汽车工业产业政策研究[1]
改革开放以来，汽车工业迅速发展，对国民经济及社会生活的各个方面都产生了深刻而广泛的影响。汽车工业的发展为世人所瞩目，受到政府的高度重视。汽车工业已被确定为支柱产业，将对21世纪的中国经济和社会生活产生更大的影响。正因如此，汽车工业是我国较早提出并制订产业政策的产业，也是最早把产业政策以政府正式颁布的形式予以推出的产业。对中国汽车工业产业政策的制订、推行进行分析和评价，对认识中国产业政策制订与推行中的机制、动力与问题有着十分重要的意义。
一 制订汽车工业产业政策的背景
（一）国内汽车市场的迅猛发展
1978年以来，中国汽车市场发生了巨大变化。随着改革开放的不断深入，“三资”、乡镇企业、私人企业及个人迅速进入汽车市场，使中国汽车市场长期存在的较为单一的企事业单位购车占统治地位的状况迅速为之一变。用户对汽车产品的需求，从产品水平到数量均有了巨大变化。中国汽车工业很难一下子适应市场的剧变，不得不力求本行业在尽可能短的时间内、在总量上有较大的发展，以应付市场的需求。汽车行业的决策层较为一致地认识到“随着国民经济的发展、经济改革的深入，汽车产品供不应求将是一个长期趋势”。这种国内市场的强烈需求，既为汽车行业迅速发展提供了依据，也促使政府部门制订汽车工业产业政策，加强宏观调控。
（二）外国汽车产品的强烈冲击
20世纪80年代初开始的国内市场的巨大变化，使中国汽车工业一时难以满足需求，因而外国汽车产品大量进入，对中国汽车工业产生了强烈冲击。仅1985年、1986年两年就进口各类汽车50余万辆，用外汇157.7亿美元。外国汽车的大量进口，加强了中国政府高层及汽车行业领导层加速发展中国汽车工业的迫切感，制订保护政策也成了汽车工业全行业十分关心的问题。
（三）提高产品水平、质量的迫切需要
改革开放后，打开国门，汽车行业的人也大量走向世界。进口车的强烈冲击，更是给汽车行业强烈刺激。人们认识到由于长期封闭，我国与发达国家的汽车工业的差距进一步扩大了，必须充分利用对外开放的机遇，迎接外部的挑战，这种认识转化为一种危机感。汽车行业在改革开放的大形势下，自20世纪80年代初开始，展开了又一轮（50年代是第一轮）汽车技术的引进。引进的方式多种多样，在消化吸收引进技术时遇上了种种意想不到的困难和问题，于是国产化问题、外资进入问题成了汽车工业产业政策不得不予以考虑的问题。推动行业技术进步，则始终是汽车工业产业政策的一个重点。在80年代、90年代，这一问题与国产化问题、外资进入问题，始终紧密地结合在一起。
（四）调整不合理的产业组织结构的需要
汽车工业中长期存在着分散、重复建设低水平的“大而全”“小而全”汽车厂的问题。对这种不合理的产业组织结构进行调整，以合理配置有限资源，一直是中国政府最高领导层和汽车行业领导层孜孜以求的。但是，在这一问题上，中央与地方政府是存在矛盾的。地方政府为使本地企业不被中央支持的重点企业挤垮，千方百计地以各种优惠政策扶持自己的企业，其结果是经济不合理的企业的生存时间被延长了。从积极一面看，这也促进了竞争。因为一些企业怕被挤垮，不得不兢兢业业以求生存，并对中央支持的企业形成了竞争。尽管是中国特色的竞争，但毕竟促进了企业技术水平、管理水平的提高。
改革开放后，随着经济体制的变化，中央、地方、企业在控制资源上的变化，原来运用的单一行政调控手段越来越不灵了。这样，通过制订产业政策，从宏观上予以调控的想法，自然就成了有关部门为适应新的形势而做出的必然选择。
（五）部门偏好
在分析汽车工业产业政策制订背景时，人们往往忽视了一个问题，即中央政府有关管理部门的偏好对产业政策制订的影响，实际上这种影响是非常大的。中央政府有关宏观行业管理部门中领导人的经历、背景，人员的构成，实际上对政策的制订有着极大的影响。
中央政府对汽车工业的宏观管理，改革开放以来到90年代初是通过中国汽车工业公司来行使的。中国汽车工业公司的历届领导人均出身于第一汽车制造厂这一“中国汽车工业的摇篮”。自成立之日至80年代末，其司局级干部不是来自一汽，就是来自二汽。领导人和主要管理层的背景，使他们对汽车工业的发展有着非常高水平的专业化眼光，有着对大生产、专业化、高技术水平的偏好。这对指导中国汽车工业无疑是有利的，但是也容易产生另一方面的问题，即对有些符合中国国情，又与理想的汽车工业发展模式相冲突的事物缺乏理解和认识。如对农用汽车的发展，一直熟视无睹，直到1996年农用汽车的生产已达260万辆时，汽车行业的管理部门不得不承认农用汽车在中国汽车工业中应有一席之地。
由于主要领导者和相当一批管理骨干出身于一汽这个大厂，因而他们在组织项目、领导生产时颇为得心应手，而对市场经济条件下某些宏观经济调节手段（如金融手段）的运用，显得缺少经验或认识不足。这也对汽车工业产业政策产生了影响。
二 汽车工业产业政策的重点
从汽车工业产业政策制订的背景，我们不难看出汽车工业产业政策的重点所在。
（一）促进汽车工业成为支柱产业
使汽车工业在总体上有一个飞速发展，是制订汽车工业产业政策时各方面首先考虑的重要目标。这一目标在中央关于“七五”计划的建议中，得到了明确的肯定：“根据加快运输建设的要求，要把汽车制造业作为重要支柱产业，争取有一个较大的发展。”这样，这一目标就不仅具有行业发展的含义，而且在整个国民经济中占有重要地位。后来对这一目标的提法有了一些改变，但汽车工业作为支柱产业要有一个大发展的内涵并未有大变化。
（二）提高产品水平、质量，加速技术进步
汽车工业大发展，要有量的增长，但质的提高更为重要。改革开放以来，为了迅速缩小与发达国家汽车工业的差距，同时为了解决投资不足问题，中国汽车工业选择了通过引进技术，与外国大汽车公司合资、合作，迅速提高产品水平的道路。这样，加速技术进步的一系列政策实施上与国产化、外资进入政策紧密相连，构成了汽车工业产业政策的一个重要方面。
（三）保护政策
汽车工业作为幼稚产业，自改革开放以来，对外来冲击越来越敏感，危机感越来越重。随着改革开放进程的加快，我国经济与国际经济接轨越来越快，我国参与国际分工的程度越来越深，如何制订保护政策、制订哪些保护政策成为汽车工业全行业关心的重大战略问题。
20世纪90年代以来，随着我国为加入WTO参与一系列谈判，汽车工业界人士认识到，汽车行业再也不能设想永远在国家保护伞下过日子了，长期的国家过度保护对汽车工业的发展、竞争力的提高也并无好处，对汽车工业的保护只能是有限度的。但汽车工业毕竟与轻工业不同，难以在短期内迅速赶上或接近国际水平，因此从多方面考虑保护政策，关系到中国汽车工业的兴衰。汽车行业就此进行了深入细致的研究。
（四）调整产业组织结构
调整产业组织结构，是汽车工业的一个老问题。随着我国国门大开，外来的压力日重，加速调整产业组织结构成了行业管理部门关注的重点。汽车工业的组织结构调整问题年深日久。对此，政府有关部门认为，坐待通过单纯的市场竞争淘汰来实现产业组织结构合理化，时间太长，来不及。有必要通过产业政策，对“市场失效”予以弥补。
产业组织结构的调整与实现规模经济、加速推进专业化、促进大企业集团的成长等问题紧密相连。而且实现大批量、专业化、集团化的发展模式，又是汽车工业行业管理部门出于部门偏好所认同的理想的汽车工业发展模式。围绕产业组织结构的调整，尝试了各种政策手段，我们将在下文进一步予以分析。
三 汽车工业产业政策的形成过程
汽车工业产业政策经历了一个不断调整、修订、完善的形成过程。这一过程与我国向市场经济的转变过程相一致，使汽车工业产业政策由各个单项的政策，变成一个相对完整的政策体系；由政府行政色彩、计划经济色彩很浓的政策变成在相当大程度上适应、考虑市场经济特点的政策；由主要体现政府行业管理部门偏好的政策，变为站在国民经济宏观层次，适当考虑各方面利益、意见的政策。下面对这一形成过程进行详细分析。
汽车工业产业政策的形成可分成三个阶段。第一阶段为20世纪80年代初期到80年代中期，这一时期，有关部门在研究制订产业政策时，主要致力于争取汽车工业的“支柱产业”地位。第二阶段为80年代中期至80年代末90年代初，这一阶段产业政策的研究、制订除在第一阶段基础上做了许多适应市场经济的变化外，主要围绕轿车工业的发展而进行。第三阶段为90年代初至今，产业政策正式颁布执行，并在实践中发现了一些有待改进的问题。下面分阶段予以论述。
20世纪80年代初，中国汽车工业的行业管理部门——中国汽车工业公司从机械部独立出来，作为经济体制改革的试点，负责汽车工业的行业发展与管理，并直接管理一汽、二汽、南汽等几家全国最大的汽车公司。这一改革，使中国汽车工业在传统的政府体制中有了强有力的代言人和利益代表。
中国汽车工业公司成立后，针对当时汽车工业的状况，提出汽车工业作为交通运输业的一部分要予以大发展，并从车、油、路等方面的关系综合论证了汽车工业的地位。一开始的论证，还是从汽车的使用效益出发，沿着中央当时要大力振兴交通运输业的思路，去争取汽车工业的地位。汽车工业的地位，在论证中是附属于交通运输业的发展的。这种论证，仍带有较强的计划经济色彩。在中国汽车工业公司给中央、国务院的《关于汽车工业大发展和改革工作的报告》中写道：“从当前出现的汽车严重供不应求和堵不住大量汽车进口的被动局面来看，这是我们对这种局面缺乏预见的结果，也是我们长期没有把汽车工业作为交通运输的重要组成部分和缺乏做好计划工作的综合平衡的结果。”这段话清楚地表明了当时汽车工业领导部门受到计划经济体制的影响，同时对汽车工业的认识，也只是将其作为交通运输业的一部分来看的。在同一报告中，中国汽车工业公司还提出了一些发展汽车工业的政策，对改变产业组织结构、走专业化道路、发展大企业集团、多渠道筹资等方面的政策进行了深入论述，但提出的解决问题的措施同样囿于计划体制的束缚，因而并未能实际推行。
中国汽车工业公司的这一报告，得到了国务院有关领导的考虑，汽车工业要大发展，成为国家予以重视的问题。
在这一阶段，由于汽车严重供不应求，军工部门实行“军转民”，向汽车工业发展，地方政府的财力增强，因而汽车工业重复、分散建设“小而全”汽车厂的现象更为严重。在这种情况下，如何控制重复生产、重复建设、重复引进成为制订产业政策的重点之一。中国汽车工业公司多次在报告、文件中提出治理散乱的政策，并且力图在制订“七五”计划时予以体现。
国家计委、机械部、中国汽车工业公司于1985年9月28日向国务院提交了《关于加强宏观管理促进汽车工业健康发展的报告》，该报告的中心是加强政府宏观调控，严格控制乱上汽车建设项目和盲目扩大规模，坚持实行统一的行业规划。这一报告由国务院审批，可以视为这一时期汽车工业产业组织结构调整的代表性政策文件。
20世纪80年代中期至80年代末、90年代初，汽车工业行业管理部门把注意力转移到轿车工业的发展和引进车型国产化方面。
为了研究轿车工业的发展、制订有关产业政策，国务院发展研究中心、国家科委、中国汽车工业公司曾联合或分别召开过若干次大型研讨会，并组织了大型课题论证。
1985年4月，国务院发展研究中心、中国建设银行、中国汽车工业公司共同发起在北京召开了汽车工业发展战略研讨会。1987年5月，国务院发展研究中心、中国汽车工业公司在二汽召开了专门讨论轿车工业发展战略研讨会。1987年11月，国务院振兴汽车工业领导小组邀请一汽、二汽、上海大众公司负责人讨论加快轿车工业发展的问题。
1987年7月，国家科委向国务院报送了《发展轿车工业，促进经济振兴》的报告，中央领导做了重要批示。同月，国务院发展研究中心向国务院上报了《关于发展我国汽车工业的建议》，受到中央领导的高度重视。同年8月，国务院北戴河会议确定了加速轿车工业发展，以一汽、二汽、上海大众为轿车工业基地。
在讨论轿车工业发展政策过程中，进行的研讨极为详尽，包括汽车市场、发展模式、经济规模、零部件配套、环境保护、城市建设等方面。
值得提出的是，一汽、二汽等大企业对轿车工业发展政策的制订，起了不可忽视的作用。在讨论中国轿车发展模式时，曾出现过两种意见：一种意见认为，应以当年一汽的建设为模式，由国家集中财力、物力、人力，再建一个新的轿车大项目；一种意见认为，一汽的建设模式在向市场经济转化的时期已无法再现，应当依托已有的汽车大企业集团发展轿车工业。国家科委在报告中持前一种观点。国务院发展研究中心、中国汽车工业公司则持后一种观点。在历次研讨会中，两种观点进行了交锋，展开了充分讨论。一汽、二汽等大企业的领导亲自到现场发言，支持以大企业集团为基地发展轿车工业的意见。一汽、二汽还拿出了自己的轿车发展战略方案。二汽更是发挥主动性，进行了某些前期论证工作。一汽、二汽的巨大影响力、活动力，对我国轿车工业发展战略、政策的制订起到了较大推动作用。今天，我国轿车工业的发展，就是以大企业集团为基地展开的。这场争论的历史意义在于，中国产业政策制订过程中有了企业的声音。大企业开始从自身利益出发，自觉地参与产业政策的制订。中国产业政策的制订方式有了重大变化。
我国20世纪80年代中期基本完成了主要车型的技术引进签约。引进后的车型如何国产化是一个战略问题，并且牵涉到与合资企业中的外方错综复杂的利益关系。由于对国产化有不同的看法与做法，还曾在北京吉普有限公司发生了一场“吉普风波”。中美双方经过一番较量，才算平息。这场争论的实质是，在中国汽车工业以CKD方式起步进入轿车生产领域时，如何在利用国外先进技术的同时，使中国汽车工业不沦为外国汽车工业的附庸，保护中国汽车工业的长远利益。这场争论使中国汽车工业界认识到与外国汽车企业合作中的许多问题，对后来制订有关产业政策产生了较大影响。
为了促进引进车型的国产化，国家计委、中国汽车工业公司采取了两个重大政策：根据引进产品国产化比率，确定进口散装件进口关税税率，国产化率越高，进口散件关税税率越低，反之亦然；从销售引进产品的利润中提取国产化配套费，用于相应的汽车零部件厂的技术改造。同时还制订了《汽车工业引进技术的汽车产品国产化鉴定管理办法》等文件，使国产化政策更易于操作。
1989年3月15日，国务院颁布了《国务院关于当前产业政策要点的决定》，据此中国汽车工业公司制订了《当前产业政策实施要点》。20世纪90年代初，政府有关部门陆续提出了《汽车工业管理条例（草案）》《关于加强汽车工业宏观调控的办法》等文件。这些文件的产生，表明汽车工业产业政策的制订，在借鉴以往各单项政策的基础上开始向系统化迈进。
经过中国汽车工业公司、机械部汽车司的持续工作，征求企业的意见，交机械工业规划审议会汽车工业分审议会讨论，形成了汽车工业产业政策的大致轮廓，以文字形式上报国家计委。
国家计委于1993年上半年在组织有关部门研究讨论的基础上，起草完成了《汽车工业产业政策》初稿，国务院副总理李岚清同志非常重视，于同年8月亲自主持了三天讨论。在讨论会上，李岚清副总理做了重要讲话，他从汽车工业产业政策制订的背景、指导思想、政策目标、主要内容等方面，全面论述了汽车工业产业政策制订中的原则、方法和主要问题，在此基础上，统一了各方认识，大大加快了产业政策制订进程。这一重要讲话对汽车工业产业政策能够制订得比较具体、比较深入，写上了一些有实际可操作意义的政策措施起到了推动作用，也表明中国领导人开始考虑产业政策的执行效果问题，对产业政策相比80年代有了进一步的认识。在讨论会后，国家计委根据讨论的意见进行修改。9月初正式提交全国产业政策工作座谈会讨论，会后又进行了多次修改，于1994年初上报国务院。经过中央财经领导小组原则通过后，同年2月，李岚清同志又一次主持会议，审议了国家计委上报的送审稿。国家计委在会后，根据有关部门意见和李岚清同志的指示，会同国家经贸委和机械部共同进行了修改。在这一过程中，反复征求了有关部门、地方政府、专家学者、企业的意见，并根据他们的意见进行了修改。最后定稿，于1994年2月19日以国务院文件发布，在全国执行。
从汽车工业产业政策的形成过程可以看出，汽车工业产业政策的制订，是一个广泛征求、听取各方面意见的过程。即使是在国家计委这一经济宏观管理的最高层次，也要听取企业、专家学者、地方政府、其他部门的意见。实际上财政、金融部门的意见，起着十分重要的作用。产业政策的制订过程，既是一个由下而上纵向协调的过程，也是一个横向不断协调的过程。从国务院领导亲自主持有关会议，可以看到协调的难度还是很大的，非国家领导人出面不可。
从汽车工业产业政策的形成过程，还可以看出目前产业政策的制订，在中国已是一个多主体参加的政策协商、形成过程。政府、企业、专家、学者都对产业政策的制订产生影响，虽然程度有所不同。从汽车工业产业政策的制订看，对政策制订起决定作用的力量，按作用大小排序依次是政府综合经济管理部门、政府专业经济管理部门、企业、协会、专家、学者。虽然政府包办产业政策的格局已经结束，但政府主导产业政策制订的状况并未有太大改变，尤其是专家、学者的意见并未真正受到重视，他们往往只能在一些枝节问题上起一些作用，更多的是象征性地参加一些讨论。当然，需要说明的是，受中国的体制所限，中国的专家、学者往往缺乏必要的行业知识和情报，这也限制了他们的发言权。中国专家、学者的这种尴尬，源于中国当前官、产、学三者间没有类似欧美国家的“转门”。日本这方面的情况，介于中、美之间。这表明，产业政策的制订，带有更深刻的社会、文化背景。就这一点来说，中国产业政策制订方式的转变，还需待以时日。
需要补充的是，汽车工业产业政策的制订，某种程度上是对外开放的。这种对外开放是指：借鉴了国外的先进经验，有关人士到国外（如日本、韩国）进行了相关考察；中外有关人士就汽车工业发展的战略、政策问题进行了深入的研究探讨，如1985年夏至1987年5月，由日方专家向坂正男、中方专家马洪主持的中日合作研究——“2000年中国汽车工业发展战略”。在这一研究的最终报告中即提出“国家要加速制订产业政策”，“中国产业政策应包括重点扶持、适度保护和竞争、多方激励、促进出口和国际合作等方面的内容”。中国汽车工业公司与美国密歇根大学也进行过关于中国汽车工业发展的共同研究。中国汽车工业公司曾聘请苏联原汽车工业部部长波里亚科夫、美国福特汽车公司原副总裁麦克唐纳，对中国汽车工业进行过战略咨询。这些合作研究、咨询，无疑开阔了有关人士的眼界，对汽车工业产业政策的制订产生了不同程度的影响。
四 汽车工业产业政策要点概述
正式颁布执行的汽车工业产业政策与以往类似文件相比，有如下特点：针对汽车工业产业组织结构不合理这一突出问题，提出了更为有力的治理措施，充分意识到市场机制、竞争机制对汽车产业振兴的重要作用，并在政策中予以运用；强调对经济手段的运用；对汽车产品发展的技术政策做了明确的规定；强调了汽车工业的投资融资政策；强调了对外开展合资合作时，形成自主开发能力方面的要求；对以SKD、CKD方式组装汽车，做出了严格规定；在鼓励汽车消费方面做了较大改进。
汽车工业产业政策主要包括如下要点。
（一）产业组织政策
为了改变汽车工业分散、重复建设、“大而全”、“小而全”等不合理的产业组织结构，汽车工业产业政策做出了明确规定。通过对现有企业提出限期达到的经济规模目标、提高新上项目的规模“门槛”来促进汽车工业产业组织结构的合理化，推动汽车工业的企业集团化，获取规模经济效益。
国家对重点支持的企业或集团在1995年底前应具备的条件及发展目标做了明确规定，年生产量达30万辆以上、年销售量达20万辆以上、用于技术开发的资金不低于年销售额3%的企业，国家支持其向年产规模60万辆以上目标发展；年生产量达15万辆以上、年销售量达到10万辆以上、用于技术开发的资金不低于年销售额2.5%的企业，国家支持其向年产规模30万辆以上目标发展；年生产量达10万辆以上、年销售量达8万辆以上、用于技术开发的资金不低于年销售额的2%的企业，国家支持其向年产规模20万辆以上目标发展。
国家新批准的整车、发动机项目（含中外合资、合作项目）原则上按以下规模建设。
（1）普及型轿车项目，年产量不低于15万辆；（2）轻型货车项目年产量不低于10辆；（3）轻型客车项目年产量不低于5万辆；（4）重型货车项目年产量不低于5万辆；（5）发动机排量在1.5升以下摩托车项目年产量不低于20万辆；（6）排量在2.5升以下的车用发动机项目，年产量不低于15万台；（7）排量在3.5升以下的车用柴油发动机项目，年产量不低于10万台。
产业政策明确规定新建、扩建、改造和中外合资、合作及技术引进的轿车、轻型车整车项目及发动机项目的承办单位，必须是符合产业政策要求的国家重点支持的企业，其项目由国家审批。其余整车、发动机项目根据国家有关审批权限的有关规定按程序审批。各地区、各部门审批的项目一律报国家计委、国家经贸委、机械工业部备案。1995年底前国家不再批准新的轿车、轻型车整车项目。
达到国家产业政策规定的汽车企业可享受如下政策：
（1）固定资产投资方向调节税为零税率；
（2）优先安排其股票与债券上市发行；
（3）银行在货款上给予积极支持；
（4）在利用外资计划中优先安排；
（5）经济型轿车，轿车关键零部件优先安排政策性贷款；
（6）企业集团内的财务公司经国家批准可扩大其业务经营范围。
（二）技术进步政策
技术进步政策分成两个部分，一部分是鼓励国内汽车生产企业追求技术进步的政策；另一部分是通过对引进外资、引进技术做出某些限制，来促进中国汽车工业提高技术水平的政策。
鼓励国内企业追求技术进步的政策包括：为促进汽车行业的企业提高自主开发能力，国家鼓励并支持汽车工业企业建立自己的产品开发和科研机构；对企业间联合开发重大科研项目，国家在资金上给予支持；国家鼓励推广使用汽车电子技术及新材料、新工艺，生产节能和低污染的汽车产品，研究开发新型燃料和新型动力汽车。
通过对引进外资、引进技术做出限制，来促进中国汽车工业技术水平提高的政策包括：对汽车企业直接利用外资时选择的合作伙伴，做出限制。
合资、合作对象必须：（1）拥有独立的产权专利权和商标权；（2）具有产品开发技术和制造技术，其生产的产品技术指标符合所在国（或地区）的现行法规；（3）拥有独立的国际销售渠道；（4）有足够的融资能力。
产业政策规定中外合资、合作的汽车工业企业，必须同时满足下列条件方可建立：（1）企业内部建立技术研究开发机构，该机构具备换代产品的主要开发能力；（2）生产具备90年代水平的产品；（3）合资企业应以本企业生产的产品出口为主要途径，自行解决外汇平衡；（4）合资企业在选用零部件时，国产零部件等在同等质量、水平的条件下优先采用。
产业政策规定，外国（或地区）企业同一类整车产品不得在中国建立两家以上的合资、合作企业。生产汽车、摩托车整车和发动机的中外合资、合作企业的中方所占股份比例不得低于50%。
国家在加速国产化方面做出了有关规定，规定引进产品制造技术的汽车企业，必须进行产品国产化工作。引进技术产品的国产化进度，作为国家支持其发展第二车型的条件之一。汽车工业企业不得以半散件（SKD）、全散件（CKD）方式进口散件组装生产。国家根据汽车工业产品的国产化率，制定进口关税的优惠税率。达到不同国产化标准的企业，可享受不同的优惠税率。
（三）投资、融资政策
这部分政策分为两部分：其一为国内范围的投资、融资政策，其二为鼓励利用外资的政策。
国内范围的投资、融资政策包括：国家鼓励汽车工业企业利用多种渠道筹集资金，但资金投入必须避免分散重复。因此，国家引导具有技术和管理优势的企业与具有良好投资环境和资金优势的地方相结合，按国家统一规划，发展汽车工业重点产品。国家制订相应的政策，鼓励跨地区、跨部门进行投资。在条件具备时，经国家有关部门批准，可以建立汽车行业的非银行金融机构。
鼓励利用外资的政策包括：国家鼓励汽车工业企业利用外资发展中国汽车工业。对拥有先进的产品技术、制造技术的汽车工业企业，国家支持直接利用境外金融资本或间接利用外资进行发展。
（四）进口管理政策
在中国汽车工业不具备国际竞争力时，国家对进口汽车、摩托车及关键总成仍采取必要的管理措施。
根据中国汽车工业发展状况，适时降低汽车、摩托车进口的关税税率，并根据中国汽车市场需求和外汇收入状况，安排一定数量的汽车进口以起到调控市场，引入竞争和抑制价格的作用。产业政策明确规定国家指定的四个港口和两个陆地口岸为整车进口口岸，其他口岸不得设立进口整车专营码头或进口车保税仓库。
（五）培育汽车市场的鼓励政策
国家鼓励个人购买汽车，并将根据汽车工业的发展和市场消费结构的变化，适时制定具体政策，逐步改变以行政机关及国有企业为主的公款购买、使用小轿车的消费结构。
国家鼓励使用节能和低污染汽车产品。
任何地方、部门不得用行政、经济手段干预个人购买和使用正当来源的汽车，应采取积极措施在牌照管理、停车场、加油站、驾驶培训学校等设施和制度方面予以支持和保障。
鼓励汽车工业企业按照国际通行的原则和模式自行建立产品销售系统和售后服务系统。
五 对汽车工业产业政策的效果评价
由于汽车工业产业政策的制订与推行是一个自20世纪80年代初期以来陆续推出、不断完善的过程，因此笔者对汽车工业产业政策的评价，是对80年代初期以来陆续形成的汽车工业产业政策的评价，而非仅仅对正式推出的、由国家计委颁布的汽车工业产业政策的评价。
（一）基本失败的产业组织政策
产业组织政策是政府宏观管理部门制订汽车工业产业政策的一个重点。在这一点上，宏观政府综合经济管理部门与行业管理部门的意见是较为一致的。但是自改革开放以来，试图通过各种办法、措施来予以贯彻的产业组织政策基本失败。这一点，从表1可以看出来。
表1 1978～1996年全国整车生产企业数
从表1可以看出中国汽车工业中的整车生产企业（不包括农用汽车），自1978年至1990年呈稳步上升的趋势。而自1978以来，政府宏观经济管理部门一直试图以行政手段、经济手段加速汽车工业的集中化进程，以获取规模经济效益。“七五”初期，当时的中国汽车工业公司在制订规划时，曾理想化地设计了一个蓝图，东北以一汽为主形成轻型车生产基地，南方以二汽为主发展重型车。沈阳金杯等企业分别并入一汽或二汽。结果，沈阳金杯一度完全自己独立发展，后来并入一汽，完全是市场竞争的结果。其他也大致如此。不到山穷水尽、为市场所逼迫，规划外企业是不会在政府规划的蓝图中就范的。只要存在广阔的市场空间，重复、分散建设就无法通过政府政策得到抑制。正因为如此，中国汽车工业中最散乱的是轻型车项目。
从表2可以看出，1995年中国汽车工业中居于前十名的企业的生产量。
表2 1995年中国汽车工业前十名整车生产厂产量
1995年，中国汽车工业共生产汽车1452697辆，前十家的产量加在一起为995799辆。同年位居世界前十名汽车公司末座的日本三菱汽车公司生产汽车908874辆。可见我国汽车工业中的主力汽车企业就经济规模而言，与国外大汽车企业相比，仍有很大差距。除前十名汽车生产企业外，剩下的112家汽车生产企业，共生产了456898辆汽车，平均每家厂年生产4000辆左右的汽车。中国汽车工业分散、重复、“大而全”、“小而全”的不合理产业组织结构，仍未有太大改观。
20世纪80年代末90年代初期就以最严厉的行政手段控制的轿车生产项目，也由原来的所谓“三大三小”共6家，发展到现在的9家，可见政府的产业组织政策是软弱无力的。
汽车工业产业组织结构调整政策失败的原因如下。
1.中央投资不足，主力汽车生产企业活力不够
中国汽车工业发展中，一直存在着中央投资不足的问题。随着经济体制改革的不断深入，中央、地方、企业在资源配置中作用的变化，中央政府对主力汽车厂的投资在汽车工业全部投资中的比重逐步降低。“八五”计划中，中央安排的各种渠道的投资只占全部投资的30%左右，中央投资不足，地方上汽车项目的积极性很高，使本来就分散、重复的产业组织结构更为不合理。
中央政府财力有限，各主力汽车生产企业均为国有大型企业，在税收上享受的优惠政策远远比不上地方政府支持的汽车生产企业，自我发展能力有限。主力汽车生产企业不能以较快速度发展，为市场提供低成本、大批量、高水平的汽车产品，给中小汽车生产企业留下生存空间与时间。
2.政府之间的博弈使产业组织结构调整政策无法贯彻
汽车工业产业组织结构调整政策是针对地方政府及其他中央政府工业部门的中小汽车生产企业的，因而产业组织结构的调整成为政府间的博弈。地方政府及其他中央政府专业管理部门千方百计为自己所属的企业争取生存发展权，大致有以下几种方法。
（1）采取技术措施绕过有关政策。如国家计委曾规定3000万元以上项目要报批。地方政府就把一个汽车整车厂项目化整为零，自行审批。
（2）进行“游说”。地方政府或其他中央政府专业管理部门（如机械工业部、兵器工业总公司、化工部等），往往通过各种关系，对有关领导、部门进行“游说”，使其网开一面，批准项目。这种“游说”往往能突破有关政策限制，达到目的。
（3）搞假联合。有时地方政府为了规避有关政策往往把有关项目形式上凑成一个，以达到政策要求，实际上却是各干各的，自成体系。
上面仅仅是举了几种主要方法，实际上突破产业政策的方式方法颇多。汽车界人士往往把产业政策的失败归结为缺乏“惩罚政策”。这只是一种极为表面的认识。实际上，政府间的博弈，使有关政策根本难以执行，即使有了“惩罚政策”，也只是摆摆样子而已。
（二）取得一定效果的技术进步政策
自改革开放以来，汽车工业主要汽车生产企业在产业政策的技术进步政策推动下，取得了一定的成效，主要表现如下。
1.汽车工业整体科研开发水平有了一定提高
各主要汽车生产企业均设立了技术开发中心，形成了自己的人才培养体系；充实了实验设备，工艺装备的水平有了较大提高。CAD、CAM在主要汽车生产企业已得到了较大程度的应用。
作为汽车工业发展的前沿，电动汽车发动机已开展了全行业攻关、研制。汽油机电控燃油喷射科研项目已全面完成。安全气囊和制动防抱死项目已开展项目前期工作。
2.国产化工作取得了阶段性成果
到目前为止，汽车工业在“六五”“七五”时期引进技术的整车项目，已基本完成了国产化工作（见表3）。
表3 1995年我国引进的主要汽车车型国产化率
从表3可以看到，引进车型经过十年左右的努力，已基本实现了国产化。这表明，产业政策中，通过调整关税税率来促进国产化；通过对引进车型的产品征收横向配套费，用于引进车型所需部件项目建设的国产化政策，是有一定效果的。横向配套费通过引进技术产品销售时加价征收，共征收了50亿元人民币，在“七五”“八五”期间用于与引进技术的整车项目配套进行国产化的汽车零部件厂的技术改造，发挥了较大作用。许多地方汽车零部件厂用这笔费用改造了自身，提高了水平。
从上面两方面看，技术进步政策是有一定效果的，但是也应看到，中国的汽车生产企业的科研开发能力与外国大汽车企业相比仍远远落后。一汽、二汽、上汽、天汽等主要汽车企业，用于研究与开发的费用在销售额中所占比重，除一汽、二汽有些年份略高于1%外，其余均低于1%。美国通用汽车公司研究与开发费用占销售额的比重为4.8%，福特汽车公司为4.2%，日本丰田为5%，我国汽车企业的研发支出与这些企业相比，就绝对值来说则差距更大。各主要汽车企业的主要开发力量集中于国产化方面，自方开发仅仅在某些企业开始起步。国产化拖得时间也过长，往往国产化完成之时，引进产品在国际市场上，已成为淘汰产品。
这方面政策的成败，不仅在于政策，更在于当前国有企业的机制和所处的宏观政策环境。
（三）前途未卜的产业保护政策
改革开放以来，汽车工业的产业保护政策，经历了由行政手段保护转向关税保护，由高关税保护到逐渐降低关税保护程度的过程。
应当说，产业保护政策还是起了一定作用的。如果不是国家采取了保护政策，民族汽车工业在今天也许已不存在了，但是保护政策产生了两个弊端：其一，国家长时期的保护，使企业缺乏背水一战、努力提高自身国际竞争力的动力；其二，国家过度的保护政策（关税最高时曾为轿车150%、载货车70%），使国内汽车产品在供不应求的情况下，往往可以卖高价，导致产品质量差、批量小的汽车企业也可获利，从而使汽车产业组织结构调整更为困难。
汽车工业保护政策，考虑关税、行政等手段较多，对非关税壁垒的手段则考虑得不够，有些保护手段则受到日益增强的国际压力。看来较大幅度地变换保护手段势在必行。
（四）有一定效果的投资政策
在我国现行体制下，产业政策是否有明显效果，从行业说，必须落实到国家投资政策上。这方面，应当说汽车工业产业政策作用较大。经过不断的“游说”、“宣传”与争取，汽车工业已被列入政府文件，肯定为支柱产业，因而在政府投资序列中，相对处于前列。
“六五”期间，汽车工业全行业的投资为44.4亿元；“七五”期间，汽车工业全行业的投资为167亿元；“八五”期间，汽车工业全行业的投资为588亿元。投资增长幅度与其他行业相比，扣除物价上涨因素也是相当大的。但是，分散重复、行政条块分割的投资方式大大削弱了投资大幅度增长本应带来的效果。一方面，国家重点项目资金投入力度不够，往往要较长时间才能建成；另一方面，许多重复建设项目，建成之日就注定没有多大生命力。
（五）效果不明显的汽车消费政策
自20世纪80年代中期以来，我国汽车市场的消费结构逐步由国家购买向多元化消费结构转变。90年代中期以来，私人购车已占当年汽车销售量的33%左右。80年代中期以来，陆续出台了一些允许农民个人、乡镇企业购车，允许城乡个体运输户购车的政策，推动了汽车消费。然而，在关系整个行业发展的汽车使用税费政策方面，至今仍未有大的进展。1995年消费者购买一辆富康轿车，市场价为12.46万元，企业生产过程纳税1.06万元，占8.5%；销售过税纳税费3.52万元，占28.3%；用户落籍时一次性缴费6.22万元，占49.8%；用户到手每辆车已合计付款18.68万元。若用于营运，其牌照拍卖费与轿车市场价格相当，共计缴纳税费达24种之多。
自80年代中期以来，有关部门出台了各种促进汽车消费的政策，但收效不大。在轿车消费政策方面，更是收效甚微。究其原因，与轿车使用密切相关的各部门，都把对轿车征收税费视为本部门的摇钱树，利之所在，当然不愿意改变现状。而有关产业政策的制订部门，对地方政府、其他有关部门的不利于汽车消费的政策，处于束手无策的境地。这对于我们这样一个轿车刚刚开始进入家庭的国家来说，无疑是十分不利的。
通过上面对汽车工业产业政策效果的分析，我们可以对汽车工业产业政策做出整体的评价：有一定的效果，但在执行中也面临着巨大困难，副作用也略有一点。
汽车工业产业政策在执行中遇到的问题与困难，并不是技术上的原因所致（如某些官员所讲的部门间缺乏协调、缺少惩罚政策等原因），而是深层次的体制问题、企业内部机制问题。如政府间的博弈，既牵涉到经济体制的政策，也牵涉到政治体制的改革。看来在我国，产业政策的制订与执行，均要考虑到我国政治、经济体制的特点，考虑到政府间的关系以及政府与国有企业间的关系。不考虑我国的特殊情况，生硬地套用发达国家的产业政策是行不通的。
六 今后汽车工业产业政策制定与执行需要注意的几个问题
中国汽车工业产业政策是中国第一个系统的行业性产业政策，可见中央政府对汽车产业之重视。因此，中国汽车工业今后应认真把这一政策落实，并根据情况变化制定一些单项的政策。
（一）落实现有的产业政策
汽车工业产业政策颁布后，对汽车工业的发展起到了积极的推动作用。但是，产业政策中的一些扶持政策并未真正落实，尤其是那些财政、金融政策。究其原因：一是有关操作部门，尤其是财政、金融、税收部门对此不热心；二是缺乏综合协调，产业政策在制定时用了很大的力量，由最高层进行协调，在执行、落实中却没有强有力的组织保证；三是缺乏强有力的制约措施，即使不按产业政策办，也不会受到任何损失。因此，中国汽车工业今后一定要把落实已有的产业政策作为工作的重点。
（二）加速汽车零部件工业的发展
目前中国汽车工业把重点放在轿车工业的发展上，对汽车零部件工业重视不够。其实中国汽车工业发展到今天，面临着靠自己的力量开发新产品的重大挑战，更需要重视汽车零部件工业的超前发展。中国汽车工业发展中一直存在对汽车零部件工业重视不够的问题，对汽车零部件工业的投入也不够。汽车零部件工业虽然取得了一些发展，但大多数企业规模小、水平低、缺乏科研开发能力。这方面日本的经验可供借鉴。日本的汽车工业产业政策，主要是扶持汽车零部件工业。对汽车零部件企业实行“竞争式”的扶持，即从最重要的汽车总成开始，对汽车零部件企业进行筛选，经过筛选的优秀企业被国家列入扶持名单，予以扶持。国家不予扶持的企业则进入下一个层次的竞争。经过层层筛选，形成了日本具有强大竞争力的汽车零部件生产体系。中国汽车工业也可以在落实产业政策中有关汽车零部件的优惠政策时，借鉴日本的做法。
（三）调整中国汽车工业保护政策
中国汽车工业作为不具备国际竞争力的产业，无疑是需要保护的。但是，目前随着中国加入WTO的谈判，面临着越来越大的压力。除了加速中国汽车工业的发展外，还需要研究国外如何保护国内产业的政策措施，要把国内消费政策与保护政策联系起来考虑。在制定具体政策时，要有具体的量化数据作为依据。要对现行的保护政策做较大幅度的调整，使之既与国际有关规则接轨，又符合中国汽车工业发展的需要。
[1] 原载《中国产业政策实证分析》，社会科学文献出版社，2000。