第二节 区域协调发展的战略路径

与上述多维度区域协调发展思想一脉相承，习近平总书记在不同的场合多次深入阐述了新时代我国区域协调发展的战略途径。概括来看，其总体思路是要从经济发展和公共产品供给两大方面入手来推进我国不同区域之间的协调发展，具体战略途径有四：一是通过城市化制度变革降低区际要素和商品流动成本，促进要素和商品自由流动，推动形成以城市群为主体的大中小城市和小城镇协调发展。二是深化区域间产业分工，根据不同区域地理区位、要素禀赋等比较优势方面的差异确定各地区主导产业，推动不同区域之间形成差异化、专业化和高关联的产业分工协作关系。三是采取区域一体化的政策措施，推动区域公共产品的协调供给，包括协调推进区域基础设施网络的规划、投资建设与运营管理，协调供给教育、医疗和社会保障等基本公共服务，以及进行区域间自然生态环境的联合保护与污染的联合治理，提供高质量的区域生态产品。四是构建有利于区域协调发展的体制机制。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出要建立更加有效的区域协调发展新机制。

一 推动形成以城市群为主体的大中小城市和小城镇协调发展格局

从世界范围看，城市化通常是推动收入增长的主要力量。城市经济学认为城市是知识创造、积累与传播的中心，因而也是区域的经济增长极。经济活动在城市的集中产生了外部性，劳动力能更好地通过模仿和学习来积累人力资本，新技术知识能更快地得到传播，这提高了厂商的技术创新绩效和生产效率，从而决定了地区经济的长期增长表现。改革开放以来，随着经济的快速发展，我国的城镇化水平也在不断提高，从1978年的17.9%上升到2016年的57.4%，年均提高超过1个百分点。进入新时代以来，越来越多的人口和经济活动向城市集中，我国已形成663个城市、20117个建制镇的城镇化新格局，京津冀、珠三角、长三角等城市群快速发展壮大，《国家新型城镇化规划2014-2020年》明确提出，要以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展，长三角、成渝、长江中游城市群等一批城市群发展规划先后编制颁发。党的十九大报告进一步指出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。

从城市经济理论来看，大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局意味着城市体系规模分布结构的合理化，城市体系内不同城市的相对规模、人口与经济集中度以及“位序——规模分布”等维度都要实现合理化。这种合理化具有极其重要的效率与区域福利增进含义，城市体系规模分布结构的合理化会给经济发展带来正面的影响，有利于城市体系各成员经济社会的协调发展，会提高整个城市体系的发展效率。城市经济学文献的一个重要研究路径就是从规模分布结构的视角来分析城市体系发展的协调性，将不同城市规模分布结构的合理化视为城市体系协调发展的重要内容。

例如，杜兰顿和普加（Duranton and Puga，2004）^[8]对城市的外部经济性进行了全面的分析，将其微观基础归结为城市环境所具有的共享、匹配与学习机制。不同人口规模的城市构成了一个城市体系，而城市体系的规模分布结构会影响整个城市体系外部性的发挥，并最终影响地区经济增长。亨德森^[9]认为当城市的规模分布过于集中时，在那些规模过大的城市中经济活动与人口的过度集聚导致高昂的拥挤成本，部分资源不得不从知识的生产、积累和传播中转移出来，这减少了当期的知识积累，不利于经济增长；而在那些规模过小的城市中，经济活动的密集度不高，外部经济效应不明显，也不利于经济增长。此外，当城市的规模分布过于均匀时，各个城市都普遍地集聚不足，也会带来效率损失。因此，阿德尔-拉曼认为（Abdel-Rahman，1988），理论上应该存在某一最优的城市规模分布，以便使整个城市体系的外部经济性能够得到最大限度的发挥，从而提升总体区域福利水平。对此，亨德森（Henderson，2003）的实证研究发现，城市首位率与经济增长之间确实存在着一种倒U形关系。这意味着城市体系的规模分布结构确实存在一个最优水平，在达到这一最优水平之前，城市群人口集中度的提高促进了经济增长，而在此之后，人口集中度继续提高反而不利于城市群经济增长。

但是，一个国家城市体系的现实发展往往会偏离最优状态，导致这一偏离的最重要原因是政府行为以及相关政策倾斜，具体而言，一是权力集中在首都或者特权阶级居住的少数城市，生产和贸易许可、资本市场以及公共品都被人为地集中在这些城市，为了获得资源或便利，企业和居民不得不向少数城市聚拢，从而形成规模分布过度集中的城市体系结构。二是一些发展中国家实施了严重的大城市倾向的政策，将大量生产活动布局在行政等级较高的大城市。三是在城市规模演进过程中集聚的净效应是先上升，后下降的。当城市规模超出了最优水平之后，如果政府不能有效协调组建新的城市，居民就更倾向于留在原有的城市中，结果是城市规模过大，城市数量过少，城市体系规模结构不合理影响了城市效率的发挥。

随着城市化水平的快速提高，当前我国已有接近8亿人生活在城市中，由于我国城市体系结构的不合理，制约了城市集聚经济效应的发挥，阻碍了我国区域总体发展效率的提升。这一问题产生的根本原因在于我国不完善的城市化制度安排抑制了劳动力的跨区流动，导致我国城市化进程的本地化、分散化倾向明显。首先，这种城市化政策在实施过程中忽视了农村和农业转移人口的市民化，转移人口在户籍身份和公共服务等方面难以享受与城市市民同等的待遇，导致我国的人口流动面临着较大的隐性制度成本。其次，现阶段我国农村集体土地权能普遍不足，农村集体土地的市场化退出机制尚未建立，土地对农村转移人口仍然具有较强的束缚作用。在这种土地制度安排下，农民对承包地和宅基地的收益和处分权能受限，农村人口流动面临着巨大的机会成本，农民难以真正摆脱土地束缚，永久性地向城市转移，而通常采用本地化、临时性转移等方式。农民选择这种转移方式的目的在于一方面获取在附近中小城市就业的收益，另一方面确保对农村土地的占有。此外，我国各地普遍实施大城市偏向的政策，首都、省会和副省级大城市往往拥有更好的工作机会和更优良的公共服务资源，这吸引了大量人口迁移到这些城市，引致过度拥挤和管理滞后的超大城市出现。

党的十九大报告明确指出，要加快农业转移人口市民化，只有加快农业转移人口市民化，才能在实践中真正构建起大中小城市和小城镇协调发展的新格局。2015年12月18日，习近平总书记在中央经济工作会议上指出，“推进城镇化要回归到推动更多人口融入城镇这个本源上来，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，这既可以增加和稳定劳动供给、减轻人工成本上涨压力，又可以扩大房地产等消费。这也是缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进农业现代化的根本之策”。^[10]要加快农业转移人口市民化，推动人口的合理有序流动，就必须进一步深化户籍制度、农村土地制度和城乡公共服务制度改革，以改革破除制约农业转移人口市民化的政策樊篱。首先，要打破城乡分割的户籍管理制度，降低城镇入户门槛。除了少数特大城市和超大城市以外，要全面放开城镇入户，赋予人们自由迁徙权。其次，拓展农村集体土地权能，深化农村土地三权分置改革，赋予农民更多土地财产权利，探索建立市场化的农村土地退出机制，推动农村剩余人口的高效流动。最后，推进基本公共服务均等化。进一步剥离户籍与城市公共服务之间的联系，实现就业、住房、教育、医疗与社会保障等城市公共服务的均等化，降低人口流动的隐性制度成本，促进转移人口市民化。

二 推动不同区域之间形成高效的产业分工

不同区域之间进行高效的经济分工与互动是区域经济协调发展的重要基础。2014年2月，习近平总书记在听取京津冀协同发展工作汇报时提出七点要求，其中就包括着力加强三地功能定位、产业分工顶层设计，着力加快推进产业对接协作，着力加快推进市场一体化进程。^[11]上述要求的精神实质就是要推进区域间高效的经济分工与经济互动，只有这样才能将各个地区的比较优势充分发挥出来，从而提高区域整体的经济运行效率。

发达国家区域经济协调发展的一个重要方面是区域间产业分工与产业空间布局的一体化，这是提升区域总体产业发展效率的一个重要途径。宏观上区域产业分工要实现各地区之间产业的差异化错位发展，中观上要达到各地区产业之间的协调配套发展，微观上要达到地区之间产业链内部专业化分工协作、企业集聚发展的格局。这是区域经济协调发展的主要内容，在不同发展阶段，产业分工涉及的领域从一个部门向多个部门逐步扩大，从而形成区域产业结构协同演进的格局。经济中心区的经济结构转换不仅与自身的基础设施、要素条件和多样化环境有关，而且与外围地区的产业结构有关，反过来，外围地区的产业结构升级，也高度依赖中心区的辐射带动。城市经济理论表明，外部经济差异是城市产业分工和互动的决定因素。外部经济有两种：一是源于行业内部的专业化经济，二是源于行业间的多样化经济，不同类型的外部经济对产业的空间布局具有不同的影响，最终导致了不同类型城市之间的产业分工。大城市多样化的产业环境和集中的购买需求诱使企业将管理总部和营销、研发等高价值服务部门配置在大城市，而将生产环节配置到更为专业化，要素成本更低的中小城市。新的技术和产业先在大城市中试验和孕育，成熟之后再转到小城市中生产，这种大中小城市之间的高效分工提升了城市体系产业发展的整体效率。

改革开放以来，我国各地区之间的经济竞争和地方保护导致区域间的产业分工水平不高，功能层次不明显，大中小城市的产业结构存在着同构的趋势。特别是近些年在国家政策因素推动下形成的一些经济区忽视了区域内产业协作，形成了区域内部竞争大于协作的产业发展现状。这种产业发展上的不协调导致我国难以形成合理的空间经济结构，直接导致了第三产业特别是生产性服务业发展缓慢和制造业创新能力不足，区域产业结构的国际竞争力不高。究其原因，这一方面是由于地方经济竞争、财政分权等制度性因素抑制了城市之间的有效分工，另一方面也是工业化早期对城市功能性分工的需求有限所致。随着我国逐渐进入工业化中后期，产业结构转换与升级导致产业链条延长，生产的迂回程度日益提高，这强化了对区域产业分工的需求。鉴于此，2014年12月9日习近平总书记在中央经济工作会议上指出，“今后，区域政策的一个要点是统一国内大市场，这既是区域政策要解决的问题，也是财税体制改革的重要任务。要通过改革创新打破地区封锁和利益樊篱，全面提高资源配置效率”。^[12]可见，为了推动建立高效的区域分工体系，一方面要积极实施一体化的空间开发战略，加快推动跨行政区的经济区发展，从区域整体考虑不同地区的产业功能分工与各自的主导产业定位，做到产业空间布局的一体化。另一方面要不断推进市场化改革，实施有利于区域一体化的政策，降低区域之间的贸易成本，促进要素资源和商品的跨区域自由流动，推动形成基于市场力量的区域专业化分工格局。

三 推动区域公共产品协调供给

习近平总书记高度重视区域公共产品协调供给问题，在2015年中央经济工作会议上，习近平总书记在谈到促进区域发展时指出：“要根据主体功能区定位，着力塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。”^[13]习近平总书记在这里所说的“基本公共服务均等”与“资源环境可承载”实际上指的就是区域公共产品供给问题。习近平总书记高度重视精准扶贫问题，指出深度贫困地区的区域发展是精准扶贫的基础，加大对深度贫困地区的公共服务投入，提高基础设施、教育、医疗、社保等公共服务水平是深度贫困地区的区域发展的重要内容。从制度经济学的视角来看，区域一体化发展必然导致众多制度性公共领域的存在，如区域基础设施网络的共享、生态环境的相互影响，城乡规划建设的衔接以及公共服务的跨区辐射等方面。由于地理位置的邻近，不同行政管辖区域之间更容易产生对邻近各方都发挥影响的共同利益问题，从而导致相应的区域公共品需求，而有效的区域公共品供给则有利于提高区域内部资源要素的配置效率。与一般公共品一样，“外部性”特征决定了区域公共品在现实世界供给中的困境，受区域公共品外溢性影响的多个行政区政府同样具有“搭便车”的冲动，可能导致基础设施、公共服务和生态环境等一系列区域公共产品的供给不足和过度供给问题。

当前，我国面临着一系列区域公共产品低效供给的问题。首先，当前我国跨地区基础设施建设缺乏规划统筹，不少城市群内基础设施网络不衔接、不协调的问题突出。各地区从自身辖区利益最大化的目标出发进行基础设施规划与投资，争项目、争资金的现象不断出现，城市基础设施建设缺乏与周边地区的协调与共享机制，导致区域基础设施供给过度和不足的问题同时存在。一方面，地区间基本建设竞争导致公共基础设施重复建设的现象较为常见，在造成巨额投资浪费的同时，引发大量基础设施的过度供给。另一方面，在中小城镇和乡村地区，由于长期受到忽视，基础设施供给又存在不足，基础设施条件较差对经济发展造成了不利影响。

其次，长期以来我国在公共服务上一直实行了明显具有大城市倾向的政策，就业、教育、和医疗等优质公共服务资源集中分布在行政等级较高的大城市，而中小城镇优质公共服务资源供给不足，导致不同地区之间的公共服务水平差异较大。

最后，跨地区生态建设与污染治理问题突出。我国粗放的城市化和工业化进程已经对区域生态环境造成了极大的威胁，导致我国经济较为发达地区的生态环境不断恶化。以跨区污染较为突出的大气和水环境为例，我国PM2.5浓度较高的地区基本上集中分布在我国经济发达的沿海地区。水污染和流域治理也是我国区域发展面临的主要环境问题，长三角城市群内长江、太湖、钱塘江、京杭大运河等基本都流经城市群内的各城市，珠三角城市群内东江、西江、北江和珠江等水域也都流经城市群内的各城市，这两大区域城市群均存在严重的跨区水域污染问题。但由于缺乏相关制度安排，我国跨区环境污染的联合治理与生态联合建设难以推进，导致区域总体生态环境恶化，降低了人们的真实福利水平。

在认真理解习近平总书记关于协调发展重要论述的基础上，我们可以把区域公共产品的协调供给概括为以下三方面内容。

一是基础设施网络一体化发展，这是区域协调发展的主要内容。习近平总书记要求京津冀把交通一体化作为先行领域加以推进，不仅科学地揭示了区域公共产品协调供给的优先次序，也非常符合我国区域发展的现实需要。基础设施网络一体化发展就是要把交通、能源、水利和信息等方面的基础设施，按照统一规划、统一建设、统一经营和统一管理的要求，从区域整体上进行统筹规划，努力实现互联互通、共建共享，以提高资源使用效率与投资效率。在具体操作上我国要以交通基础设施关键通道、关键节点和重点工程为突破口，推动区域交通枢纽、城际轨道、高快速路、口岸合作、水陆空联运通道等有机衔接，完善运输服务协调机制，以区域交通运输一体化抓手带动基础设施网络全面一体化。

二是基本公共服务一体化。其核心是要让所有公民享受到的基本公共服务能够突破行政区划的界限，逐步实现对接共享并最终达到同一标准，做到基本公共服务业的资源共享、制度对接、流转顺畅、差距缩小、待遇互认，通过实现基本公共服务一体化提高公共服务供给效率，促进公共服务消费。这要求区域公共服务规划和政策统筹衔接，建立公共服务共建共享体制机制，提高区域基本公共服务均等化水平，促进城市群教育医疗、社会保险、文化体育等社会事业融合发展。

三是区域生态和人居环境建设一体化。生态环境是典型的区域公共产品，由于水、空气等诸多自然生态资源在空间上不可分割，其质量高低不仅与各成员自身的投入水平有关，更高度依赖各地区之间的合作行动。党的十九大报告提出，“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”^[14]，要求京津冀加强生态环境保护合作，在已经启动大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制。可见，要想提高区域生态环境质量就必须推动各地区进行自然生态环境的联合保护与污染的联合治理，具体包括跨流域、大气、水环境和土壤保护，跨区域饮用水源保护利用，跨区域污染联防联控，生态功能区保护，以及环保信息共建共享等，促进形成区域生态环境保护的一体化格局。

四 构建有利于区域协调发展的体制机制

区域协调发展需要不同地区之间的高度合作，但在我国现有体制条件下，对辖区政绩目标的追求有可能限制了区域之间的合作潜力。传统计划经济体制下所形成的路径依赖依然影响着新时代我国经济的发展方式，“辖区经济”成为制约我国区域协调发展的制度障碍，导致不同区域之间依然存在强大的行政壁垒，阻碍了区域协调机制的建立。事实上，各地政府为了扩大辖区政绩目标，有可能过度关注任期内经济发展情况，努力扩大本地投资规模，保护本地企业发展，这会引发地方政府之间的市场分割和招商引资竞争。地方政府的市场分割主要是通过限制商品和要素市场竞争，来达到保护本地企业和维持本地经济优势的目的。同时，为了在招商引资竞争中胜出，各地方政府还会积极采取措施扩大经济资源流入本地的规模，包括提供各种直接和变相的税费优惠，压低地价、放松环境监管等，努力吸引更多企业进入本地投资。显然，无论是市场分割还是招商引资竞争都不利于地方政府之间的合作行动。此外，在缺乏适当的激励约束机制的前提下，跨区公共产品供给存在收益和成本的不对称性，这会诱使更多的“搭便车”行为。同时，各成员均缺乏投资跨区公共产品的激励，这限制了区域公共产品整体供给水平和供给质量的提升。因此，要想使不同地区在经济协调发展和公共产品协调供给上获得成功，就必须改变博弈规则，从更加广泛的层面进行区域发展管理体制的改革，改变地方政府的激励与约束机制，减轻辖区政绩目标对政府行为的扭曲。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，要建立更加有效的区域协调发展新机制，这一战略部署具有强烈的改革意义，只有通过不断深化改革，进行相关的体制机制创新才能将习近平总书记的区域协调发展理念真正落到实处。

（一）构建发展规划协调机制

习近平总书记在谈到京津冀一体化发展时强调，要着力加强顶层设计，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施。^[15]习近平总书记的这番讲话充分说明了构建区域发展规划协调机制的重要性。我们要从区域整体出发，统一编制各地区发展规划，明确各地区功能分工，促使各地区各类专项规划相互衔接、相互协调。特别是要按照党的十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定要求，提升规划工作的法治化水平，通过提升法治化水平强化规划的刚性约束力。这既是推进依法行政，规范政府行为的需要，也是各项规划能否得到有效实施的重要保障。

编制和实施的各级各类规划是我国各级政府行政工作的重要内容，近年来为推进区域一体化发展，各级政府在空间规划管理上普遍采取两种方式：一是国家层面编制区域规划并由国务院出台相关规范性管理文件引导协调区域内部各地区的发展；二是区域规划以改革试验区的形式出现，由国家出台相关实验方案，以统筹试验区的发展。通过这两种方式出台的各类区域发展规划数量不可谓不多，但各地区普遍存在“重规划、轻实施”的现象，不少规划缺乏必要的刚性保障机制，政策不配套，甚至出现政策相互抵触的情况，难以得到一以贯之的实施，其主要原因在于法治化的区域规划协调机制尚未建立。为此，我国亟须在立法上对区域发展规划加以规范，强化规划协调机制的刚性约束。可探索在国家层面进行全国性的区域规划立法，一方面为各地区的区域规划立法提供上位法依据，另一方面也可对范围较大、需要跨省协调的重点区域发展规划进行直接立法，提高规划的总体协调效果。同时，鼓励各省份根据本地区发展的实际需要，制定地方性法规，强化对省级行政区域内区域发展的规划协调，用法治化手段保障区域内各类专项规划相互衔接、相互协调，提高规划编制与实施的科学性和严肃性。

（二）构建土地要素协调配置机制

在通过规划协调确定了各地区的功能定位和分工以后，就要通过土地要素协调配置机制确定各地区的土地利用水平，做到人口和产业跟着功能走，土地指标配置跟着产业和人口走，从而提升区域整体土地开发的总体效率。

要着力引导建设用地有序扩展，在确定各地区新增建设用地供给数量时，应以需求引导和供给调节相结合，避免建设用地的盲目扩张，土地供给指标要与各地区经济和人口密度相匹配，努力实现区域开发与保护相统一。在新增建设用地空间布局安排上，发挥土地要素对产业的引导作用，引导产业集中布局，集聚发展，优化区域土地利用结构与空间布局，提高土地利用效益，避免“摊大饼”式盲目发展的老路。此外，要大力推进国家征地、农村宅基地和城镇存量集体建设用地三项制度改革，盘活城乡闲置土地资源，提高城乡土地要素的节约集约利用水平。

（三）构建行政管理协调机制

首先，要加大上级政府对区域产业分工、市场发育、基础设施、公共服务、生态建设等方面的垂直协调力度，中央政府负责对跨省区的区域发展进行垂直协调，省级政府负责对辖区内不同区域发展进行垂直协调，以充分发挥我国现有管理体制的优势，通过上级政府的行政干预促进不同区域之间的合作行动。

其次，区域协调发展必然要求各成员让渡部分行政管理权力交由区域公共组织加以实施，以打破目前“行政区经济”的边界效应，这需要建立专门的区域管理职能部门。我国目前的区域管理机构设置基本采用分立的职能部门模式。在这种管理模式中，区域政策的实施分散于中央或省级政府的许多部门，各部门不仅有权管理本部门范围内的区域发展事务，而且还单独实施区域政策项目。这种模式虽然能够在一定程度上提高有关部门参与区域发展的积极性，但也存在以下两点明显的不足：一是由于各部门都有自己独特的利益，因此，各部门的区域政策目标不尽相同，有时甚至会出现相互冲突和矛盾的现象，各部门对区域政策资源的竞争，可能会导致重复建设和资源浪费。二是下级地区要面对众多区域政策决策和实施主体，各部门在区域政策的制定和执行过程中采取不同的标准和程序，导致政策实施过程中要付出巨大的交易成本。在某些情况下，这种交易成本还因为部门的寻租动机而具有较强的刚性，治理成本较高。因此，今后有必要改革现有的区域管理机构设置模式。考虑到我国省级行政区的人口规模和地域面积，可以参考欧洲单一制国家的区域管理机构设置模式，在中央或省级政府层面设立专门的区域管理协调机构，将目前分散于各职能部门的区域管理事务集中起来统一管理，提高区域政策制定和实施的效果。

（四）政府绩效联合评价考核机制

习近平总书记指出，要着力加大对协同发展的推动，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用。^[16]但要在实践中真正打破自家“一亩三分地”的思维定式，还需要加大力度进行政绩评价考核机制改革，探索建立政绩联合评价考核机制。政绩联合考核机制也是实现区域协调发展的重要制度保障，通过联合考核破解制约区域协调发展的“辖区”政绩观和“任期”政绩观。为了减小地方政府官员过于追求任期内本地政绩目标的负面影响，促进区域整体发展效率的提高，有必要在以下三个方面进一步深化现行政府绩效考评体系改革。

一是进一步完善考评指标设计。今后应适当减少对单个成员经济社会发展指标的考核，适当增加对区域产业升级、生态保护、节能减排、公共服务和人居环境等整体指标的考核，将上述区域整体指标纳入对各成员的考核中，并根据各成员的功能分工差别化地设置指标权重。二是引进外部考核主体。现行考核过程通常包括被考核对象自评和上级部门测评，属于内部考核，上级部门成为最主要的考核主体，这就使政绩考核缺乏外部评估主体的参与。在许多情况下，外部评估主体缺位可能导致绩效考评对地方官员行为的约束力不足。因此，今后有必要引入政府之外的独立第三方主体，如大学和研究机构等，加强对城市群各成员政绩的外部评估。三是加大基于考评结果的奖惩力度。进一步完善干部人事制度，将政绩联合考评结果与干部的任用和升迁更有效地结合起来，以增强联合绩效考评的激励和约束作用。