第二节 美国主导亚太地区国际秩序

威尔逊的“十四点计划”失败后，一战后美国的外交和国家安全政策目标“已退缩为三个目标：保卫美国本土及其海外领地不受外来侵略，阻止欧洲介入西半球事务，保持中国的主权和领土完整”[14]。其中“保持中国的主权和领土完整”是美国门户开放政策的延续，这是新兴的美国在老牌殖民主义国家已将世界瓜分完毕后，唯一的可以实现利益均沾的机会，美国必须牢牢把握，不会从这一点上后退。在华盛顿会议上，美、英、法、日、比、意、葡、荷、中九个国家签订了《九国公约》，公约要求缔约国尊重中国的主权、独立和领土完整，遵守“门户开放”原则和各国在华商业机会均等的原则。此外，美国通过华盛顿会议促使英日同盟解散，美国海军的潜在敌人由此只剩下日本。日本在一战中将势力扩展至中太平洋，其海空军基地成为美国驰援菲律宾的障碍，在亚太地区扩张的日本成为美国的假想敌。

一 孤立主义对欧亚地区事务的不同态度

一个奇怪的事实是，美国对于和欧洲哪怕进行远距离的接触都像个吓坏了的兔子一样，但是对于实实在在地迈向一场远东战争却抱有热情。

——阿道夫·博尔（Adolf Berle）[15]

虽然两次世界大战之间，特别是20世纪30年代前半期，美国国内孤立主义氛围十分浓厚，美国总体的对外政策是避免卷入，但是美国对待亚洲事务的态度与对待欧洲事务的态度仍有所不同。“孤立主义”最开始也主要是针对欧洲的孤立，避免卷入欧洲旧世界外交事务的纷争，通过某种“遗世独立”的姿态争取美国实力的发展机遇，使美国自身强大起来。因此，“孤立主义”并不影响美国的扩张政策和行动，只要在不受阻挡的地方，美国必然扩展自身的影响力，争取更高的政治、经济地位。在亚洲，面积最大、资源最丰富的国家是中国，而中国已经被欧洲列强瓜分完毕。于是美国提出“门户开放”，争取在开放的贸易中分得一杯羹。因此，美国的“孤立主义”实际上并不意味着对亚洲事务完全不干涉、不卷入。美国国务院副国务卿阿道夫·博尔在日记中承认：“美国人明显感到如果麻烦是在西太平洋，卷入其中也还好；但是如果是在欧洲，就非常非常糟糕了。”[16]

一个明显对比的例子是1934年美国同时出现了两本畅销书。一本是前文提到过的《贩卖死亡的商人》，其描写军火商通过影响政策，加入第一次世界大战，在战争中大发横财。这本书出版后十分畅销，掀起了民众批评政府参加欧洲战争的浪潮。另一本则是赫克托·拜沃特1924年畅销书《太平洋大战》的第二版，这本书描述的是美日在太平洋的战争，战争初期，美国海军惨败。这也说明美国社会一方面反对美国参加欧洲战争，另一方面又始终理所当然地将日本视为假想敌并且有同仇敌忾的热情。

二 华盛顿会议重建亚太秩序

一战结束后，亚太地区形势发生了重要变化，日本在大战期间崛起为太平洋地区的主宰。俄国和德国退出在亚太地区的大国角逐，沙俄的消失使日本成了接近中国的唯一大国；俄国和德国的海军同时遭到毁灭，日本成为仅次于英国和美国的世界第三海军强国。1915年，日本加入协约国，成为战胜国之一，不仅将军事力量扩张到亚洲大陆，而且接管了德国在太平洋的属地——加罗林群岛、马绍尔群岛和马里亚纳群岛，势力向东延伸到国际日期变更线附近。“日本在加罗林群岛、马绍尔群岛和马里亚纳群岛（美国属地关岛除外）都建立了军事基地，致使美国海军很难驰援菲律宾，也很难阻止日本再次入侵中国，或攻击富庶而殖民统治十分薄弱的荷属东印度群岛、法属印度支那和英属马来亚。”[17]因此，日本成为美国海军在太平洋地区的主要对手。日本对中国的威胁和它争取成为太平洋海军霸主的企图引起美国的极度不安。

1921年下半年，美国政府邀请英国、法国、日本、意大利、中国、荷兰、葡萄牙、比利时到华盛顿参加关于限制军备的会议，同时讨论有关太平洋及远东的问题，即华盛顿会议。华盛顿会议共签订了三个条约。一是美、英、法、日签订的《关于太平洋区域岛屿属地和领地的条约》，这一条约也被称为《四国条约》。四国同意相互尊重它们在太平洋上岛屿属地的权利，并同意再出现争端时四国共同协商解决。这一条约对美国意义重大，美国在亚太地区的地位得到提升。英日同盟可以与美国相抗衡，但是同盟解体后，美国就可以成为亚太地区的主导力量之一。而且这是美国自拒绝国联盟约后，第一次加入一个与其他大国就共同关心的问题进行磋商的体系。条约为拆散英日同盟提供了理由，英国通过这一条约改善了与美国的关系，在摆脱英日同盟义务的情况下又维持了与日本的良好关系，并且巩固了在太平洋地区的既得利益与既有地位。日本虽然失去了英日同盟，但得到了美国对日本在太平洋既有地位和对三群岛委任统治的承认。由此，长期被英日同盟控制的亚太事务主导权向美国转移。

第二个条约是美、英、日、法、意代表在华盛顿签订的《美、英、日、法、意五国关于海军军备条约》（简称《五国海军条约》），达成了五国主力舰比例为5∶5∶3∶1.75∶1.75的多边海军裁减方案。日本据此将拥有相当于英美各自60%的海军力量。一些日本海军将领坚持日本只有达到美国海军力量的70%才足以保卫日本，指责这一比例是日本的耻辱。但鉴于美、英、日同意在太平洋上就珍珠港和新加坡除外的各自占有的要塞维持现状，不修筑新的防御工事，这一裁军协定最终被日本接受。美国通过五国海军条约打破了英国双强海军标准（即英国主张其海军实力必须等于其他两个海上强国联合起来的海军实力），获得了与英国海军平起平坐的地位。

第三个条约是美、英、法、日、比、意、葡、荷、中九个国家签订的《九国公约》，公约要求缔约国尊重中国的主权、独立和领土完整，遵守“门户开放”原则和各国在华商业机会均等的原则。《九国公约》打破了日本在一战中暂时取得的独霸中国的局面，实际上为经济上占优势的美国在中国的进一步扩张创造了条件。

美国通过华盛顿会议再度恢复了亚太地区的力量平衡。通过这些条约的限制，日本独占中国的危险暂时消除，其对太平洋上美国海军优势的威胁也被消除了。但是日本并没有放弃称霸亚太的野心，日本对海军军备条约中60%的比例耿耿于怀，对中国的野心始终昭然若揭。但是不管怎样，华盛顿会议是美国的胜利，美国规划了亚太地区的秩序并暂时稳定了这一地区的和平。

三 以日本为主要假想敌

一战结束后，美国唯一的假想敌就是日本。在欧洲，德国战败，英国和法国也受到战争的极大摧残，国力需要恢复；俄国发生革命，新成立的苏联专注于国内事务。因此，自1921年英日同盟解体之后，美国最主要也是最可能的敌人就是日本。一战后，日本在中太平洋从德国手中接管的岛屿可以建设大量基地，美国舰队的交通线会受到威胁，一旦战争爆发，美国将难保菲律宾的安全。而且根据1922年的《五国海军条约》，美国、英国、法国和意大利保证不在远东领地进行加固防御，以换取日本对海军比例的接受。这一条约使日本实际上确保了菲律宾、关岛、香港等地不再是坚固的堡垒，不会对日本本土构成威胁。虽然《五国海军条约》中日本海军舰队的比例没有达到日本人最初希望达到的英美海军的70%，但是日本在太平洋的地位实际上并没有受到影响，反而是提升了。“西太平洋的海上优势归于日本。日本舰队在比例上的劣势被美、英舰队国内基地远离西太平洋的距离以及美、英不得加强其太平洋基地的限制抵消了。”[18]美国海军认为与日本的作战实际上是不可避免的。海军战争学院的兵棋推演对象几乎总是日本。美国海军审查1919年对日作战计划时指出：“日本对美国本土和西半球没有构成威胁，但它正处于一个十分有利的地位，能够关闭‘开放的门户’，并给亚洲的英法殖民体系以致命打击。”[19]海军对日本的印象是，资源匮乏、人口过多、历史上总是扩张、拥有武士传统。日本扩张的方向、时机和性质可能根据形势改变而变化，但是其目标是统治东亚和西太平洋。

1933年3月，日本正式退出国际联盟，并显露出废除同英美两国签订的海军军备限制条约的意图。5月，罗斯福从驻日大使格鲁那里得知“日本可能拥有当今世界上最完善、最均衡、最协调一致，因而是最强大的战争机器……日本军方认为美国是他们的潜在敌人。……因为他们认为美国是他们这个国家扩张的必然障碍”。[20]

20世纪20年代至30年代中期，美军假设了一系列情况，在这些情况下，美国或者美国的属地或利益受到敌对行为的威胁，美国据此确认了可能实施这些行为的敌对国家。计划人员根据敌对国家的不同，将计划以不同颜色命名。[21]其中，针对日本的“橙色”计划是美国认为最可能发生的计划，因而极为重视。

从1924年到1938年，“橙色”计划几乎是美国所有战争计划的依据，这一计划被修改过至少六次，美国设想了多种对日作战时可能的情况，包括珍珠港遭到突然的空中袭击。根据国会的意见，或者国际局势变化，或者军事能力的调整，“橙色”计划被反复修改。“几乎没有什么战争计划如此全面详尽，每个梯队的计划都如此完整，准备了如此长的时间。”[22]在“橙色”计划中，海军将发挥主要作用，陆军发挥支援性作用，帮助巩固太平洋上的海军基地。“橙色”计划最后一次修改并获得陆海军批准是在1938年2月。但是随着德国在欧洲的扩张活动日益明显，两洋作战的可能性越来越大。1938年11月，联合委员会下令研究两洋作战计划，不再局限于仅在太平洋作战。

四 以“不承认主义”为基本外交立场

正是由于美国在一战后成为亚太地区的主要秩序制定者，美国对破坏现有秩序的行为必然表示不满和谴责，并对非法变更的现状持“不承认”立场。

（一）“不承认主义”

1931年，日本发动“9·18”事变，侵略中国东北。此后不断升级侵略行动，在短短4个月的时间里，东北三省沦陷。1932年1月，美国国务卿史汀生向中日政府发出照会，宣称“美国政府不能认许任何事实上的情势的合理性，也不拟承认中日政府或其代理人之间所缔结的有损于美国或其在华国民的条约权利——包括关于中华民国的主权、独立或领土及行政完整，或关于通称为门户开放政策的对华国际政策在内的任何条约和协定；也不拟承认用违反1928年8月27日中、日、美均为缔约国的《巴黎公约》之条款与义务的方法，而获致的任何局势、条约或协定”。[23]美国的这一立场被称为“不承认主义”或“史汀生主义”。美国对日本以武力改变领土现状所采取的不承认立场，表明美国坚决维护华盛顿会议上签订的《九国公约》以及《非战公约》等条约体系，也是美国对传统的“门户开放”政策的再度确认。在此后的美日关系中，“不承认主义”也成为双方谈判的底线，“为后来的罗斯福政府的远东政策界定了一条起码的道义和法律准绳”。[24]

1933年罗斯福当政后，完全赞同史汀生的不承认主义。他在对日政策上走得更远。罗斯福不希望美国卷入战争，但是在海军多年的任职经历也让他清醒地考虑过美国不得不加入战争的可能。“1933年1月，他说现在（对日）作战可能比以后好，使他的两位顾问——莫利和特格韦尔——感到惊骇；在他的第一次内阁会议上，他提醒大家对日作战是可能的。”[25]

（二）“隔离”演说

1937年7月7日，日本发起全面侵华战争。1937年9月19日，日本对南京进行了无差别轰炸，这次直接以平民和街道为目标的空袭震惊了世界。华盛顿时间10月5日上午十点半，罗斯福在芝加哥大桥落成典礼上发表了著名的“瘟疫隔离”演说，谴责日本人的行为。他说：“未经宣战、没有预警或任何正当理由，包括大批妇女和儿童在内的平民，正在空袭中遭到残酷的屠杀。”[26]这是美国第一次为中国人呼吁，是美国第一次卷入中日事务。达莱克指出，罗斯福此次演讲就像是向日本举出红色的旗子，警告他们不能这样下去了。罗斯福还讲道：“不论宣布与否，战争都会蔓延。战争可以席卷远离原来战场的国家和人民。我们决心置身于战争之外，然而我们并不能保证我们不受战争灾难的影响和避免卷入战争的危险。我们正在采取措施尽可能缩小卷入的风险，但是世界处于骚乱之中，信任和安全已经崩溃，我们并无安全的保障。”[27]罗斯福的这次演讲表明，美国的国家利益不仅在于凡尔赛体系确定的世界秩序，而且只要和平被侵略者挑战，同样关乎美国国家利益。任何地方的和平受到威胁，其他所有地方的和平都会受到威胁。罗斯福的“隔离”观点暗示着国家之间应该采取共同行动制裁侵略者，比如经济制裁。这是对美国中立原则的背离。

芝加哥是美国孤立主义的大本营，罗斯福的“瘟疫隔离”演说一经发表，便遭到了孤立主义势力的反对。6个孤立主义团体组织了2500万人的反战签名，要求让美国远离战争。美国国会投票反对美国参加国联在远东的行动。当时绝大多数的美国人对中国人表示同情并痛恨日本，但他们同样反对向中国提供经济援助，以免美国卷入战争。罗斯福立刻在10月6日的媒体会议上解释，“隔离”并不意味着制裁。罗斯福发现美国人民还不愿接受以集体行动来反对侵略者的观念，他此后也不再提起“隔离”的主张。事实上，罗斯福当时并没有具体的行动计划，芝加哥演说更多的是一种态度。后来他对罗森曼法官谈起这次演说时说：“你一心想领导人们前进，回头一看，跟着的却一个也没有。真可怕啊！”[28]

五 对日本的妥协绥靖

虽然美国对日本破坏华盛顿体系的行为表示了明确的“不承认”态度，并且对日本的侵略扩张发出了“隔离”警告，但是从表态到行动仍然有一定距离，特别是此时要求美国以武力反对日本也是不可能的。这受到当时条件下诸多因素的影响，包括国内的孤立主义势力、对英美在华利益的权衡等，要求美国立刻下定决心制裁日本并不现实。最明显的事例莫过于美国对“帕奈”号事件的处理以及布鲁塞尔会议的失败。

（一）低调处理“帕奈”号事件

随着日本对中国的侵略日益扩大，英美两国在远东的利益都受到了越来越严重的侵害。英国外交大臣安东尼·艾登（Anthony Eden）提出：“除非英美采取某种显示武力的威慑手段，否则必然造成日本事实上夺去了我们的财产，而我们无力抵抗。”[29]英国希望与美国联合实行对日海上威慑。1937年11月27日，英国正式向美国提出两国在远东进行海军示威对日本提出抗议，并建议两国海军举行参谋会谈讨论联合行动问题。但是美国不愿提供海军力量，因此拒绝了海军示威的建议，仅同意考虑举行参谋会谈。1937年12月12日，日本空袭南京当天下午，日本海军的3架三菱96式舰载战斗机向停泊在长江上的美国“帕奈”号炮舰进行俯冲轰炸，并用机枪扫射甲板，造成3人死亡，11人重伤。“帕奈”号被击沉。“帕奈”号是美国二战中第一艘被击沉的军舰。同日，日本还击伤了英国的“瓢虫”号炮舰，致使美英国内反日情绪激化。这进一步促使美国同意举行英美海军参谋会谈。

1898年2月15日，美国战斗舰“缅因”号在哈瓦那港被西班牙水雷炸沉，引发了美国对西班牙的战争。美西战争后美国兼并了西班牙的殖民地菲律宾，美国因此不可避免地介入了亚洲事务。历史会重演吗？“帕奈”号事件是否会像“缅因”号一样引发战争？日本的挑衅惹怒了罗斯福。1937年12月14日，他要求财政部长摩根索找出没收日本在美财产的依据。16日，罗斯福对英国驻美大使林赛提出，在英美两国海军之间有系统地秘密交换情报，并制订出对日本进行封锁的计划。17日，罗斯福对内阁成员说，他有权对日本实施经济制裁，禁运棉花和石油。他还研究了可能采取的海军行动。但是内阁会议结束后几小时，罗斯福已经冷静下来，不再考虑禁运和封锁。美国国会议员们因为担心罗斯福对日本轰炸“帕奈”号采取措施，差一点发起公投，通过修改宪法来制止总统使美国卷入战争。于是罗斯福也变得非常谨慎，要求日本政府道歉、赔款。1938年4月22日，日本赔偿220余万美元，美国政府便没有再做追究。美国国务院同意，“帕奈”号受到攻击是一场“误会”。

按照计划，1938年1月3日美国海军作战部计划处处长英格索尔到达伦敦，开始了与英国皇家海军战争计划局长菲利普的会谈。会谈的主要内容是英美两军该对日本采取怎样的行动。英格索尔出发前已经从总统和海军作战部长那里受领了美国的立场，即美国不同意此时与英国在远东联合进行海军示威或动员，不会使用英国的基地新加坡。英国本希望两国能联合派出海军到太平洋对日本实施威慑，或者使美国放弃不切实际的远距离封锁行动，但最终美国没有同意派舰队到远东。

（二）调停未果的布鲁塞尔会议

1937年10月6日，即罗斯福芝加哥演讲的第二天，国联大会决定11月4日召开《九国公约》会议，寻求“通过协议终止中日冲突的方法”，解决远东危机。英国由于在太平洋地区的利益受到很大威胁，主张再举行一次华盛顿会议，但是罗斯福不愿承担会议的特殊责任，建议在比利时的布鲁塞尔举办，并不允许比利时政府以他的名义发出邀请函。诺曼·戴维斯（Norman Davis）被选为美国代表团团长。美国参加布鲁塞尔会议的目的很明确，就是希望中日之间通过协议实现停战。但是罗斯福告诉戴维斯，“要拒绝与国联或英国主导的在太平洋地区为集体安全而进行联合行动的做法……美国坚决不能被推到前线，作为未来行动的领袖或者建议者，其他国家当不当头并不重要”。[30]罗斯福仍然不希望对日本进行任何形式的制裁，不论是武装中国还是对日本的经济或外交排斥。也就是说，在布鲁塞尔会议召开之前，罗斯福政府已经将这个会议降格为谴责日本的论坛。

英国代表团由英国外交大臣安东尼·艾登率领，艾登希望美国积极参与国际事务。而戴维斯认为，英国在远东大量利益的存在让多数美国民众认为，英国想操控美国保护英国在亚洲的利益，并以美国做出大量牺牲为代价。在会上，戴维斯遵照避免任何制裁协议的要求，提醒英国、法国和苏联代表，大部分美国公众的意见是美国不值得为远东打一仗。戴维斯指出，真正的问题是保护世界免遭破坏法律的行为的侵害。问题不是既得利益者和未得利益者之间的斗争，而是守法者和违法者之间的斗争。美国空喊原则的做法并没有得到英国、法国和苏联的积极响应。中国代表团更是提出，要么制裁日本，要么为中国直接提供军事援助。而美国是不可能答应中国的要求的。布鲁塞尔会议由于没有采取任何实际行动，逐渐名存实亡。

韩永利认为，就罗斯福政府在日本发动全面侵华战争期间的对日政策而言，不管出于什么动机，处于何种特定的历史环境，或者由于哪方面的压力，美国未对日本实施任何制裁手段是事实，并自愿吞下“帕奈”号事件的苦果；大幅度增加了对日战略物资供应也是事实。强硬派摩根索等多次提出“经济制裁”，并且拿出具体方案，都遭到罗斯福的拒绝，说明罗斯福的主导方针政策仍是不刺激日本。[31]

这一时期美国在对亚太事务中的态度与行动之间的矛盾并非不可解释。一方面，美国要维护一战后其在亚太地区确立的国际秩序，避免日本过分膨胀，危害美国的“门户开放”政策，挑战美国海军在亚太地区的地位。因此，美国不承认日本通过武力手段破坏中国的领土完整与独立主权（或者说进一步侵害中国本已脆弱的领土主权）。另一方面，从1935年开始，美国政府在国际事务中的主要目标就是避免卷入战争。而一旦对日本的行为采取实际制裁措施，不论是武力的还是经济上的，都有可能使美国在远东卷入战争。事实上，美国与日本的经济贸易往来始终没有停止，从1937年至1939年，美国对日本输出总额为7.41亿美元，占其对亚洲输出额的46%以上。其中军用物资所占比重不断增加，1937年为58%，1938年为76%，1939年为86%。[32]而中国在美国对外投资和美国对亚洲总进出口中所占比重都低于日本。权衡经济利益，美国要考虑如何维护同日本的贸易关系、维护垄断资本家的利益，而为了中国与日本结仇是不值得的。此外，英国在远东有大量利益的现实让多数美国民众认为，英国想操控美国保护英国在亚洲的利益，并以美国做出大量牺牲为代价：“人们可以轻易断言，美国在远东与伦敦合作，就会把自己变成自私自利的英帝国主义在这个地区的工具。”[33]因此，美国不愿与日本在中国直接发生冲突。