一 东北亚区域合作的主要进展
国际区域合作通常指国家之间制度性经济一体化。按照经济一体化水平，可以划分为特惠关税区、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟和完全的经济一体化等发展阶段。本章将不拘泥于上述关于区域经济合作的一般界定，分别从区域内贸易关系、制度性经济合作、次区域合作开发等方面展开分析，以便尽可能全面地呈现东北亚各国间经济合作关系。
（一）东北亚区域内贸易关系发展
随着中国改革开放的不断深入推进以及冷战结束后国际局势的缓和，东北亚国家之间的经贸关系不断发展，东北亚区域内贸易已经达到非常高的水平，特别是其他东北亚国家对与中国贸易的依赖度都非常高。
1.中国与其他东北亚国家的贸易关系
改革开放使中国从经济较为封闭的国家快速转变为深度融入全球化进程的国家，对外贸易持续保持快速增长。2013年，中国货物进出口贸易总额达到4.16万亿美元，其中出口2.21万亿美元，进口1.95万亿美元，成为世界第一大货物贸易国。2016年中国货物进出口贸易额被美国反超，2017年中国再次超过美国，重返世界第一货物贸易国地位。2018年，中国货物进出口贸易总额约为4.62万亿美元，约占全球货物贸易总额的11.75%。同年，美国货物进出口贸易总额约为4.23万亿美元，约占全球货物贸易总额的10.87%。
在中国对外开放不断深化和对外贸易快速增长的过程中，中国与其他东北亚国家的经贸关系也在不断发展。目前，日本、韩国、俄罗斯、朝鲜、蒙古国的第一大贸易伙伴国均为中国，而日本、韩国、俄罗斯分别为中国的第二、第三、第六大贸易伙伴国。按中国海关统计数据，2018年，中国对东北亚国家的货物进出口贸易额超过3500亿美元，占中国货物进出口贸易总额的比重接近17%，其中中国货物出口贸易对东北亚国家的依赖度为12.2%，货物进口贸易对东北亚国家的依赖度为20.8%。中日双边贸易额为3276.6亿美元，其中中国对日出口额为1470.8亿美元，中国从日本进口额为1805.8亿美元，对日贸易额约占中国货物进出口贸易总额的7.1%；中韩双边贸易额为3134.3亿美元，其中中国对韩国出口贸易额为1087.9亿美元，中国从韩国进口贸易额为2046.4亿美元，对韩国贸易额约占中国货物进出口贸易总额的6.8%；中俄双边贸易额首次突破千亿美元大关，达到1070.6亿美元，其中中国对俄出口贸易额为479.8亿美元，中国从俄罗斯进口贸易额为590.8亿美元，对俄贸易额约占中国货物进出口贸易总额的2.3%。[1]总体来看，中国对外贸易总量大，贸易伙伴遍布全球，因此对东北亚区域内贸易依赖度并不是特别高。
2.日本与其他东北亚经济体的贸易关系
日本是全球第三大经济体和第四大贸易国，2018年，其货物进出口贸易总额为1.49万亿美元，约占全球货物贸易总额的3.8%。其中，出口贸易额7382亿美元，进口贸易额7483.7亿美元。日本货物进出口贸易对亚太地区，特别是东亚地区的依赖度特别高，近年来这种趋势越来越明显。2018年，日本的对外贸易中有近70%是与亚洲太平洋经济合作组织（Asia-Paci-fic Economic Cooperation，APEC，简称亚太经合组织）成员之间进行的，将近50%是与东盟“10+6”成员之间进行的。在日本的前15大出口目的地中，有9个为东亚经济体，日本对这9个经济体的出口贸易额约占日本出口贸易总额的50.8%；前15大进口来源地中，东亚经济体占6个，从这6个经济体的进口贸易额约占日本进口贸易总额的40.2%。表1-1为2018年日本十大出口市场和进口来源地的排名，也清楚表明日本的对外贸易高度依赖东亚地区，特别是在出口贸易方面对东亚的依赖度更高。
表1-1 2018年日本与主要贸易伙伴的进出口贸易额与所占比重
在东北亚国家中，俄罗斯、蒙古国与日本的贸易额都相对较小，朝鲜与日本没有贸易关系，只有中国和韩国是日本的主要贸易伙伴，特别是中国在日本贸易伙伴中的地位不断提升。1990年，中国仅为日本的第十二大出口目的地和第四大进口来源地。1991～2001年，中国一直是日本的第二大进口来源地。2002年，中国超过美国成为日本的第一大进口来源地，此后中美差距不断扩大，尽管至今美国仍为日本的第二大进口来源地，但日本从美国进口贸易额已不足从中国进口贸易额的一半。2006年，中国首次成为日本第一大贸易伙伴，3年后，成为日本第一大出口目的地。2013～2017年，美国再次重返为日本第一大出口市场的地位，2018年，中国再次超过美国成为日本第一大出口市场。
3.韩国与其他东北亚经济体的贸易关系
2018年，韩国货物进出口贸易额为11400.6亿美元，是全球第八大贸易国，约占全球货物贸易总额的2.9%。其中，出口贸易额为6048.6亿美元，约占全球货物出口贸易总额的3.1%；进口贸易额为5352.0亿美元，约占全球货物进口贸易总额的2.7%。从地域方面看，韩国货物进出口贸易高度依赖亚太地区。2018年，韩国货物进出口贸易额的77.7%是与亚太经合组织成员之间进行的，与东盟“10+6”成员之间进行的占52.9%（见表1-2）。上述情况表明，韩国货物进出口的地域流向与日本的情况具有非常高的相似性。
表1-2 2018年韩国与主要贸易伙伴的进出口额与所占比重
表1-2 2018年韩国与主要贸易伙伴的进出口额与所占比重-续表
从具体的国别或地区角度看，韩国对与中国贸易的依赖度非常高。自1992年中韩建交以来，两国间的经贸关系不断快速向前发展，2002年，中国首次成为韩国第一大贸易伙伴。2018年，韩国对中国货物出口贸易额约占其出口总额的26.8%，从中国的进口贸易额约占其进口贸易总额的19.9%。因此，中国既是韩国的第一大贸易伙伴，同时也是其第一大出口市场和第一大进口来源地。日本在韩国的贸易伙伴中地位也较为突出，是仅次于美国的韩国第三大贸易伙伴。2018年，韩日双边货物贸易额为851.3亿美元，约占韩国对外贸易总额的7.5%。其中，韩国对日货物出口贸易额为305.3亿美元，约占韩国货物出口贸易总额的5.0%；韩国从日本进口贸易额为546.0亿美元，约占韩国进口贸易总额的10.2%。
2018年，韩国与俄罗斯的双边贸易为248.3亿美元，约占韩国对外贸易总额的2.2%。其中韩国对俄罗斯出口贸易额为73.2亿美元，约占韩国出口贸易总额的1.2%；韩国从俄罗斯进口贸易额为175.0亿美元，约占韩国进口贸易总额的3.3%。韩国与朝鲜、蒙古国的双边贸易发展水平都较低，特别是韩朝双边贸易已经处于中断状态。
4.俄罗斯与其他东北亚国家的贸易关系
2018年，俄罗斯货物进出口贸易总额为6881.5亿美元，约占全球贸易额的3.6%，在全球国家和地区对外贸易额的排名为第17位。其中出口贸易额为4496.6亿美元，进口贸易额为2384.9亿美元。从对外贸易流向方面看，俄罗斯的货物进出口都比较依赖欧洲和包括中国在内的部分东北亚国家。从国别或地区看，近年来俄中双边贸易快速发展。2018年，中俄贸易额首次超过1000亿美元，达到1082.5亿美元，中国同时为俄罗斯第一大贸易伙伴、第一大出口目的地和第一大进口来源地。其中，俄罗斯对中国出口贸易额为560.2亿美元，约占俄罗斯出口贸易总额的12.5%；俄罗斯从中国进口贸易额为522.3亿美元，约占其进口贸易总额的21.9%（见表1-3）。在2018年俄罗斯对中国的出口中，矿产品所占比重接近80%，超过400亿美元。这些矿产主要是矿物燃料、矿物油及其产品、沥青等。俄罗斯从中国进口的主要是机电产品。2018年，俄罗斯自中国进口的机电产品金额为264.5亿美元，占俄罗斯自中国进口贸易总额的50.6%。
表1-3 2018年俄罗斯与主要贸易伙伴的进出口贸易额与所占比重
俄罗斯与其他东北亚国家的贸易额都不是特别大。2018年，俄罗斯对日本出口贸易额为124.4亿美元，占俄罗斯出口贸易总额的比重不足3%，仅列俄罗斯出口国别（或地区）市场的第11位；同年，俄罗斯从日本进口贸易额为88.2亿美元，占俄罗斯进口贸易总额的比重为3.7%，日本为俄罗斯第七大国家（或地区）进口来源地。俄罗斯与韩国的贸易规模略高于俄日贸易额。2018年，俄罗斯对韩国出口贸易额为178.3亿美元，约占俄罗斯出口贸易总额的4%，韩国为俄罗斯第六大国家（或地区）出口目的地；同年，俄罗斯从韩国进口贸易额为70.1亿美元，不足俄罗斯进口贸易总额的3%，韩国为俄罗斯第八大国家（或地区）进口来源地。
5.蒙古国与其他东北亚国家的贸易关系
蒙古国的国土面积为156.66万平方公里，是世界上国土面积第19大国，也是仅次于哈萨克斯坦的世界第二大内陆国家。人口规模约为324万人，是世界上人口密度最小的国家之一，也是东北亚地区人口规模和经济总量最小的国家。作为一个经济总量小和经济欠发达的内陆国家，蒙古国的对外贸易规模也较小。2018年，蒙古国的对外货物贸易总额为128.9亿美元，其中出口贸易额为70.1亿美元，进口贸易额为58.8亿美元（见表1-4）。
表1-4 2018年蒙古国与主要贸易伙伴的进出口贸易额与所占比重
在蒙古国的对外贸易中，绝大部分是与东北亚国家进行的。2018年，蒙古国与中国、俄罗斯、日本、韩国的贸易额合计112.0亿美元，约占蒙古国进出口总额的86.9%，特别是对中国的依赖度非常高。2018年蒙古国对外货物贸易的2/3以上是与中国进行的。其中，蒙古国对中国出口贸易额为65.42亿美元，约占其当年出口贸易总额的93.3%；蒙古国从中国的进口贸易额为19.95亿美元，约占其当年进口贸易总额的34.0%。俄罗斯、日本、韩国均为蒙古国前十大贸易伙伴、出口目的地和进口来源地，但蒙古国与上述三国的贸易规模与蒙中双边贸易额相比存在着巨大的差距。
近年来，蒙古国一直积极推动出口目的地多元化，希望改变其出口高度依赖中国市场的局面。然而，相关措施并未取得预期效果，蒙古国货物出口对中国市场的依赖度越来越高。究其原因，主要是因为蒙古国出口的货物中，绝大部分为煤炭、铁矿石等大宗矿物，只有就近销往中国才具有经济可行性。与此同时，中国市场对蒙古国出口的相关产品需求旺盛。蒙古国进口来源地的集中度远低于其出口目的地的集中度，主要是因为其进口商品类型多样，所以进口来源地也相对具有一定程度的分散化。
（二）东北亚制度性经济合作进展
东北亚是区域合作的后发地区，直到20世纪90年代中后期，一些国家才逐步转变其长期坚持的非集团化国际经济战略，开始与其他经济体探讨构建自由贸易协定（简称FTA）等区域经济组织。截至目前，东北亚各国均参与了数量不等的多个FTA或经济伙伴关系协定（简称EPA），但总体来看，东北亚区域内的制度性经济合作仍处于探索阶段，不仅东北亚整体性区域合作完全不具备条件，中日韩FTA谈判也进展缓慢。
1.中国自由贸易区战略实施进展
中国加入WTO后，为适应区域经济一体化加快发展的新形势，开始探索与一些经济体签订双边自由贸易协定。党的十七大报告正式提出“实施自由贸易区战略”，首次将自由贸易区建设上升到国家战略层面。党的十八大提出加快实施自由贸易区战略，十八届三中全会提出以周边为基础加快实施自由贸易区战略，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。2015年，国务院印发《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，对我国自由贸易区的战略布局提出了更加明晰的方向：一是加快构建周边自由贸易区。力争与所有毗邻国家和地区建立自由贸易区，不断深化经贸关系，构建合作共赢的周边大市场；二是积极推进构建“一带一路”沿线自由贸易区。结合周边自由贸易区建设和推进国际产能合作，积极同“一带一路”沿线国家商建自由贸易区，形成“一带一路”大市场，将“一带一路”打造成畅通之路、商贸之路、开放之路；三是逐步形成全球自由贸易区网络。争取同大部分新兴经济体、发展中大国、主要区域经济集团和部分发达国家建立自由贸易区，构建金砖国家大市场、新兴经济体大市场和发展中国家大市场等。[2]至此，中国形成了系统的自由贸易区战略布局。
截至目前，中国已经签订17个自由贸易协定，共涉及25个国家或地区，包括中国香港、中国澳门、中国台湾、东盟、新加坡、澳大利亚、新西兰、巴基斯坦、瑞士、冰岛、格鲁吉亚、智利、秘鲁、哥斯达黎加、毛里求斯、马尔代夫等。2018年，中国与上述国家和地区的货物进出口贸易额，约占中国对外贸易总额的37.7%，其中出口所占比重为35.5%，进口所占比重为46.7%。[3]
此外，中国还是已经结束协议文本谈判的区域全面经济伙伴关系协定谈判（简称RCEP）的关键推动力量，并且正积极推动中日韩自由贸易区谈判，与海洋合作委员会（简称海合会）、斯里兰卡、以色列、挪威、摩尔多瓦、巴勒斯坦、柬埔寨、巴拿马等国家和区域组织就签订双边自由贸易协定进行磋商，与新西兰、秘鲁就已签署的双边自由贸易协定升级问题进行谈判，与韩国进行中韩自由贸易协定第二阶段谈判。总之，中国实施自由贸易区战略已经取得重大进展，以周边为基础，面向全球的自由贸易区网络已具雏形。
2.日本自由贸易区战略实施进展
长期以来，日本一直坚持以GATT/WTO多边贸易体制为核心的对外经济战略，对区域经济集团化和构建FTA一直态度消极，甚至持批评态度。直到20世纪90年代末，日本才开始探讨构建双边和区域性自由贸易区的可能性。但当时日本政府仍然坚持以WTO多边贸易体制为中心的原则，仅将FTA视为多边贸易体制的补充。进入21世纪以来，日本对于FTA/EPA的态度日趋积极，并且其战略思路日渐明晰。2010年11月，日本政府发布“全面经济合作基本方针”，提出要“与世界主要贸易国之间发展从世界潮流来看毫不逊色的高水平经济合作”的基本政策方向。2013年6月，安倍政府公布“日本再兴战略”，将推进跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、中日韩FTA、日欧FTA等自由贸易协定谈判，确定为日本“国际合作战略”的重要内容，并提出到2018年将FTA对其进出口贸易额的覆盖率从2013年的19%提高至70%的发展目标。
并且在具体实践方面不断取得新进展。2001年1月日本与新加坡启动EPA谈判，这也是日本参与的第一个FTA谈判。2002年11月，日本参与的第一个FTA，即日新EPA正式生效。此后，日本签订并生效的EPA不断增加。截至目前，日本已经签署并且正式生效的EPA共有17个，即其与墨西哥（2005.4）、马来西亚（2006.7）、智利（2007.9）、泰国（2007.11）、印度尼西亚（2008.7）、菲律宾（2008.12）、东盟（2008.12）、瑞士（2009.9）、越南（2009.10）、印度（2011.8）、秘鲁（2012.3）、澳大利亚（2015.1）、蒙古国（2016.6）、欧盟（2019.2）签订的双边EPA和主导建立的全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（简称CPTPP）（2018.11）陆续生效。2018年底，日本与已经生效的EPA对象国或地区的进出口贸易额占其贸易总额的比重为36.7%，其中出口比重为34.8%，进口比重为38.7%（见表1-5）。
表1-5 2018年全球部分经济体的FTA覆盖率
表1-5 2018年全球部分经济体的FTA覆盖率-续表
近年来，日本参与和推动构建的区域经济伙伴关系协定主要具有以下几个方面的特征。一是更加重视构建巨型跨区域经济伙伴关系。在日本参与构建区域合作组织活动的初期，其更倾向于构建双边经济伙伴关系协定，特别是选择一些农业规模小和经济体量不大的经济体作为优先谈判对象。近年来，日本对与大型经济体签订经济伙伴关系协定越来越积极。日本积极参与和推动跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判、日印经济伙伴关系协定谈判、日欧经济伙伴关系协定谈判以及RCEP谈判，均较为明显地反映出了这种政策转变倾向。二是日本越来越重视通过区域经济伙伴关系协定主导国际经贸规则改革。在WTO多边贸易规则改革长期难以取得重大进展的情况下，一些发达经济体越来越倾向于通过构建大型FTA/EPA来掌握新国际规则制定权。美国奥巴马政府积极推动跨太平洋伙伴关系协定（TTP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协定（简称TTIP）的重要目标就是力图掌握21世纪国际经贸新规则的制定权。特别是TPP明显具有“WTO升级版”的特征，TPP谈判所推进的贸易自由化和市场开放远远超过了WTO相关协议所涵盖的领域。日本积极参加TPP谈判，并且在美国退出TPP后主导完成CPTPP谈判，其重要战略目标就是将自身利益诉求反映到TPP/CPTPP规则之中，以便使新国际规则更能反映日本利益。[4]三是日本构建区域经济伙伴关系具有明显的平衡中国影响力的战略意图。日本推动TPP/CPTPP谈判以及将印度、澳大利亚、新西兰纳入RCEP谈判都有这方面的考虑。随着中国经济的快速发展，日本在东亚地区的影响力日渐式微。但日本并不甘心于中国占据东亚区域合作主导地位的现实情况，一直希望借助区域外的力量平衡中国的影响力，进而继续维护自身在东亚地区的影响力。
3.韩国自由贸易区战略实施进展
韩国也是构建区域FTA的后来者，直到2000年以前，韩国未与任何国家或地区签订FTA。进入21世纪以后，韩国参与制度性区域经济合作的步伐空前加快，以2004年4月韩国—智利FTA正式生效为起点，到2016年7月韩国—哥伦比亚FTA正式生效为止的12年间，韩国共签署并且正式生效的FTA数量达到17个。此后至今，韩国尚未与任何国家和地区签署新的FTA。尽管如此，2018年，韩国对外货物进出口贸易额的FTA覆盖率高达67.8%，其中出口贸易额的FTA覆盖率为72.5%，进口贸易额的FTA覆盖率为62.5%。韩国已成为进出口贸易额FTA覆盖率最高的发达经济体之一（见表1-6）。
表1-6 韩国FTA基本情况一览
韩国实施自由贸易区战略有三个明显的特点。一是坚持“先易后难”的推进路径。所谓“先易后难”，就是指在选择谈判和签署自由贸易协定对象国或地区时，优先考虑选择经济规模相对较小、对双方各自弱势产业冲击不大，而且比较容易达成相关协定的经济体。例如，与韩国签署第一个自由贸易协定的国家是智利。智利虽然经济规模小，但一直奉行市场开放的对外经济政策，特别是在构建FTA方面态度非常积极，并且与智利签订和实施FTA不会对韩国弱势产业部门造成较大冲击。当然，韩国并未止步于只和这样的国家和地区签订FTA，而是将其作为一种政策调整的起步和经验积累的必要过程。在积累了必要的经验后，韩国在加快实施FTA战略步伐的同时，还将重点对象转移到大型经济体上来，先后与东盟、印度、欧盟、美国、中国签订了FTA。二是从FTA对象国或地区的地域分布方面看，韩国采取了“由远及近”的推进路径。尽管韩国进出口贸易对东北亚乃至东亚地区依赖度非常高，但是由于东北亚地区政治安全局势矛盾复杂，一些国家相互开放弱势产业和敏感行业的难度较大，特别是区域外因素的干扰也非常严重，所以韩国在选择FTA伙伴国家和地区时并未从邻近国家起步，而是首先选择一些与自己地理位置距离较远的国家和地区率先达成协议，然后逐步过渡到远近并举的发展阶段。在东北亚地区，韩国只与中国达成了双边FTA，日韩FTA在协议文本谈判结束后就一直处于搁置状态，主要是因为韩国非常担心日韩FTA的实施将会对韩国汽车、电子信息、化工、机械等优势产业造成难以承受的冲击。三是采取“以点带面”的推进路径。韩国的FTA战略明显是具有全球布局考量的，即希望建立面向全球的FTA网络。然而，由于韩国加入FTA进程较晚，这种FTA全球布局战略很难一步到位。在这种情况下，韩国采取了“以点带面”的推进路径，即在全球主要经济区都选择一些重要的突破点率先取得进展，然后再与有关地区的主要经济体磋商建立FTA事宜，最终逐步与自己的主要出口市场签订FTA。韩国在美洲选择的突破点为智利，然后推进到秘鲁，重点则是美国。在亚洲，韩国选择的突破点是新加坡，然后推进到东盟，进而与印度、中国两大经济体先后达成双边FTA。在欧洲，韩国首先签订的是与欧洲自由贸易联盟的FTA，但重点是与欧盟的FTA。
4.中日韩自由贸易区谈判进展
中、日、韩分别是世界第二、第三、第十一大经济体，2018年总人口接近16亿，约占全球人口的1/5，占东亚的比重超过2/3；经济总量超过21万亿美元，高于欧盟27国GDP总和，占全球的比重接近1/4，占东亚的比重接近90%；进出口贸易总量接近7200亿美元，占全球的比重接近1/5，占东亚的比重接近80%。中、日、韩三国已经建立起了以领导人会议为中心，21个部长级会议为主体，中、日、韩合作秘书处等为支撑的全方位合作体系。合作涵盖经贸、交通、信息、海关、环境、科技、农林等近30个领域。[5]中、日、韩如果能够就签订达成一致，在东北亚地区建立一个与欧盟、北美自由贸易区体量接近的巨型自由贸易区，不仅能够推动东北亚区域合作发展进入一个全新阶段，而且对全球经济格局调整也将产生不可忽视的影响。
建立中、日、韩自由贸易区的构想最早是由中国时任总理朱镕基于2002年提出的。2007年3月，中、日、韩三国成立联合研究委员会，负责探讨建立中日韩自由贸易区的可行性，并开始进行三边投资协定谈判。2009年10月，第二次中、日、韩领导人会议期间，三国领导人一致同意尽快启动中日韩自由贸易区政府、企业、学界联合研究。2010年5月，中日韩自由贸易区政府、企业、学界联合研究第一轮会议在韩国首都首尔举行。2011年11月，中、日、韩三国领导人会议达成共识，要在2011年12月底完成对中日韩自由贸易协定的联合研究，并尽快启动正式谈判。2012年5月，中、日、韩三国领导人在北京举行的第五次中、日、韩领导人会议，就年内启动三国自由贸易区谈判达成共识。2012年11月，中、日、韩三国商务部长在柬埔寨金边第二十一届东盟及其系列峰会期间会晤，宣布启动中、日、韩FTA谈判。2013年3月，中日韩自贸区第一轮谈判在韩国首尔举行（见表1-7）。截至目前，中、日、韩FTA谈判已经进行了十六轮，也在许多领域取得重要进展和共识，但何时能够结束最终谈判并建成中日韩自由贸易区，目前还很难判断。
表1-7 中、日、韩FTA谈判历程
表1-7 中、日、韩FTA谈判历程-续表
（三）东北亚次区域合作开发的进展
次区域开发合作也是东北亚区域合作的重要内容。东北亚次区域开发合作最初主要是指图们江区域国际合作开发，后来有关各国提出了一系列合作构想，其内容和合作领域日渐丰富。目前，“大图们倡议”、中国东北地区同俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作、中蒙俄经济走廊建设已成为三个最受各国关注的东北亚次区域开发合作领域。
1.“大图们倡议”合作机制下的区域合作
“大图们倡议”合作机制（The Greater Tumen Initiative，GTI），是由联合国开发计划署（UNDP）支持的中国、蒙古国、韩国和俄罗斯联邦四个国家之间的政府间合作机制，起始于图们江地区发展计划（Tumen River Area Development Programme，TRADP）。冷战体制终结后，东北亚地区局势出现明显缓和，东北亚各国开始思考如何通过加强区域合作促进地区发展问题。1990年7月，在长春召开的“第一次东北亚经济发展国际学术讨论会”上，中国学者率先提出了“图们江地区开发”的构想。1991年，联合国开发计划署决定对图们江地区开发计划提供财政资助，从而在联合国开发计划署的主导下开始了图们江地区发展计划的筹备过程。自联合国开发计划署决定将图们江地区开发纳入其第五期（1992～1996年）优先支持项目以后，有关各方曾多次发布图们江区域合作目标和行动方案的报告。例如，1991年10月，在联合国开发计划署组织的第二次东北亚次区域项目协商会上，发布了由联合国专家撰写并经有关各国共同修改的题为《图们江地区开发愿景》的考察报告。该报告提出计划用20年时间、耗资300亿美元，将图们江地区建设成东北亚贸易和交通枢纽。
1991～2005年，是图们江地区发展计划运作阶段。1995年11月，中、俄、朝、韩、蒙五国在纽约联合国总部正式签署了三个框架性合作文件，即《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》《关于建立图们江经济开发区及东北亚开发协商委员会的协定》和《图们江经济开发区及东北亚环境准则谅解备忘录》，并且根据上述文件正式建立了“协调委员会”（Coordination Committee）和“协商委员会”（Consultative Commission），图们江地区开发计划正式进入实质性运作阶段。为加强图们江地区开发计划的落实和推动有关各国协调行动，1998年，在北京成立了联合国开发计划署图们江秘书处（Tumen Secretariat）。此后，在图们江秘书处的组织和协调下，有关各方提出了一系列关于图们江地区开发的融资支持、环境保护、交通设施建设、通关便利化等方面的合作方案和项目。
2006年至今为“大图们倡议”合作机制运作时期。2005年9月，在长春召开的第八届图们江地区开发计划“协商委员会”会议上，各国代表共同签署了《成员国关于大图们倡议的长春协定》，决定将1995年签署的“两个协议、一个备忘录”延长10年，同时将合作区域的地理范围扩大到大图们区域（GTR），即从图们江地区开发计划的图们江三角洲地区，扩展至包括中国东北三省和内蒙古自治区、朝鲜罗津经济贸易区、蒙古国东北地区、韩国东部港口城市、俄罗斯滨海边疆区的广阔区域，并将合作框架的名称从图们江地区开发计划调整为大图们倡议。此次会议还通过了《GTI战略行动计划2006—2015》（简称“战略行动计划”），提出GTI成员国的共同愿景是在大图们区域致力于合作推进“益贫式增长”（pro-poor growth），到2015年全面实现联合国确定的千年发展目标。具体来讲，主要合作开发愿景包括两个方面：（1）在图们江地区培育一个增长极；（2）将整个大图们区域变成对投资有吸引力的地区。此外，该战略行动计划还提出了各国参与“大图们倡议”的共同战略目标，并原则性地描述了交通运输、旅游、能源、投资、环境等优先领域合作的战略目标与战略措施。
此后，“大图们倡议”合作机制不断充实和调整。2007～2010年，“大图们倡议”相继设立了运输委员会（Transport Board）、旅游委员会（Tourism Board）、贸易便利化委员会（Trade Facilitation Committee）、能源委员会（Energy Board）和环境委员会（Environmental Board）五个政府间部门委员会，以便使GTI在这些领域的运作制度化，并协调具体领域的合作活动和项目。2008年，由各成员出资建立了GTI共同基金，作为联合国开发计划署的信托基金为GTI秘书处的运作提供资金支持。2010年，“大图们倡议”启动向独立法律实体转型进程。2011年，为加强地方政府间的区域经济合作和中央与地方的协调，“大图们倡议”成立了东北亚地方合作委员会（NEA Local Cooperation Committee）。2012年，“大图们倡议”成立了东北亚进出口银行协会（NEA EXIM Banks Association），作为区域开发的融资机构以支持未来项目。
截至目前，“大图们倡议”仍是协调东北亚次区域开发合作的唯一多边政府间合作机制，其在促进有关各国政策沟通和协调方面发挥了重要作用，并且提出了许多具有重要参考价值的合作方案和项目。当然，也需要看到这一合作机制仍然是非常不完善的。大图们区域合作开发主要面临着五个方面的现实矛盾，即宏大合作开发目标与有效实施措施缺失的矛盾，国际协调的复杂性与各国中央政府参与不足的矛盾，次区域开发合作的性质与地方政府和企业支撑不足的矛盾，合作区域地理范围划定与合作目标的匹配性矛盾（日本一直没有正式加入，朝鲜在2009年退出了该合作机制），巨额资金需求与国际金融合作难以启动的矛盾。[6]正是由于上述现实矛盾，“大图们倡议”所提出的合作构想大部分没有得到落实。
造成大图们区域合作开发进展缓慢的原因极为复杂，其中既有东北亚地区政治经济环境方面的原因，也有区域合作机制方面的原因。当然，这两个方面并不是彼此隔绝的，而是相互紧密关联的，甚至在一定程度上是相互强化的。一方面，由于东北亚各国在意识形态、政治制度、经济体制、文化传统等方面存在巨大的差异以及该地区矛盾复杂多样，所以在参与大图们区域合作方面一直没有展现出共同的政治意愿，并致使“大图们倡议”的组织结构和运作机制存在许多问题。另一方面，也恰恰是由于“大图们倡议”的组织结构和运作机制存在问题，才使得图们江区域合作难以取得各方期待的进展，而这种情况又使得各方所期待的通过区域合作促进自身经济增长与区域和平稳定的愿景难以变为现实。
2.中国东北地区与俄罗斯远东地区合作
2003年中国实施东北振兴战略以来，社会各界一致认为扩大开放是推动东北振兴的重要途径之一。东北地区的对外开放，首先是面向东北亚地区的开放，特别是与俄罗斯等国的跨境经济合作。与此同时，俄罗斯也越来越重视其远东及东西伯利亚开发问题，先后发布了俄罗斯联邦远东地区发展战略和规划等一系列重要文件，明确了其远东及东西伯利亚地区开发的目标、任务及政策措施。在这种背景下，推动中国东北地区与俄罗斯远东地区跨境合作的条件日趋成熟，两国领导人对此也越来越重视。
2007年3月，胡锦涛访问俄罗斯期间，与俄总统普京就双方加强地方合作，特别是加强中国东北振兴战略与俄罗斯远东开发规划对接事宜达成广泛共识，并决定责成各自政府部门共同制订相关合作计划。2007年8月，中俄两国最高领导人会晤期间，胡锦涛再次建议双方早日启动协调两国地方发展战略，制订中俄地方合作中长期规划。2009年6月，胡锦涛访俄期间发表的《中俄元首莫斯科会晤联合声明》提出，“协调中俄毗邻地区发展战略有助于加快两国地区经济发展速度。双方就制订中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区间合作规划纲要做了大量工作。通过互惠、可行的办法协调两国毗邻地区发展战略，符合中俄两国人民利益，将促进中俄两国边境地区的睦邻友好合作，有助于完善合作形式，提高合作层次”[7]。2009年9月，中俄两国最高领导人正式批准《中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东及东西伯利亚地区合作规划纲要（2009—2018年）》（简称《规划纲要》）。该《规划纲要》由序言、合作领域、附件三部分组成，其中合作领域与附件是纲要的主体部分。合作领域共分为八个章节，包括口岸及边境基础设施建设与改造、地区运输、发展合作园区、劳务合作、地区旅游合作、地区人文合作、地区环保合作、地区合作重点项目等内容，涉及的合作交流项目达100多项，附件列出的重点双向投资合作项目200多项，覆盖矿产、能源、农业、林业、渔业、机械、建筑、建材等产业领域。
2012年以来，俄罗斯对其远东地区开发的态度更加积极。2012年9月，俄罗斯在其远东城市符拉迪沃斯托克主办了亚太经济合作组织第二十次领导人非正式会议，希望以此为开端将远东地区开发与俄罗斯面向亚太地区开放紧密地联系起来，并将远东地区发展成为俄罗斯通向亚太地区和面向亚太地区开放的大门，同时成为亚太地区通向欧洲最便捷和最经济的通道。2015年9月，俄罗斯在符拉迪沃斯托克举办第一届东方经济论坛，并将其确定为俄罗斯深化与亚太地区合作的对话和交流平台，论坛每年举行一届，符拉迪沃斯托克是论坛的永久举办地。
中国提出共建“一带一路”倡议后，中俄围绕两国战略对接的讨论和合作不断深入。2014年10月，中俄总理第十九次定期会晤发表的联合公报中提出，双方要“在使用俄罗斯远东港口等交通运输基础设施发展中俄陆海联运合作方面加强合作”。2015年3月，中国政府发表的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》将中国东北地区定位为“向北开放的重要窗口”，并且明确提出了该地区开展对俄合作的重点，即“完善黑龙江对俄铁路通道和区域铁路网，以及黑龙江、吉林、辽宁与俄远东地区陆海联运合作，推进构建北京—莫斯科欧亚高速运输走廊”[8]。2016年4月发布的《中共中央 国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》提出，要“加强东北振兴与俄远东开发战略衔接，深化毗邻地区合作”[9]。俄罗斯总统普京在第二届东方经济论坛的致辞中提出了建设“滨海1号”和“滨海2号”交通走廊的构想。2016年12月，俄罗斯政府批准了“滨海1号”和“滨海2号”国际交通走廊发展构想。“滨海1号”国际交通走廊为哈尔滨—牡丹江—绥芬河—波格拉尼奇内（或东宁—波尔塔夫卡）—乌苏里斯克—符拉迪沃斯托克港（或东方港、纳霍德卡港）—海上航线；“滨海2号”国际交通走廊为长春—吉林—珲春—克拉斯基诺（或珲春—马哈林诺、卡梅绍娃亚）—扎鲁比诺港—海上航线。按照俄方设想，“滨海1号”和“滨海2号”国际交通走廊建设，既包括公路、铁路、港口、机场、口岸和通信系统等基础设施现代化建设，也包括人员和货物的通关便利化。2018年11月，中俄总理第二十三次定期会晤期间，双方正式批准了中国商务部和俄罗斯远东发展部编制的《中俄在俄罗斯远东地区合作发展规划（2018—2024年）》。该发展规划首先从中俄合作的视角归纳了俄罗斯远东地区在地理位置、能矿资源、农林水产、交通运输、航空船舶制造等方面优势，俄罗斯支持远东地区吸引外国投资者的政策，特别是重点引资的地域和领域、税收优惠、基础设施和资金配套支持政策、电子签证等，并对俄远东地区开展中俄经贸合作的天然气与石油化工业、固体矿产、运输与物流、农业、林业、水产养殖和旅游七个优先领域进行了概括性推介。[10]
近年来，在中俄两国政府的高度重视下，中国东北地区与俄罗斯远东地区跨境合作已经取得许多重要进展。其中最为引人注目的就是跨境交通基础设施对接和能源资源合作。长期以来，中方一直积极推动中俄同江铁路界河桥和中俄黑河—布拉戈维申斯克黑龙江界河公路大桥建设，但俄方态度却一直不够积极。在中俄战略互动和地区发展战略对接不断加强的背景下，上述两个跨境大桥分别于2014年2月和2015年12月开工建设。其中，中俄同江铁路界河桥已于2019年3月全线贯通，中俄黑河—布拉戈维申斯克黑龙江界河公路大桥也已于同年5月顺利合龙。
近年来，中俄两国在能源领域的合作不断扩大和深化。2011年1月，俄罗斯斯科沃罗季诺到中国大庆的中俄原油管道正式开通，每年向中国供油1500万吨。2018年1月，中俄石油管道二线正式投入使用，中俄原油管道二线与一线并行，使俄罗斯对中国供油能力增加到3000万吨。2014年5月，中俄两国政府签署《中俄东线天然气合作项目备忘录》，中国石油天然气集团公司和俄罗斯天然气工业股份公司签署了《中俄东线供气购销合同》。合同总价值达4000亿美元，俄方每年向中方供气380亿立方米，期限为30年。在2019年12月2日，中俄东线天然气管道正式开始供应天然气，在满负荷运转后，每年能向中国输送380亿立方米天然气，约占中国2018年天然气消费量的14%和进口量的28%。
此外，中俄两国在农业、旅游、科技、投资等领域的合作也取得了明显进展。当然，受各种因素的影响，中国东北地区与俄罗斯远东地区计划开展的许多合作项目还没有完全启动，一些项目进展也较为缓慢，全面落实双方已经达成的合作共识还存在大量现实困难。
3.合作共建“中蒙俄经济走廊”
中蒙俄经济走廊是“一带一路”倡议重点推动建设六大经济走廊之一。“一带一路”倡议提出以来，中国政府一直积极推动与相关国家发展战略对接，特别是与周边国家发展战略相互衔接。2014年9月，习近平主席在出席上海合作组织杜尚别峰会期间，与俄罗斯总统普京、蒙古国总统额勒贝格道尔吉举行了首次三国元首会晤，习近平主席建议“把丝绸之路经济带同俄罗斯跨欧亚大铁路、蒙古国草原之路倡议进行对接，打造中蒙俄经济走廊，加强铁路、公路等互联互通建设，推进通关和运输便利化，促进过境运输合作，研究三方跨境输电网建设，开展旅游、智库、媒体、环保、减灾救灾等领域务实合作”[11]。习近平主席的建议得到了俄、蒙两国元首的积极响应，三方原则商定在进一步发展睦邻友好合作关系基础上开展三方合作，并且确定了三方合作的基本原则、主要方向和重点领域。
2015年3月，中国政府发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，系统阐述了中国推动共建“一带一路”的构想与政策主张，正式将中蒙俄经济走廊确定为重点建设的六大经济走廊之一。2015年7月，在上海合作组织乌法峰会期间，根据三国元首首次会晤达成的开展三方合作共识，三国政府代表共同签署了《中华人民共和国、俄罗斯联邦、蒙古国发展三方合作中期路线图》《关于中俄蒙边境口岸发展领域合作的框架协定》以及《关于编制建设中俄蒙经济走廊规划纲要的谅解备忘录》（简称《谅解备忘录》），明确了三方联合编制《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》的总体框架和主要内容。此后，中方根据该《谅解备忘录》所确定的规划纲要、基本框架和编制路线图，主动承担起了规划纲要文本草案的编制任务，推动三方有关部门举行了多轮磋商，并积极协调三方就规划纲要文本内容达成一致意见。2016年6月，在中、蒙、俄三国元首的共同见证下，三方有关政府部门在乌兹别克斯坦首都塔什干正式签署《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》。此举被誉为“一带一路”建设的重要早期收获，标志着“一带一路”首个多边经济合作走廊建设方案正式形成。[12]《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》明确了经济走廊建设的具体内容、资金来源和实施机制，确定了32个重点合作项目，涵盖交通基础设施发展及互联互通、口岸建设和海关及检验检疫监管、产能与投资合作、经贸合作、人文交流合作、生态环保合作、地方及边境地区合作七大重点领域。
在促进交通基础设施发展及互联互通方面，主要任务是共同规划发展三方公路、铁路、航空、港口、口岸等基础设施资源，加强在国际运输通道、边境基础设施和跨境运输组织等方面的合作，形成长效沟通机制，促进互联互通，推动发展中国和俄罗斯、亚洲和欧洲之间的过境运输。在口岸建设和海关、检验检疫监管方面，主要任务是加强三方口岸软、硬件能力建设，推动基础设施翻新和改造，提升口岸公共卫生防控水平，加强信息互换和执法互助，创新完善海关、检验检疫业务及货物监管机制和模式，共同推动提升口岸通行过货能力。在产能与投资合作方面，主要任务是加强三方在能源矿产资源、高技术、制造业和农林牧等领域合作，共同打造产能与投资合作集聚区，实现产业协同发展，形成紧密相连的区域生产网络。在深化经贸合作方面，主要目标是发展边境贸易，优化商品贸易结构，扩大服务贸易量；拓展经贸合作领域，提升经贸合作水平。在人文交流合作方面，主要目标是深化教育、科技、文化、旅游、卫生、知识产权等方面的合作，促进人员往来便利化，扩大民间往来和交流。在生态环保合作方面，主要目标是研究建立信息共享平台，开展生物多样性、自然保护区、湿地保护、森林防火及荒漠化领域的合作，扩大防灾减灾方面的合作，积极开展生态环境保护领域的技术交流合作。在地方及边境地区合作方面，主要目标是建设一批地方开放合作平台，推进地方及次区域合作机制建设，适时编制本国地方参与中蒙俄经济走廊建设实施方案。[13]
自《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》正式签署以来，落实规划纲要一直是中、蒙、俄三国元首会晤的重要内容，三方有关政府部门每年至少举行一次专门会议，以协调规划纲要及相关项目实施。通过三方的持续深入沟通，各方充分认识到建设中蒙俄经济走廊的重大意义，并且在一些具体合作项目方面也已深入探讨合作方案。当然，中蒙俄经济走廊建设是一项巨大的长期工程，短期内还难以将所有的规划内容和建设项目全部落实，这既与中蒙俄经济走廊建设合作机制不完善有关，同时也与俄罗斯、盟国面临的现实困难和战略选择有关。
从合作机制方面看，正如《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》所明确规定的一样，“本规划纲要非国际条约，不产生国际法上的权利和义务”。也就是说该规划纲要是中蒙俄开展跨境区域合作意向性框架协议，签约各方都无须承担与规划纲要有关的强制性责任，并且启动任何具体的合作项目都需要三国政府部门、企业等项目实施单位具体协商。该规划纲要虽然列出了一些拟重点推进的合作项目，但对于如何推进以及如何解决资金支持，都没有明确规定，而是仅提出“规划纲要涉及项目的投融资将就具体情况以单独协议的形式落实，包括利用国家投资、私营机构投资，引入公私合营模式等可能性。共同推动国际金融机构融资，包括但不限于亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行、上海合作组织银行联合体、丝路基金等金融机构的投融资支持”。
从现实情况来看，近年来俄罗斯和蒙古国都面临较大的经济困难，很难为众多需要大量投资的基础设施建设项目提供有力的财力支持。蒙古国和俄罗斯远东及东西伯利亚地区基础设施落后，是中蒙俄经济走廊建设的突出制约因素。蒙古国只有一条铁路贯穿南北，铁路设备和技术装备严重老化。根据蒙古国统计局数据，2015年蒙古国铁路载货量只有3582万吨，远远不能满足大宗矿产品的对外运输需求。此外，蒙古国的公路、通信设施、电力设施等也非常落后。俄罗斯远东及东西伯利亚的许多交通基础设施仍为苏联时期所建设，铁路网络密度非常稀疏，设施也非常陈旧。[14]在这种情况下，合作共建中蒙俄经济走廊，特别需要中国投资以及引进国际资本。然而蒙古国及俄罗斯远东的投资环境一直不够理想，特别是法律政策多变，一些领域和产业对外国投资开放度不高，甚至在一定程度上对大规模引进中国投资还存在种种疑虑。
正是由于存在这些极为突出的现实困难，曾引起国际社会广泛关注的许多中蒙俄经济走廊建设项目至今都没能得以正式启动。中蒙“两山”铁路就是其中的典型实例之一。中蒙“两山”铁路即连接中国内蒙古阿尔山市至蒙古国东方省乔巴山市的国际铁路，建成后将形成珲春—长春—乌兰浩特—阿尔山—乔巴山市—俄罗斯赤塔，最后与俄罗斯远东铁路相连的一条新欧亚大陆路桥。这条跨境铁路建设已经讨论多年，但至今仍未确定能否建设以及何时开工建设。莫斯科—喀山高铁项目一度被确定为中俄共建“俄罗斯（莫斯科）—中国（北京）”欧亚高速运输走廊的重要组成部分，并且一度启动勘察设计工作，但最后俄罗斯取消了该高速铁路建设计划。此外，中蒙策克口岸跨境铁路、中蒙二连浩特—扎门乌德跨境经济合作区等重点推进建设项目也进展较为缓慢。中蒙俄经济走廊建设取得重大突破还需要各方付出更大的切实努力。