三 乡村治理单元的选择

乡村治理原本就是一个复杂的、多层次的治理体系，既交织着横向互利的关系，又存在着纵向管理的关系，是一个由多治理单元组成的治理网络结构体。从我国历史发展的过程看，农村基层治理单元会受到多种因素的影响，会有一些特殊的变迁。特别是在我们从传统国家形态迈向现代国家形态的过程中，乡村治理承担着维系乡村社会稳定和经济发展、强化政权建设、有效促进公共服务等职责。因而，在国家和社会转型的特殊时期，乡村治理出现了三个方面的变化：一是社会治理功能的转变，由原来纵向的“统治功能”，逐渐转变为横向的“管理功能”或者“治理功能”；二是治理主体数量的转变，从“单单位治理”转变为“多单位治理”，或者叫“多元治理”；三是治理方式的转变，更加突出了治理功能的专业化和多元化。

党的十八大之后，从2015年到2018年，党和政府不断发布一系列重要文件，强调建设村民自治“基本单元”的必要性和重要性（见表0-13）。因此，厘清乡村治理中的基本单元，不仅对乡村治理的理论研究具有重要的价值，而且对乡村治理的实践具有重要的意义。

表0-13 2015～2018年关于乡村治理“基本单元”的政策内容

从乡村社会发展的历程看，基层治理的基本单元被认同为最靠近家户的一个单元，一些历史学家、社会人类学家对此早有研究。

美国人类学家克利福德·吉尔茨（又译为格尔兹）在研究印度尼西亚的巴厘岛时，认为“村庄，或banjar，始于公共生活，以正式术语说，是一个居住单位。这并非是说，它一直是严格的地域性的；因为数个村庄的成员有可能会彼此散居于同一定居点之内，而在偶然的情况下也会跨越定居地的边界。然而，通常情况则是，每个村庄的成员都共同生活于这个或那个核心式家系丛，它们坐落在狭窄的突出地之上，虽然一个居住区只涵盖一个村庄的情况并不常见。无论如何，村庄决不仅是一个简单的居住单位：它是一个永久性公共团体，调整着地方社会生活中一个非常宽广却又严重分野的领域”^[78]。同时他还指出，“村落，即德萨，是自给自足的、宇宙论层次上的基本机体单位，其自身具有封闭特征，并生成于本土原巴厘文化土壤之中”^[79]。

吉尔茨认为，国家从未渗透进村庄，村庄实施自治和民主，以此管理村庄的公共事务。除村庄以外，地方政治形式还有灌溉会社和庙会，三者共同构成德萨体系，只不过灌溉会社和庙会是跨村庄的社会组织。可见，传统时期的巴厘岛村庄是自治的基本单元，这一单元是自然形成的。

英国人类学家E.E.埃文思·普里查德在考察非洲东部努尔人部落时，认为“村落是一个非常独特的单位”^[80]。“村落构成了一个社区，由共同居住地和一种亲属与姻亲关系网络联结在一起，其成员正如我们所见到的那样，搭建一个共同的营地，在许多活动中相互协作，并到彼此的牛棚和风屏里吃饭。村落是努尔人最小的群体，它并不专门属于某种亲属关系的性质，而是努尔地区的政治单位。”^[81]普里查德认为，村落是自然形成的，一个村落的人们在与别的村落相对时，有一种强烈的团结感，而且对自己的居住点有很深的感情。尽管努尔人有漂泊游荡的习惯，但在一个村落中出生、长大的人们，对该村落有一种怀旧的情感，即便已经在别的地方住了很多年，他们仍然很可能回到这个村落，并在这里安家。努尔人的社会空间范畴如图0-5所示。

图0-5 努尔人的社会空间范畴

英国人类学家埃德蒙·R.利奇（Edmund Leach，1910-1989）通过对缅甸东北部（克钦山区）克钦人（我国称之为景颇族）和掸人的研究，认为将农民组织起来的“村寨”是自治或者治理的基本单元。而“社会”，“实际上指的是任何一个独立自主的政治单元”^[82]，也称为“单元社会”。在克钦山区，政治单元的规模存在巨大的差异性，而且在本质上还不稳定。一种极端的情况是，有的村寨只有4家住户，但坚持自己有权利被当成一个完全独立的单元；另一种极端的情况是某地区有49个小掸邦，其中某些小掸邦又各自下辖100多个独立的村寨。在这两种极端情况之间，还有无数种规模各异的“社会”，即有种种不同的基层单元。克钦地区的地域组织分别为家户、村寨、村寨群和领地。家户是经济合作的最基本单位，人们共居一屋，共同在一小块土地上耕种。村寨是房屋的集合，指住在一起且互相关联的人群及相邻的建筑等。

挪威社会人类学家弗雷德里克·巴特（Thomas Fredrik Weybye Barth，1928-）曾经对巴基斯坦西北部的斯瓦特巴坦人进行了调查，对包括家庭在内的各个单元进行过研究。他指出，靠近家庭的单元——社是基层治理的基本单元。对于斯瓦特巴坦人来说，村庄是最重要的地理参照单位，是村里的人的向心力所在。但是，“在政府机构里，村庄并不是一个基本单位，村庄又被划分成不同的社（帕老，palao/察母，cham/木哈拉，muhala），社是行政管理和政治生活的基本单位。一个社一般由200至500人组成”^[83]。该地区的人口分布是按照这样一种界限分明的结构体系来理解的：“家庭、社、村、地方和地区——每一个个体都根据他所居住的地方在这一系列的群体内占据一定的位置。”^[84]该地区的人被分成几个在地理位置上界限分明的单位，同时也就被分成几个界限分明的社会阶层。每一个阶层在地理位置上并不是同一的，而在等级上则是同质的，每一个人在空间结构中的位置取决于他自己对居住地的选择，而在社会等级结构中的位置则是决定于父母的身份。由于其种族、宗族、经济水平等原因，村社内部形成了一种“保护—效忠”的关系。

从上述多位历史学家、人类学家对乡村治理基本单元的论述看，在传统乡村社会治理中，基本单元在属性上包含了自然属性、社会属性、经济属性和行政属性，但最核心的内容还是其自然属性和社会属性。自然属性突出了它是一种聚落体系：既有一定的规模——区域范围内的面积规模和人口规模，也有一定的形态——聚落的空间结构。社会属性强调了：1.人口的适度规模。以方便生产和生活为标准，尊重集体地权。2.管理的适度规模。管理者对被管理者有效控制。3.公共资源配置的适度规模。对公共资源利用的最大化，既不会出现资源浪费，又不会出现资源不足。

截止到2018年底，国内以“治理基本单元”（或者称为“治理单元”）、“村民自治基本单元”为主题的研究成果不断呈现，一批学术论文相继发表。邓大才先后发表了《中国农村村民自治基本单元的选择：历史经验与理论建构》（2016），《多单位治理：基层治理单元的演化与创设逻辑——以中国农村基层治理单元演化为研究对象》（2017，与张利明合作），《复合政治：自治单元与行政单元的治理逻辑——基于“深度中国调查”材料的认识》（2017）。^[85]侣传振和李华胤合作发表了《集体行动：探索村民自治基本单元的主体因素》（2016）、《家户联结：探索村民自治基本单元的社会因素》（2017）^[86]；侣传振、李华胤各自独立发表《自治基本单元：探索村民自治有效实现的载体因素》（2017）、《国家治理下的农村自治基本单元属性》（2018）^[87]；《政策落地：探索村民自治基本单元的现实因素》（2016）^[88]。还有李永萍、慈勤英的《村民小组：乡村治理的最小单元》（2017）^[89]，熊万胜的《政治整合视觉下乡村基本治理单元的适度规模研究》（2018）^[90]，王中华、黄杰的《论村民自治有效实现的基本单元和组织载体》（2018）^[91]，印子的《乡村基本治理单元及其治理能力建构》（2018）^[92]，李增元的《农村基层治理单元的历史变迁及当代选择》（2018）^[93]，吴昊、郑永君的《规则落地与村民自治基本单元的选择》（2018）^[94]等。^[95]他们对乡村治理基本单元的内涵、层次、构成原则和标准，以及它与乡村治理的密切关系，都做出了自己的学理阐释。

他们认为，乡村治理基本单元决定着基层治理的成效。所以，对治理基本单元的选择，应该有它自身的属性：一是自然形成；二是内含一个基本要求；三是所有人能够直接参与决策达成共识。同时还要具备如下特点：一是位于社会或者行政链条的底层。从纵向看，纵向链条的最后，是最接近家庭和个人的组织、平台、范围和空间。二是规模最小且不可再细分。从规模看，它虽然是大于家庭的若干家庭或个人的组合，但在纵向行政链条中位于最底端，因此规模最小，是难以再细分的组合。三是有一定的公共生活。人们聚焦或者组织在一起，就是为了实现公共生活，没有公共生活的群体不能称为基本单元。为此，乡村自治的基本单元是：1.农民能够直接参与的最大单元；2.从上到下能够解决公共问题的最小单元。简而言之，“基层自治的基本单元位于靠近家户的公共单元，它是人们在生产、生活、交往中长期磨合而自然形成的”^[96]。

但是，乡村治理的复杂性和层次性，导致乡村治理功能的多样性，因而也就产生了治理单元的多样性。根据其治理功能的复杂性和层次性，基层治理单元包含了行政单元、协调单元、自治单元和经济单元（见图0-6）。

图0-6 政治治理与基层治理结构

资料来源：参见邓大才《中国农村村民自治基本单元的选择：历史经验与理论建构》，《学习与探索》2016年第4期，第59页。

根据图0-6所示内容，邓大才将我国目前乡村自治基本单元进行了更明确的分类。当然，也有其他学者做出了不同的分类。^[97]邓大才之所以要做出这样的单元划分，是基于“五个原则”和“两大标准”。“五个原则”也可以叫“五个要素”，即“产权相同、利益相关、血缘相连、文化相通、地域相近”。“两大标准”指治理单元的规模要受农民参与的方便性和合作解决基本公共问题的能力的约束，前者称为“参与约束”，后者称为“能力约束”。^[98]

当然，“五个原则”和“两大标准”包含着更为具体的内容。

1.产权相同

如果一个联合群体共享、共占某土地、草原、森林、水源，即这一产权为群体共享、共占，如努尔人的牧场、俄罗斯的村社土地、中国农村集体土地以及缅甸克钦人的山地都是整个群体共同占有、共同使用，这些资源可能会分配给家户使用，但是所有权属于这个联合的群体。共同占有产权的群体，对外具有排他性，对内利益相关，群体内聚。因此，具有共同产权的群体自然就以产权为纽带形成利益共同体。这一共同体可以划为自治的基本单元，当然共同体的规模还要符合“参与规模最大化”和“能力规模最小化”的约束条件。

2.利益相关

共同产权是划定自治基本单元的重要依据，但是在有些地方基本单元的形成可能与产权没有关系，比如山区有些地方同饮一处泉水；有些地方共享一条道路；有些地方有相同的产业，如努尔人都养牛；还有些地方经济上互助，如努尔人仅靠家户在灾害年景无法生存，就得依靠村落的帮助。中国古代进行水稻生产时，农忙时期家户之间都要合作。这样人们在生产、生活上就有了经济往来，从而有了利益的关联。利益的相关性将人们联结在一起，而将没有相关性的人们排斥在外，从而形成了一个以利益为纽带的经济共同体。这一共同体可能比较大，也可能比较小，所以当符合“参与规模最大化”和“能力规模最小化”的两个条件时，就可以认定为自治的基本单元。

3.血缘相连

福山认为，现代政治的现代化程度与去“家族化”的程度紧密相关，家族化程度越低，政治现代化程度越高。但是基层社会的家族作用一直存在而且有一定的影响。从人类学经典著作来看，血缘特别是血缘最近的群体容易形成共同体，如努尔人的部落第三裂变支以下的村落就是由血缘相连的几代人形成，中国广东省、福建省的自然村基本上就是由单姓宗族构成的，缅甸高地的克钦人也是因族而居、因族而聚。因此，血缘相近的群体因为血缘的纽带从而构成血缘共同体。血缘共同体很多，有些规模也很大，甚至达到几个村、几个乡的规模。这些血缘共同体如果恰好满足“参与规模最大化”和“能力规模最小化”的条件，则可认定为自治的基本单元；如果能力规模比较大，则需要按照上述标准再划小。

4.文化相通

文化也是形成共同体的重要因素，如共同的信仰、共同的祭祀、共同的习俗，以及共同的通婚圈，均是形成具有排他性的群体的重要条件。具有共同信仰的群体可大可小，大的可以是国家，小的可以是自然村，并不是所有的信仰群体、信仰共同体都是自治的基本单元，只有同时满足“参与规模最大化”和“能力规模最小化”且贴近家户的小共同体才是自治的基本单元。很有意思的是，从四大人类学经典著作的研究来看，拥有相同的信仰和习俗可以作为基本单位的划定标准，但它并不是基本的政治组织的充分条件，难以形成共同的政治行动。

5.地域相近

地域包括地形条件、生态条件，也是形成共同体的一个重要因素，如同时住在山坳的家户、同时居住在山顶的农家，或者同时围绕着一个池塘居住的群体，或者散居在湖边的农民，他们面临着共同的地形、共同的地理条件，从而有共同的外部条件和外部条件所塑造的共同的气质和特性。这些共同的外部条件和内在特质使人们相互认同、彼此相通，从而构成地域共同体，为划定自治的基本单元创造了地域条件。

如果将“能力规模最小化”和“参与规模最大化”称为“两大标准”，即能力标准和参与标准，那么产权相同、利益相关、血缘相连、文化相通、地域相近则可以称为“五个要素”。在“五个要素”中的某一个或者某几个因素作用下可以形成共同体，但这些共同体可能比较大，也可能比较小，还需要将“两大标准”加进来考察，才能够共同确定基层自治的基本单元。可见“五个要素”是自治基本单元的必要条件，“两大标准”是自治基本单元形成的充分条件。仅有“五个要素”只能确定为共同体，无法确定是否为自治的基本单元；仅符合“两大标准”，只知道是基本单元，没有办法知道这个基本单元是如何形成的；当然没有“两大标准”根本就无法确定自治的基本单元。因此，“五个要素”和“两大标准”共同决定基层自治的基本单元，或者说农村基层自治的基本单位是“两大标准”和“五个要素”的函数（见图0-7）。简单地说，“五个要素”确定是否是共同体，“两大标准”则确定“基本”在哪里、“基本”有多大。

图0-7 “五个要素”和“两大标准”