做出具体部署；2008年《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《文化体制改革中支持文化企业发展的规定》两个文件成为指导文化体制改革由点到面推开、扶持文化企业做大做强的根本性文件；2009年《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》、2011年《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》以及《关于深化非时政类报刊出版单位体制改革的意见》明确了国有文化单位改革的时间表和路线图；2013年《关于支持转企改制国有文艺院团改革发展的指导意见》助力改制院团繁荣发展；十七届六中全会决定继续执行文化体制改革配套政策，延长转企改制单位扶持政策执行期限；2014年《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2014〕15号），对国办发〔2008〕114号文件进行了修订完善，推动改革继续深化。政策的实施促使改制单位成为合格文化市场主体，奠定了产业发展的微观基础。
第五，激发社会资本投入。2005年《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》引导规范非公有制资本进入文化产业，《关于文化领域引进外资的若干意见》履行了入世承诺，规范文化领域引进外资；2012年《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》鼓励民间资本进入文化产业；2014年《关于大力支持小微文化企业发展的实施意见》支持创业，大力扶持小微文化企业发展；十八届三中全会对政府简政，进一步降低了资本进入文化产业的门槛；2014年8月国务院《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》中涉及文化产业及相关领域的共29项，引爆了社会投资热情。
第六，助推产业升级。2007年《国务院关于加快发展服务业的若干意见》《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》强调大力发展旅游、文化、体育和休闲娱乐等服务业；2008年《国务院办公厅关于搞活流通扩大消费的意见》把文化娱乐、休闲旅游等文化消费作为新的消费热点加以培育；2013年《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》提出要大力发展数字出版、互动新媒体、移动多媒体等新兴文化产业；2006年《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的若干政策》、2014年《关于加快发展对外文化贸易的意见》助推文化产业“走出去”。促进文化与相关领域的融合发展也是近年的政策热点。2009年《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》推动了文化旅游业发展，2012年《文化部“十二五”文化科技发展规划》推动了文化与科技加速融合。融合发展政策使文化产业突破部门界限，成为国民经济的重要驱动力。
第七，搭建产业发展平台。一是财政专项资金。目前从中央到地方普遍设立了文化产业专项发展资金。截至2013年，中央财政已累计安排142亿元支持文化产业发展。二是示范类园区和基地建设。2004年至今共设立了五批265家国家文化产业示范基地、四批8家国家级文化产业示范园区和4家国家级文化产业试验园区。2006年推出了《国家文化产业示范基地评选命名管理办法》（以下简称《办法》），2014年则推出《国家文化产业示范基地管理办法》对原《办法》进行修订规范。三是出口重点项目和基地。2005年《国家文化产品出口示范基地认定管理办法（暂行）》开始推行出口示范基地认定工作；2007年《文化产品和服务出口指导目录》和2010年《关于进一步推进国家文化出口重点企业和项目目录相关工作的指导意见》确定定期推出重点企业和重点项目目录。示范基地、示范园区、重点项目的推出为文化产业知名品牌、标杆企业和核心集聚区的涌现创造了条件。文化产业公共服务平台建设大有进益，中国（深圳）国际文化产业博览交易会等一系列会展促进了文化产业交易与合作。以中国文化产业网为依托的信息服务平台、项目资源库和投融资服务平台的建设与运营日趋成熟。国家级动漫公共技术服务平台、信息服务平台为产业发展提供了有力支持。《文化及相关产业分类（2012）》的推出使文化产业统计更加科学、规范、有针对性。
（二）存在的问题
第一，政策之间协调性、系统性不强。一个文化产业门类涉及多个管理部门，相关部门只能根据其职能管辖范围出台政策，带有明显的部门倾向，人为割裂了产业链条，对产业整体发展把握不足。文化产业的概念内涵与外延的不断扩大使政策的制定与执行难以再局限在宣传文化系统内部，需要进一步突破部门界限，综合多方力量，而强有力的统筹协调机制的缺位使政策的制定、执行难以形成合力，政策的有效性和执行力大打折扣。
第二，部分政策的延续性与稳定性不够。在以往文化产业政策制定过程中，有些政策是为了解决某一行业某一时期的特殊问题而临时制定的，政策出台前的基础调研工作不足，政策目标设定不够明确，没有考虑到政策的长远影响，导致政策目标改变频繁、政策内容变化过快，影响政策功能的发挥。
第三，政策评价标准设计不周密。一些文化产业政策对文化产业双重属性认识不足，设计评价标准时过度偏向经济效益或社会效益，没有将二者有机结合。如有的文化产业扶持政策要求申请者获得权威评奖认可，文化单位为“评奖而创作”，刻意讨好专家评委而忽视群众需求，成品难以推向市场，既无经济效益，作品的社会效益也由于消费的空白而无法实现。又如个别影视动画扶持政策以生产原创动画的分钟数设置奖励门槛，导致动漫企业重数量而轻质量。再如以动漫作品是否在中央电视台等主流媒体的黄金时间段播出作为能否获奖的标准之一，导致实际中出现企业免费甚至给予播出渠道重金以换取奖励的现象。
第四，政策制定和执行的公平性有待提高。政策内容制定上存在重文化事业轻文化企业、重国有企业轻民营企业的现象。如将文件的适用范围限制于文化体制改革试点地区，将政策服务对象限定于转企改制的文化事业单位，人为地排斥民营企业适用优惠政策。在政策适用标准上设置门槛，获得扶持的多为垄断大型国企，民营小微企业难以进入扶持范围。在政策执行上，国有企业凭借文化资源优势超越民营企业获得大量扶持资金，行业壁垒和地方保护也依然存在。
第五，政策执行监管不严，缺乏绩效评估。一是政策执行中相应环节，如专项资金的申报、评审，存在信息不对称、过程缺乏公示等问题，评审结果容易被个人意志左右，容易出现权力寻租。二是政策“重制定轻执行”。政策的实施情况、资金的使用情况、项目收益情况均缺乏过程监督和绩效评估机制，政策执行效率如何、政策效果如何难以得知。三是健全的审计核查、监督管理和责任追究制度尚未建立，相应机制的欠缺使企业违法违规成本极低，第三方机构和社会公众也无从监督，政策实施效果不能令人满意。
第六，产业政策体系需不断加以完善。如金融支持、税收优惠、知识产权保护、风险规避、维权保护、公共服务平台搭建等政策还比较欠缺。
三 完善我国文化产业政策的建议
（一）坚持以培育文化市场为核心
文化市场是文化产业发展的土壤，建立健全现代文化市场体系是文化产业健康快速发展的基础。文化产业政策体系在产业价值取向上要以市场为导向，以建立健全现代文化市场体系为核心，要突出以下几点。一是促进文化消费。文化消费在现代文化市场体系建设中应居于龙头地位。当前我国文化产业发展还处在初级阶段，民众的文化消费需求尚未完全得以开发，文化消费习惯也未形成。在政策上要着力调整消费结构，提升消费水平，促进文化产品和服务的创新发展。尤其要以政策引导居民改变文化消费观念，培育民众文化消费意识，创造文化消费条件。要强化社会保障体系建设，让民众敢于消费，加强文化消费场所和基本消费设施建设，转变民众计划经济体制下形成的文化福利观念。二是促进公平竞争。市场主体的平等竞争是文化产业发展的基础。目前我国文化领域还存在政府对市场主体区别对待、人为破坏竞争规则的现象。未来政策制定的重点是打破部门行业壁垒和地方行政保护主义，放开文化市场的准入和退出，放开文化企业的自由竞争和兼并重组。构建全国统一的文化市场，打造公平竞争的市场环境，促进公有制和非公有制文化企业权利平等、机会平等、规则平等，形成大型文化集团、行业领军企业、大中文化企业和小微文化企业合理分工、良性竞争、共同发展的产业格局。三是加强文化市场支撑体系建设。行业管理、诚信体系、市场监管等文化市场支撑体系是文化产业发展的重要保障，而相应体系的不健全成为我国文化产业发展的短板。今后，文化产业政策需要在健全市场支撑体系上弥补“政府缺位”，促进文化要素市场建设，加快市场信用体系建设，健全市场监管体系，完善知识产权保护、文化人才教育与培养等市场配套服务机制建设。
（二）坚持依法行政
当前，我国文化政策的制定仍依赖红头文件、领导批示、试点引路、典型事件决策等行政管理方式，政策存在随意性强，以偏概全，稳定性、连续性弱，执行不力等缺陷。同时，相较于法律严格的程序和效力规定，政策的制定程序、执行监督和效力等级均缺乏强制性规范，人为操作的空间大，因此造成“政策滥发”与“政策紧缺”并存。一方面，中央和地方大量出台产业政策，但由于效力等级规范不清造成政策层级混乱，政策间相互重叠乃至冲突，数量虽多但操作性不强；另一方面，政策制定和执行缺乏强制性规定和程序操作规范，执行主体和政策对象都难以把握，政策执行手段各异，甚至执行与否都乏人问津。未来文化产业政策的制定执行要始终坚持依法行政。一是要树立法治意识。尊重法律权威，履行法律所赋予的职能，法无明文授权的领域禁止政府滥用政策调节。二是大力推动基本文化法律建设。该由法律规范的领域不能长期依靠政策调控，已成型的政策该上升为法律的要上升为法律。加快文化产业促进法、文化市场管理法等文化产业基本法的立法进程。三是推动法律法规与党的规章协调统一。四是对于各类政策的出台要有严格的程序性限制和效力层次划定，明确划分中央事权和地方事权，不能越级越位，要严格遵守法律法规对于政府相关行为的程序性要求。
（三）重视与公共文化服务政策配套
传统文化管理思想上，文化事业与文化产业泾渭分明，而在市场经济条件下，文化事业与文化产业既有不同点，也有共同点，两者不存在无法逾越的鸿沟。公益性文化事业需要重视开拓市场，经营性文化产业也要重视社会效益，两者并不相互排斥。只有经济效益和社会效益都得到体现，文化产品才能实现价值最大化。今后文化产业在政策制定上要破除陈规，将产业发展与公共文化服务体系建设有机结合。在公共文化服务体系建设中转变公共文化产品和服务的供给模式，引入竞争机制，坚持“政府引导、政策扶持、社会参与”，形成公共文化服务体系建设与文化产业相互促进、相互扶持的良性循环机制。在文化产业政策制定上，要坚持两种属性、两个效益、两个目标，在强调产业价值和经济效益的同时，发挥文化产业在凝聚精神、教化民众、传承文化、价值引领、愉悦身心方面的作用。
（四）推动文化产业政策与一般产业政策相协调
文化产业政策在遵循文化自身发展规律和要求的同时，也要注重与一般产业政策相衔接，体现国民经济宏观调控、市场监管的一致性。当前我国文化产业融入国民经济的程度不高，文化产业政策与一般产业政策对接不足，文化产业处于“小文化”的自我封闭状态。比如，文化产业不仅涉及宣传文化系统，也涉及发改、财政、国土、规划、科技、工信等众多政府部门。由于主管意识形态的宣传部门无法协调其他部门，由主管宣传部门主抓文化产业，难免出现“小马拉大车”的现象。又如，在国家和地方都存在文化产业发展规划与经济社会发展规划“两张皮”的现象：在有关文化建设的文件中，文化产业被放在突出位置予以强调；而在国家经济社会发展规划的盘子中，文化产业的位置或被弱化或被虚化，无法形成具有长远性、整体性的发展规划与产业政策。因此，未来文化产业政策的制定需要注重以下几方面：一是在政策制定规划上要形成文化经济的战略思维，坚持“大文化”的发展思路，适应文化与相关产业融合发展的趋势，以政策创造条件，充分发挥文化创意在赋予其他产业、产品文化内涵而间接创造价值上的作用，带动其他产业发展；二是通过制定政策鼓励文化产业与相关成熟产业接轨，形成与其相匹配的经济规模，发挥后发优势，与之联动发展，提升产业自身发展水平和素质；三是加强文化宣传与相关部门之间的沟通协作，推动有关部门在制定其他产业政策时，将其与文化产业的发展关系纳入考量，形成相互衔接、联通合作、配合无间的产业政策体系。
（五）促进政策制定执行的开放透明公开
促进政策制定执行的开放透明公开，提升政策决策的民主水平，是转变政府职能、增强文化治理能力的必然要求，也是完善文化产业政策体系的客观需要。当前我国文化产业的政策制定决策范围仍局限于政府内部，没有形成相关的开放民主机制：政策的决策体系以文化宣传系统为主；政策的制定主要依靠官员、专家等少数人通过文件起草、会议研讨等途径进行；政策的执行和监督主要通过下发文件、资金申报划拨、上级督查督办、财政审计等政府内部行为实现，针对政策自身的评估和监督仍处于空白，政策退出机制尚未形成。因此，今后要改进和规范文化产业政策制定执行过程：一是在政策制定过程中，采取引入非利益攸关方参与政策讨论、举办公开的政策听证会、加强对政策宣传推广等途径扩大社会参与；二是在政策执行过程中，要转变传统的“重制定、轻执行”观念，建立健全公正高效的政策执行效率跟踪体系，并在法律允许的前提下，扩大执行主体范围，强化社会舆论监督；三是在政策监督过程中，引入第三方机构，健全指标体系，加强政策绩效评估工作，强调政策考核的结果导向，实时根据评估结果推动政策的“立、改、废”，形成政策调整退出机制，促进政策体系自身的“新陈代谢”。
（六）强化政策程序性保障
好的产业政策不仅目标明确、内容合理，而且是执行有力、保障完善、监管到位的一系列机制的集合体。现行很多文化产业政策之所以影响不大、效率不高，是因为缺乏有效的程序性保障机制，未来的文化产业政策需要加强以下三方面的工作。一是夯实基础。做好政策制定前的调研和数据收集分析工作，发挥专项人才作用。尤其要解决现有文化产业统计制度和监测体系滞后于产业发展的问题，对于尚未建立起独立的统计监测体系的行业，要尽快研究建立并逐步完善产业统计指标体系和统计制度。同时，为进一步提升文化产业政策的时效性和适用性，要形成实用高效的动态数据监测体系，及时反馈时点数据、阶段数据、事件数据，实时衡量政策效果，为政策调整提供依据。二是综合协调。文化产业政策的制定、执行和监督具有一定的复杂性，往往牵涉多个部门，政策的制定和执行主体也存在分离，如中央政策的具体执行主体为地方政府，政策的预期目标由文化宣传系统确定，而财税优惠需要经济部门予以配合落实，因此要加强综合协调。首先，在确定政策目标时就需严格考察其可行性，论证执行主体是否有能力、有意愿、有动力实行政策；其次，在政策起草时要尽量纳入所有可能涉及的执行部门，事先做好沟通协调，防止政策偏向某一方利益诉求或执行责任不明，影响政策的公平性和可行性；再次，在政策形成后，要在内部征求好相关部门的意见，在政府内部形成共识，减少政策执行阻力；最后，在政策出台时，对于多执行主体的综合政策，尽量以政府的名义或部门联合发文，提升政策权威性，约束执行主体行为。三是灵活多样。首先，在政策制定之初要综合考量，要形成政策体系观念，全方位、多角度、宽领域、深层次地进行全面调节，形成宏观规划导向与具体部署落实，产业整体发展与单独产业门类、环节、主体扶持，整体普惠与单一特惠有机结合的综合政策体系。其次，在政策调节手段上要拓展思路。在扶持类政策上，要综合运用财政、土地、税收、金融等多种手段，引导为主，投入为辅；在管理类政策上，要加强司法与行政手段的相互结合与配合，形成社会综合治理机制。最后，在政策出台形式上，要量体裁衣，对于具体政策，考虑到政策对象、执行主体和时效性等因素，可以采取部门规章形式；而综合性、长期性和宏观性较强的政策，则可以考虑用更高层次的政府文件形式，提升政策权威性并获得更多部门支持。
[1]本文于2015年5月发表在《东岳论丛》，参与写作人有孙博、曹伟、纪芬叶，收入本书时有改动。