第一节 研究背景与意义

一 研究背景

党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”、“改进社会治理方式”和“推进城乡社区治理”的改革任务，并首次在党的纲领性文件中提出“国家治理”概念，将社会主义现代化建设拓展到国家治理层面，这标志着我们党对执政规律认识的又一次新飞跃，形成了“国家治理、社会治理、社区治理”一体贯通、一脉相承的治理体系，为推进社区治理创新指明了方向。党的十八届四中全会提出了“推进基层治理法治化”的社会建设重要目标，并特别强调推进基层治理法治化在全面推进依法治国总格局中的重要性。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。与此同时，近年来中央先后印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》《关于加强城乡社区协商的实施意见》《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见》《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》等一系列文件，从不同方面对推进社区建设、社会组织培育发展和社会工作专业人才队伍建设提出了要求。特别是2017年6月中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出推进社区、社会组织、社会工作“三社”联动，完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系，使其成为新形势下全面深化改革的重大决策部署之一。诚然，在实践中，社区、社会组织、社会工作者已成为现代社区建设、发展与治理的重要主体，且在基层社会治理中发挥着重要作用。但是，如何有效实现三者之间的协同联动，各地都在积极探索但尚未形成整体性的制度安排。本书力求通过提炼各地推动“三社”联动的不同方式方法，分析其功效与不足，并在此基础上提出当前及未来推动“三社”联动的政策建议，为相关部门决策提供参考。

社区是社会的基本构成单位，社区治理是国家治理的基础。党的十八大以来，随着城镇化进程的快速推进，我国社区治理取得了突破性进展，但也存在诸多瓶颈与问题，亟须立足社区治理的现状，结合习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，准确把握中国特色社会主义进入新时代城乡社区治理的新定位、新目标与新任务，把握未来社区治理的发展趋势，以打造共建共治共享的基层社会治理新格局。

社会组织是现代社会治理的重要主体与公共服务供给的有效载体。党的十八大以来，党中央、国务院提出了一系列推动社会组织改革的新方针、新政策，特别是党的十九大明确提出“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用”。推动国家治理体系和治理能力现代化，迫切需要社会组织切实承担起相应的社会责任，充分发挥其凝聚各方力量治理社会事务、调节社会利益、化解社会矛盾、提供社会服务、促进社会有序运行的社会协同作用。

社会工作^[1]是现代社会治理的重要组成部分，在完善治理体系、推动协同治理、凝聚社会资源、化解社会矛盾、发展社会公益、提供社会服务、扩大社区参与、繁荣社会生活、满足居民需求、实现社会稳定等领域有着广泛的基础和巨大的潜力。近年来我国社会工作发展迅猛，相继建立了社会工作职业水平评价、岗位设置、政府购买社会工作服务、民办社会工作服务机构发展、社区社会工作服务、灾害和青少年社会工作服务等专项制度，初步形成了中国特色社会工作制度框架。但总体上，我国社会工作发展仍处于起步阶段。“十三五”时期，随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的持续推进，社会结构、组织形式、利益格局深刻变化，多样化、个性化的社会服务需求将不断扩大，迫切需要发挥社会工作在实施社会政策、提供社会服务中的专业作用和柔性化管理的独特优势。

实践证明，在推动社会治理创新中，社区作为实现基层治理和公共服务的基础平台，社会组织作为承接政府公共服务职能的有效载体，社工队伍作为提供专业化服务的重要力量，三者只有联动起来，深度融合，才能实现更好的发展。社区必须主动引入社会组织和社会工作专业人才，才能更好地解决社区存在的问题、满足社区居民的多元化需求。社会组织必须扎根社区，广泛吸纳社会工作专业人才，才能真正了解社情民意，敏锐把握社区居民需求，运用社会工作专业理念、方法和技巧，为社区居民提供高效的社会服务。社会工作人才队伍建设必须以社区、社会组织为依托，才能有更大的发展空间。因此，必须建立“三社”联动机制，协同推进社区建设、社会组织培育和社会工作人才队伍建设，促进“三社”资源共享、优势互补、相互促进。然而，如何加强“三社”之间的互联互动，发挥“三社”的整体优势和综合效用，越发成为新时期摆在党和政府面前的重要课题，亦是社会各界广泛关注的社会难题与焦点。

二 研究意义

理论滞后于实践，是当前我国“三社”联动的现实写照。本书通过对社区、社会组织和社会工作者三者之间互联互动与协同共治的系统研究，旨在提炼“三社”联动协同治理理论，以更好地指导“三社”联动之实践，提升社区服务供给与基层社会治理创新水平。

（一）理论意义

第一，拓展社区研究范畴，丰富社区治理理论。针对当前我国社区治理的“碎片化”特征，本书从协同治理视角出发，对社区、社会组织、社会工作者的协调机制与合作治理进行系统探究，以期在一定程度上拓宽社区研究范畴，丰富社区治理理论。

第二，创新城市治理理论与社会治理理论。社区是城市管理与社会治理的出发点与落脚点，社会组织是现代城市治理的重要参与主体与公共服务供给的有效载体，社会工作者是践行现代社区治理与城市治理理念的引领者。“三社”皆扎根城市基层，凭借各自优势协同创新，以进一步优化与创新城市管理与社会治理理论。

第三，完善公共服务理论。在某种意义上，“三社”联动作为一种创新性的社区服务供给方式，对提升社区公共服务质量、优化基层社会公共服务绩效、完善公共服务供给理论等都有重要意义。

（二）实践意义

第一，推动形成社区建设与发展的内生动力。以社区需求为旨向的“三社”联动，是社区建设与发展的内生动力，可以有效改进社区治理方式，达到政社合作、依法共治社区的目标。同时，积极发展社区、社会组织和社会工作者协同治理，既有利于推动社会组织、社区治理机制、社区服务新方式的探索，也可以为政府、社会、市场力量在城乡社区建设中形成良性互动合作的体制机制提供一种可能的方案或一条可行的路径。

第二，有效激发社会活力，创新基层社会治理方式。“三社”联动是创新基层社会治理的重要举措。“三社”联动的有效实施，可以在最大限度上直接激发社会活力，解决政府越位、居委会错位、非营利组织缺位等问题，化解制度性缺陷和结构性矛盾。一方面，“三社”联动有利于激发城市基层社会活力、改善城市空间治理结构；另一方面，“三社”联动的实践探索有利于助推社会建设，其既有助于克服当前我国社会建设领域纵向秩序整合与横向秩序协调两大机制中的结构性难题，又有益于缓解社会建设的公共性困境。

第三，有效化解基层矛盾冲突，促进社会和谐。社会转型期的中国城市社区，是一个基层社会不断“国家化”（国家基层政权建设）、“市场化”（建立契约关系）和“社区化”（围绕日常生活的社会自我整合）三者合一的场域^[2]，在此大背景下的社区建设、发展与治理必然蕴含三者间的相互交织与叠加共生的复杂过程，各种社区矛盾、纠纷或冲突不可避免。“三社”联动的有效开展，可以于无形中化解诸多社区矛盾、纠纷或冲突等，有助于推动和谐社区建设，实现社会稳定与和谐。

第四，有助于充分发挥民政在社会治理中的作用。根据政府职能定位，民政部门在推动社会治理创新中具有重要作用。“三社”作为实现社会协同、促进公众参与的社会主体，做好“三社”工作并加强相互联动，有助于实现民政在社会治理中的作用最大化。本书突出民政部门在推动基层社会治理创新中的作用，对民政部门如何整合社区建设指导、社会组织管理、社会工作职业规范三项职能，推动“三社”联动，发挥“三社”的整体优势和综合效能进行系统研究并提供可行性方案，将为民政部门科学决策提供有价值的智力支持。