发展小排量轿车的意义与政策[1]
最近,随着北京、上海等城市宣布对小排量轿车解禁,小排量轿车的发展初现曙光。中央政府与地方政府围绕小排量轿车发展而进行的政策博弈,也基本有了结果。据笔者所见,改革开放以来,由中央政府六个重要部委联合发文,并且由国务院办公厅转发,为某一产品的发展排除阻碍,是极少见的。由此可见,小排量轿车的发展,已经由微观经济层次的问题上升到宏观经济层次的问题,由市场经济运行层次的问题上升到公共政策制定层次的问题。对发展小排量轿车的意义与政策进行分析,不仅对我国汽车工业可持续发展具有重要意义,而且对我国经济可持续发展、政府制定经济政策、维护国家经济安全也具有重要意义。
一 何谓小排量轿车
从轿车发动机排量上对轿车产品进一步分类,把发动机排量比较低的轿车称为小排量轿车。小排量轿车在国际汽车界不是一个严格的技术经济概念,在不同国家有不同的划分。在我国,比较一致的意见是,把发动机排量在1.5升以下的轿车称为小排量轿车。对于是否把发动机排量为1.6升的轿车包括在小排量轿车之内,有不同意见。如果把1.6升的轿车包括在内,那么所谓小排量轿车就包括了国际上比较公认的“普及型轿车”。[2]即使不包括1.6升的轿车,小排量轿车也是需求量最大的。
小排量轿车只是从汽车发动机排量角度,对轿车产品予以分类。由于各个汽车厂家的不同设计与市场定位,小排量轿车在其他方面有相当大的差异。尽管如此,由于技术经济约束,小排量轿车在尺寸、质量、性能等方面仍然存在着很多共同点。在产品开发、设计、制造、功能等方面甚至存在着趋同趋势。
需要指出的是,小排量轿车只是从汽车发动机排量角度对轿车进行的分类,小排量轿车并不是低档次轿车,更不意味着水平、质量、性能的低下。实际上发达国家大汽车公司生产的产品中,相当一部分是小排量轿车;在国际名牌汽车中,也不乏小排量轿车。例如,著名的“甲壳虫”轿车、目前正在欧洲生产的“斯玛特”轿车等。小排量轿车可以具有相当高的水平、质量,可以比较舒适,在外形上相当时髦,同时在安全方面也不低于其他档次的轿车。小排量轿车的水平、质量、安全、舒适、时髦,取决于设计、制造与消费者的需求(豪华选装件的安装),但是发动机的小排量决定了其与其他档次轿车相比,在相同技术水平下,必然是比较节约能源的。小排量轿车并不意味着在环境保护方面降低水平。正因为如此,中央政府在解除对小排量轿车限制的文件中,特别指出了“鼓励节能环保小轿车的发展”。
二 小排量轿车解禁的历史背景
我国限制小排量轿车的政策是20世纪80年代中后期陆续出台的。首先是北京市政府对于大发微型面包车采取了某些限制政策,随后是对夏利、奥拓等微型轿车采取了同样的限制政策。到21世纪初,对小排量轿车采取限制政策的大中城市达到78个,限制的方式、对象略有不同。例如,广州市从2001年8月起对排量为1.0升及1.0升以下的车辆不再核发牌证,从2002年5月开始,限制广州市排量1.0升以下车辆驶入内环路和市区主干道,限制外市籍排量1.0升以下车辆进广州市区。限制政策主要是以地方行政法规的方式体现的,运用的主要是行政手段。
综合各地方政府对于小排量轿车进行限制时宣称的原因,限制小排量轿车主要出于以下原因。
首先,小排量轿车在技术、安全等方面的确存在某些问题,例如,排放不达标、半路抛锚、对乘客保护相对差一些等。其次,为了解决城市交通过于拥堵的问题。再次,为了减少城市污染。最后,为了维护城市形象。
某些地方政府在对小排量轿车进行限制时,还有一个说不出口的原因:对本地汽车产品进行保护。
从上面的原因看,应当说,20世纪80~90年代,地方政府对小排量轿车的限制有某些合理因素,但是总体而言,当时采取的这些限制政策也是不适当的。因为,小排量轿车存在的问题,只能在发展中解决,而不能单纯依靠行政手段予以限制。采取限制政策的结果是,在我国汽车工业中形成了以中高档轿车生产为主的不合理产品结构,在汽车消费中形成了以中高档轿车为主的不合理消费结构,使我国具有比较优势的小排量轿车发展迟缓。
正因为如此,中央政府早就出台了有关政策,禁止对小排量轿车采取歧视政策。1994年颁布的《汽车工业产业政策》中,明确规定:“任何地方和部门不得用行政和经济手段干预个人购买和使用正当来源的汽车。”其后中央政府有关部门多次下达了类似的文件,但收效甚微。
进入21世纪后,随着我国小排量轿车技术水平的提高,我国能源供应问题的日益突出,汽车在我国石油消费中逐步占有主要地位。加入WTO后,市场经济规则的推进,使小排量轿车解禁成为涉及经济全局的问题,于是有国务院办公厅《关于鼓励发展节能环保型小排量汽车的意见》及中央六部委很有力度的文件出台,小排量轿车的解禁终于成为可能。
三 对小排量轿车解禁的重要意义
首先,促进小排量轿车发展,对于缓解我国日益严重的能源供应,主要是石油供应具有战略意义,是推进我国经济可持续发展,保证我国经济安全的一个重要战略措施。
20世纪90年代末以来,我国石油进口持续增长。2004年,我国全年原油进口量突破1.2亿吨,增幅达34.8%,其中45.4%来自中东,28.7%来自非洲。中国原油对外依存度已经超过40%。近年来,随着我国石油进口渠道多元化战略的实施,我国增加了与俄罗斯、中亚等非中东地区的产油国的石油贸易,但中东地区仍是我国重要的进口石油来源。据预测,到2010年,我国从中东地区进口的石油仍将占40%左右。中国石油的50%用于汽车消费,我国汽车工业规模持续扩大,汽车消费迅速增长,以及汽车燃油消费的增长,不仅在战略上增加了我国整体的国家经济安全成本,而且使汽车工业对国际油价波动日益敏感。
汽车是我国石油消耗的最主要领域。根据预测,如果不在改进能源利用效率方面做出巨大努力,石油供需缺口会越来越大,不仅影响全社会能源供应,而且对国家经济安全产生巨大影响(见表1)。目前我国轿车普及率为3.4辆/百人,按照目前百公里油耗,我国轿车普及率接近发达国家平均水平时,石油供应绝对难以保证。未来5~10年,我国汽车生产量将增长一倍,汽车能源只能增长50%。2003年我国汽车单车年耗能为2.5吨,比美国的1.9吨、德国的1.2吨、日本的1.07吨分别高出31.6%、108.3%、133.6%。[3]国家“十一五”规划制定了降低能耗20%的指标,汽车工业对此负有重大责任。只有大力发展小排量轿车,才能大幅度地节约能源、降低能耗。因此,发展小排量轿车,是保证我国经济稳定发展的重要战略措施。
表1 2010~2020年中国汽车工业石油消耗量预测
促进小排量轿车发展,不仅有利于节约能源,也有利于节约原材料。由于我国铁矿石、某些有色金属的日益短缺、进口日增,通过调整产品结构,促进小排量轿车发展,也有利于我国汽车工业缓解原材料的制约,增强国际竞争力。
其次,对小排量轿车解禁,促进小排量轿车发展,是推动汽车工业走可持续发展道路的重要措施。我国轿车消费目前形成了以中高档轿车为主的消费结构和生产结构,这与我国国情是很不协调的。
我国的轿车消费中,中高档轿车占比过高,中小排量轿车占比偏低。1.6~2.0升轿车占市场份额的50%;1.0~1.5升轿车占市场份额的26%;1.0升以下的轿车只占市场份额的约6%。我国中高档轿车所占市场份额,甚至高于发达国家。这种产品结构与我国能源供应条件严重不符。对小排量轿车解禁,促进小排量轿车发展,有理于加速形成符合我国国情的轿车消费结构与生产结构。
再次,小排量轿车发展有利于缓和城市交通压力。我国汽车平均使用率高达80%,大大高于发达国家。城市交通拥挤,已经成为普遍现象。以北京为例,目前主干道饱和度已经达到90%,交通高峰时平均车速仅为11公里每小时。到2004年底,北京市各类夜间停车位加起来不过90多万个,与220万辆汽车保有量相比严重不足。小排量轿车无论是行进中对道路的占用,还是停放时对停车场地的占用,都比中高档轿车要少。
复次,汽车工业后发国家在追赶先进国家时,从小排量轿车起步,逐步向中高档轿车发展;先进入国际小排量轿车市场,再进入中高档轿车市场,是发展规律。政府支持小排量轿车的发展,为我国汽车工业逐步进入国际市场创造了条件。
最后,汽车工业的发展是为了提高多数人的福利,而多数人需要的是小排量轿车。发展小排量轿车体现了以人为本的发展理念。从市场竞争角度看,解除对小排量轿车的限制,体现了平等竞争、消费者自由选择的市场规则。
四 对发展小排量轿车政策的分析
(一)对政府鼓励小排量轿车发展政策的分析
2006年初以来,中央政府采取了一系列促进小排量轿车发展的政策。主要是通过行政手段解除对小排量轿车的限制,通过税收手段引导小排量轿车发展,例如,调整了轿车消费税。这些政策已逐步产生效果。2006年已经有70%的汽车消费者购买15万元以下的轿车。
为加速小排量轿车发展,政府政策还有进一步完善与丰富的空间。
首先,汽车消费税仅仅在消费者一次性购买时发生影响,因此仅仅依靠消费税的调整,不足以引导消费者选择小排量轿车。国际上比较通用的是,通过燃油税调节汽车消费。燃油税不仅对轿车消费产生调节作用,对所有汽车的消费都产生调节作用;不仅对轿车购买产生调节作用,对轿车的使用也产生调节作用。同时,由于燃油税与汽车的使用成本直接联系,因此其节油效果也更加明显。
其次,在政府机构及事业单位对公务用车进行政府采购时,要适当采购小排量轿车。长期以来,我国政府及事业单位行政配车,似乎理所当然地要配备中高档轿车。从为节约政府财政开支做出表率出发,政府应当考虑配备小排量轿车。
再次,政府应当支持小排量轿车的研发。目前,我国生产小排量轿车的厂家主要是民族资本企业,在与跨国公司的竞争中处于弱势,同时又已经在研发方面取得了相当的进展。政府应当在研发方面予以重点支持。
同时,政府应当对所有车型一律实施严格的污染排放、安全、质量标准,推动汽车产品(包括小排量轿车)技术水平的提高。
复次,应当逐步调整能源价格,使之逐步与国际市场接轨,通过价格机制促进能源合理利用,引导轿车理性消费,促进小排量轿车发展。
最后,对已有政策需要加强督察,进一步落实。以往我国中央政府采取的推动小排量轿车发展的政策之所以不被重视,缺乏有力的行政督察是一个重要原因。
(二)中央政府与地方政府对小排量轿车的政策博弈分析
对我国中央政府与地方政府对于小排量轿车的政策博弈进行分析,不仅有利于我国经济政策的制定,而且有利于我国一般公共政策的制定,因此笔者想在此进行扼要的分析。
首先,中央政府与地方政府对小排量轿车政策的制定,是从不同的发展目标出发的。中央政府的政策目标按照顺序是:维护国家经济稳定发展,节约能源、资源,维护统一的市场与市场运行规则。地方政府的政策目标顺序是:交通顺畅、环境保护、本地经济与就业(通过保护本地汽车企业)、城市形象。显然,中央政府的政策目标具有更高的追求与更强的合理性。应当说,中央政府的政策目标与地方政府的政策目标,在基本理念上是相容的。但是,也要看到,地方政府某些政策目标及干预方式导致了政策的不合理。例如,地方保护、城市形象的维护,就谈不上什么合理性;政府行政限制达到国家规定标准的产品的生产,也违反市场经济规则,甚至是违法的。正因为如此,中央政府从国家全局出发制定的政策,从合理性、合法性方面应得到贯彻。
既然中央政府的政策与地方政府政策都有其合理性,在许多部分是相容的,为什么会产生矛盾呢?对此进行深入分析,就可以发现这种状况的出现,源于公共政策内部的深刻矛盾。各种公共政策即便在理念上是相容的,在具体操作过程中,在具体目标上也可能是相互矛盾的。即便在同一层次政府做出的政策决定也可能相互冲突。公共政策在实施过程中,其带来的利益必然是非均衡分布的。利益的非均衡分布,导致政策效果具有特殊的空间、时间指向,只有在一定的空间、时间内才会被特定的利益团体顺畅地接受。因此具有全局性的公共政策,可能与局部性的公共政策相冲突,导致同样具有正外部经济效果、社会效果的政策,可能相互冲突。解决这一矛盾的途径是使局部性公共政策服从全局性公共政策,同时要考虑在两者兼容部分体现局部性公共政策所反映的合理利益需求。
其次,中央政府与地方政府对小排量轿车政策的矛盾之所以存在,是因为对小排量轿车的管理,从公共管理角度看,可以说是一个地方问题。但是,由于地方政府政策不合理,中央政府从国家经济发展全局看必须对此加以干预。由于我国各级政府对经济发展影响力仍然非常大,因此今后还会有类似事情发生,这就需要明确界定中央政府与地方政府行政权力运作之界限与分工。目前我国这方面的法律有待健全。
再次,前面已经分析过,中央政策之所以被忽视,就行政权力运作本身来说,缺乏相应的监督机制与激励机制是重要原因。计划经济体制下,中央政策对地方政府来说,由于有物资、金融、人力等方面的约束,地方政府必须执行。现在,随着地方政府财力的增强、中央与地方事权的分工,如何构筑合理的行政权力运行方式、合理的行政激励方式,成为值得探讨的问题。
此次中央六部委出台的政策,包括了监察部,这是意味深长的。任何国家的行政机器在法制基础上运行,都有一个如何进行效率监督的问题。这次解除对小排量轿车的限制,不仅对汽车工业发展有重要意义,在探索中央政府行政权力如何运作、提高国家行政管理水平方面也具有重要意义。
最后,中国幅员广大、地区差异甚大、政策执行成本较高,因而从历史上看,历来中央政府制定政策时为地方政府根据本地区情况酌情而行预留了空间。在市场经济背景下,在信息化时代,政策的执行成本虽然降低了,但是地区差异仍然存在,如何为地方政府执行政策留有余地,同时提高政策的可操作性、有效性,既是一个公共管理的哲学问题,也是一个公共政策制定的实际问题。
[1] 原载《经济管理》2006年第11期。
[2] 国际公认1.3~1.6升轿车为普及型轿车,同时,这一档次的轿车也是需求量最大的“黄金档次”的轿车。
[3] 李新民:《在首届中国汽车发展环境(国际)论坛上的讲话》,2006年2月28日。