二 监管主体：政治化与技术化

数字经济背景下证券监管者的范围可能超越传统监管者，对传统监管者之间的协调度要求加强，同时也对传统证券监管者提出了新的要求。而我国的证券监管者能否适应这些新的要求，要回归我国证券监管的特征进行分析，即政治化与技术化并存。此特征是优势，但是也有其可能产生的一些问题。

（一）数字经济时代对监管主体的影响

数字经济的发展对监管主体的影响主要体现在以下几个方面。首先，数字经济中的监管者超越了传统证券监管者的界限。例如，当前关于“数字经济”还没有明确的定义，2018年全国人大财政经济委员会在向全国人大做报告时指出：“数字经济的定义和范围，数据权属、权利、交易等规则需要在实践中逐步完善，建议国家发改委、工业和信息化部等部门先行完善相关法律法规，待条件成熟后再考虑是否制定综合性法律。”^[13]此规定意味着国家发改委、工业和信息化部等部门关于数字经济的探讨所形成的综合性法律也将影响证券监管。而关于数字经济的综合性法律能否出台，在一定程度上取决于国家发改委、工业和信息化部等部门的探讨。在还没有关于数字经济的综合性法律之前，证监会等证券监管者也拥有一定的探索权。而此权力是否受到国家发展改革委、工业和信息化部等部门的约束，以及受到多大程度的约束，当前是不明确的。

其次，对传统监管者之间协调度的要求加强。监管者协调度的加强一方面是为了加强监管。数字经济发展态势要求不同监管机构之间加强合作，建立穿透式监管体系，防止被监管者挑选监管者从而规避监管。加强的极致就是监管者的合并，例如银监会和保监会合并成为银保监会。另一方面是为了避免政府重复作为。当前，由于被监管主体通常涉及多个领域，那么从不同行业领域视角进行的数据统计信息分析可能都会涉及其他领域。如果每个行业的监管机构都在监管科技领域进行大量投入，很有可能导致重复，甚至导致不同数据系统之间的矛盾。并且，人工智能等技术整体发展有其阶段性，在当前阶段，其广泛适用还存在不少局限，例如智能语音识别系统对语音要求特别高，方言基本无法识别。

再次，传统证券监管者在数字经济发展中有了新职责。例如，依据国家发改委等《关于发展数字经济稳定并扩大就业的指导意见》（以下简称《扩大就业指导意见》），证监会也负有“加快培育数字经济新兴就业机会”的责任。值得注意的是，《扩大就业指导意见》中并没有将具体职责一一匹配至具体部门，而是在列出一系列职责后，列出多个部门，最后注明“按职责分工负责”。据此推测，证监会负责的是“进一步深化新三板改革，稳步扩大创新创业公司债试点规模，支持私募股权和创业投资基金投资数字经济领域，增强资本市场支持数字经济创新创业能力”^[14]。

（二）监管主体能否承担新要求

监管主体变革通常来自市场需求，更确切地说是来自市场危机——在市场之手变得无用的时候，政府介入。以美国为例，20世纪30年代的大危机促使美国证监会等独立监管机构诞生，而2008年的经济危机又引发了对这些独立监管机构的集中批判，并且催生了新的监管机构，例如金融稳定监督委员会（FSOC）。与以市场危机为导向的政府变革不同，我国的监管主体变革通常是自上而下的体制，即由政府决定应当如何变革。政府有较大的权力决定如何改革。这样的情形下对政府的前瞻性也提出了更高的要求。并且，数字经济发展产生的如下影响对监管提出了更多要求。从当前的监管体系来看，这些要求能否满足，以及如何才能满足呢？要回答这些问题，应从监管者的本质特征上去分析。不论监管者名称上有何变化，大体都可以分为两类：第一类是技术性监管机构；第二类是政治化监管机构。技术性监管机构以美国独立监管机构为代表，以专业监管为导向。Adam指出美国多数金融监管政策由独立机构做出，以免受政治利益的影响。新的独立监管机构的设立都是为了从政治性监管转向技术监管。然而，2008年经济危机给技术监管提出了严峻挑战。^[15]我国的证券监管应当是技术性监管与政治化监管特色并存。

一方面，我国证券监管的政治化色彩浓厚。政策往往领先于法律法规的制定，或者引导着法律法规的制定。例如，前文提及的《国家信息化发展战略纲要》是由中共中央办公厅、国务院办公厅发布的，中国人民银行发布《中国金融业信息技术“十三五”发展规划》的目的之一是贯彻落实《国家信息化发展战略纲要》。并且，中国人民银行只是落实的部门之一，其他各部门也要为贯彻落实《国家信息化发展战略纲要》出台相应文件，例如工业和信息化部印发了《信息化和工业化融合发展规划（2016—2020年）》^[16]、司法部印发了《“十三五”全国司法行政信息化发展规划》^[17]等。这充分体现了政治化引导的优势，即全国各部门都紧密围绕在党中央周围，听从中央指挥，齐心协力谋发展。这是我国独特的政治优势。在发挥这种优势的时候，也要特别注意避免此种模式可能带来的问题，例如浮夸和重复浪费。在此方面我们有过类似的历史教训。因而在发展数字经济的时候，在响应中央号召的时候，尤其要注意结合本行业、本领域实际情况实事求是、稳步推进，不要过于追求速度与业绩。

另一方面，我国证券监管的技术化特征明显。证监会录用人员一般具有高学历，并且多来自名校。例如，根据《中国证监会机关2018年拟录用人员名单》的统计，2018年中国证监会机关拟录用的42名人员中，本科生1名，博士生5名，硕士生36名，分别占总录取人数的2.38%，11.90%，85.71%；其中毕业院校主要为北京大学、中国人民大学和清华大学，此三所院校毕业生分别占当年录取总数的16.67%，11.90%，11.90%。^[18]并且，在录用考试中要求增加专业考试，此要求在招考公告中会有明确说明，例如，2019年招考公告指出“所有报考证监会招录职位的考生，除参加公共科目笔试外，还需按所报岗位要求，参加财金类、法律类、会计类或计算机类专业科目考试”^[19]。并且值得注意的是，此招考要求已经实行多年。因此，从监管人员的组成来看，我国证券监管机构的专业性和技术性是有保障的。

总之，我国的证券监管机构兼具政治性与专业性特征，具有突出的优势，但是也要警惕此优势可能带来的一些问题。从主观方面来看，要注意实事求是，避免浮夸与浪费；从客观方面来看，要严格落实依法行政，合法行使自由裁量权。