第二节 和平实践：“嵌入式”多主体联动机制
一 天津和平区基本概况
和平区是天津市中心城区的核心区，面积9.98平方千米，辖南市、劝业场、南营门、小白楼、五大道、新兴6个街道，常住人口35.07万人，户籍人口42.02万人，是全市金融、商贸、教育和医疗卫生中心。2018年，和平区实现地区生产总值920亿元，服务业增加值占经济总量的比重达到98.6%。相比天津市其他城区，和平区在金融、楼宇经济、商业等方面更具区位优势，区内历史风貌建筑集聚，文化积淀深厚。在社会建设方面，和平区每年坚持把70%以上的财力用于社会保障、民计民生和社会事业发展，曾先后获得“全国文明城区”“全国和谐社区建设示范区”等多项国家级荣誉，是天津较具幸福感的城区之一[4]。
在社区建设方面，和平区共有64个社区，享有“全国社区志愿服务组织发祥地”之称，并且作为全国社区治理和服务创新实验区，探索开展了社区十大服务体系建设。社区人文氛围十分浓厚，楼门文化建设尤为突出，社区特色楼门有3000多个；社区社会组织活动十分活跃，全区登记社会组织达348个，备案社区社会组织3200多个，平均每个社区有50个以上，成为加强社区服务、构建和谐社区的重要力量。基于经济地理区位、居住人口结构等多重因素影响，和平区社区呈现以下特征。
一是社区规模小，老旧楼群多。由于坐落在市中心地带，和平区社区中绝大多数为老旧社区，且由于区域内历史风貌建筑较多，和平区新建住宅小区相对较少，区域内仍以老旧楼群为主，全区老旧社区所占比例在85%以上，且规模设置较小。全区社区平均户数为2000户左右。
二是老年人口比例高，邻里交往密切。由于老旧社区较多，和平区在居民构成上也呈现老年人口比例高的特点，全区60岁以上老年人占户籍总人口的25.2%。与之相伴，社区内邻里交往与新建住宅区相比更为密切，呈现熟人社会的鲜明特征，社区居民对居委会的认可度和信任度很高。
三是社区志愿服务较为活跃。20世纪80年代，和平区新兴街朝阳里居委会组织居委会成员和居民积极分子代表与社区内13户困难家庭结成“一对一”互助组，进行义务包户帮助，形成了全国第一个社区服务志愿者组织的雏形，和平区亦由此成为全国社区志愿服务组织发祥地。经过30多年的发展，和平区社区志愿服务组织发展至211个志愿服务团队，注册志愿者达6.48万人，占全区常住人口的17.8%。
四是居民自治参与度高。和平区社区居委会换届选举普遍采取户派代表和18岁以上有选举资格的全体选民参与投票等方式进行，直选率达到100%。其中，18岁以上有选举资格的全体选民参与投票的社区有15个，占全区社区总数的24%，全区居民群众参选率为94.32%。同时，推行“3456”社区协商民主工作法，即以社区居民代表大会、社区协商议事委员会、社区居民委员会为基础；采取对话、共建、联动、开放等形式开展社区民主协商；健全选举制度、公开制度、议事制度、述职制度、问责制度五项重点制度；发挥以社区党组织、社区志愿者、楼门院长、社区社会组织、社区网格员、驻社区人大代表政协委员为骨干的六支队伍的作用，由居委会主导的社区民主议事协商活动较为活跃。
二 宏观架构设计
天津市和平区“三社”联动实践，首先在顶层设计层面，确立了“居民群众提出需求、孵化中心开发设计、社会组织竞争承接、社区居委会转介社区社工团队执行实施”的总体思路，然后建立起“按需培育组织、资金补贴扶持、建设专业队伍、多元服务供给”的运行架构。
首先，搭建“社会组织孵化中心——社会组织联合会”两级孵化培育平台。在区级层面，和平区以“社会有需求，居民有需要”定位社会组织孵化类型，投资2000多万元建设了和平区社会组织孵化中心，通过提供场所、资金、人才和业务指导等方面的支持，重点孵化培育公益服务型社会组织。在街道层面，和平区在其所辖的6个街道全部成立了社区社会组织服务促进会，并为每个促进会配备专职社工，负责社区社会组织自我管理和自我服务，承接政府购买服务和公益创投社区服务项目。全区以“和谐和平 魅力家园”和“活力和平 美好夕阳”两个活动为载体，引导社区社会组织广泛开展各类居民文娱活动和志愿互助活动，发挥社会组织密切联系居民群众的作用，吸引和引导广大居民参与社区服务和治理创新。
其次，拓宽社会组织资金扶持渠道。通过多种途径，加大对社会组织服务和活动扶持。在社会组织服务上，建立公益专项补助经费、实施公益创投，扶持社会组织进驻社区开展服务，2016年投入300万元专项扶持24个社会组织开展100个公益创投项目，并引入第三方评估机构——北京明德公益研究院对公益创投项目进行评审。同时，加大养老等领域政府服务购买力度，如对进入社区开展居家养老服务的民办非营利养老机构，区政府按照每服务1名老人每月300元的标准给予补贴。在社区社会组织活动上，区政府给每个社区每年拨付5万元、每个街道每年拨付25万元的专项活动经费，专门用于扶持社区社会组织开展服务和活动。
再次，组建社区社工专业队伍。建立“居下设站”模式，即在社区居委会下设社区工作站，将其作为社区居委会领导下的社区工作办事机构，在社区工作站设置专职社工岗位开展社区服务管理，专职社工的主要职责是办理政府延伸到社区的公共事务，完成社区居委会交办的工作任务。对于社区工作站专职社工，采取公开招考进行聘用，同时以社区居委会主任、社工站站长“一肩挑”方式，实现社区居委会对社区工作站的具体领导。此外，针对社区物业管理等难题，和平区在为每个社区配备1名物业管理专职社工的基础上，还为每个街道配备2名物业管理专职社工，运用专业社工人才开展社区物业管理服务监督和矛盾调处等工作。
最后，注重社区服务优化与完善。在承担“全国社区治理和服务创新实验区”任务中，和平区提出以构建“十大服务体系”[5]为载体，将社区作为政府公共服务、便民服务和志愿服务的基本单元场域，发挥社区作为服务居民平台的载体作用，解决公共服务“最后一公里”的问题。
综观上述宏观制度设计，和平区在开展“三社”联动实践中具有以下显著特征。
一是政府投入是“三社”联动资金来源的主渠道。据统计，和平区年均为每个社区的投入不少于60万元[6]，且为每个街道拨付25万元用于开展社区文化活动，并设立专项基金用于开展社区扶贫济困、关爱帮扶、公益服务等，每年用于社会组织的各类扶持资金总量超过5000万元。在形式上，这些资金以补贴、项目、创投等方式支持社会组织发展。同时，和平区通过社会公开招考，采取政府聘用形式为社区配备专职社工，解决了社区专职社工薪酬问题。由此可知，较为充足的政府投入为社会组织、社工人才嵌入社区提供了资金支持，更为二者进入社区开展联动服务提供了空间和保障。
二是突出社区居委会在社区治理和服务创新中的主导作用。和平区“三社”联动的一个鲜明特色就是“选聘结合，居下设站”，一方面充分发挥居民参与度高的优势，扩大社区居委会直接选举覆盖面，增强居民的认同与信任；另一方面，通过“居下设站”、公开招考，建立社工人才嵌入社区渠道，使专职社工能够进入社区开展服务。特别是在社区居委会下设立社区工作站的模式，明确了社区事务的决策、监督和落实的层级，既增强了社区居委会为民服务之职责，又减轻了其在行政性事务工作方面的负担，使其能够将更多精力投入居民自治中，从而进一步增强居民对社区居委会的认可和信任，巩固并强化了社区居委会的主导地位。
三是社会组织和社工人才侧重不同服务领域。社区专职社工开展面向全体居民的日常服务，社会组织开展面向特定群体的公益服务。在社区日常公共服务中，主要依靠社工站来承担具体执行工作，社工站专职社工通过“承包”网格的方式，实现对居民日常服务的全覆盖，并建立区、街道、社区三级综合信息“云”平台（信息查询云、社区治理云、社区服务云等），运用手持终端、4G网络等系统和硬件，实现快捷服务和管理。而对特定群体的服务，则主要依靠资金补贴和项目购买等方式，引入社会组织开展相应服务，特别是在对一些困难群体的服务中，社会组织的介入更加明显。比如，在救助帮扶上，和平区设立“温暖济困”“阳光助学”“博爱助医”“光彩助老”4项1000万元专项救助资金，构筑区、街道、社区三级平台，开展慈善救助活动；在困难老人居家养老服务上，开展政府买单入户服务，政府通过发放服务券的形式，购买社会组织服务。
三 微观运行机制
在具体操作层面上，社会组织、社工人才和社区居委会的协同方式主要依靠项目运作。在协同机制上，首先由社区居委会组织搜集并提交有关社区服务的需求，然后社会组织通过公益创投或竞争性谈判，以项目方式获取政府资金支持，其后委托社区居委会作为项目的具体执行者或协助执行者，在社区居委会选择性接受委托或协助后，社区居委会主任则将具体执行任务传递到社工站的专职社工，由其具体负责服务的开展（见图3-2）。
图3-2 “嵌入式”三社联动运行机制
从图3-2可知，和平区“嵌入式”三社联动在其运行机制上主要包括四个环节。
一是项目发起。在此环节，社区居委会是行动主体，通过组织居民代表会议等传统治理手段，借助楼门（栋）长等传统治理力量，在居民中广泛征集需要社会组织提供的服务需求，并经民主协商，逐层递交至所在街道乃至区政府，最终形成政府购买服务项目的范围。
二是项目招标。在此环节，社会组织作为行动主体，通过公益创投、竞争性谈判以及公开招投标等方式，根据自身优势与特长有针对性地承接政府购买服务项目。
三是项目委托。在此环节，社会组织实现对社区的主动嵌入。通常，社会组织采取将项目以委托执行或寻求协助的方式嵌入社区居委会，从而进入社区来开展社区服务。
四是项目执行。在这一环节，社会组织与社工人才经由社区居委会实现协同联动。具体来说，社区居委会接到执行或协助请求后，由兼任社工站站长的居委会主任，根据项目定位的服务对象及其项目需求，将执行或协助工作交付社区居委会下设的社工站专职社工，后者与社会组织进行具体对接，并合作开展相应服务。
综上所述，社区居委会在“三社”联动中担负了发起者、转介者等多重角色，且在这一运行框架中，社会组织对社区居委会的路径依赖和社区居委会对社工的领导权威十分明显。因此，社区居委会无疑成为“三社”联动实践的中枢。在此，通过下述两个案例进行阐述。
【案例3-1】“爱洒回家路”公益创投项目
“爱洒回家路”公益创投项目（简称“爱洒回家路”项目）是和平区小白楼街道社区社会组织服务促进会成功竞标的项目。2015年“爱洒回家路”项目启动，首先在树德里和长春道两个社区试点，共发放二维码腕带615条。该项目负责人反馈，其成效相对显著，遂于2016年在小白楼街道各社区开展。其实，“爱洒回家路”项目的承接者为和平区小白楼街道社区社会组织服务促进会，具体实施则是由街道、社区两级共同完成。在项目的实际操作中，小白楼街道社区社会组织服务促进会首先与项目实施所在社区居委会进行对接，而后由社区居委会指派下属社工站老龄社工承担具体执行工作。在项目实施过程中，小白楼街道社区社会组织服务促进会主要承担了二维码制作培训、腕带制作两个事项，而社区社工站老龄社工则承担了入户采集信息和制作生成二维码的任务，其发动并带领以楼门（栋）长为代表的社区志愿者进行入户走访，采集项目服务对象的基本信息，并制作生成二维码。在这一过程中，约90名注册志愿者在社区社工站老龄社工的带领下，参与了项目的具体执行（见图3-3）。在某种意义上，这一案例展示出社会组织如何成功“嵌入”社区居委会，并有效展开其与社区居委会、社工三者之间的协同共治之过程。
图3-3 “爱洒回家路”项目运行
【案例3-2】“捆绑式”物业管理模式
案例背景：2013年天津市提出将物业管理纳入社区管理，建立社区物业管理联席会议制度，设立社区物业管理专职岗位，并对提升改造后旧楼区给予物业管理补贴，通过以奖代补扶持物业服务企业进入老旧社区开展准物业服务，从而构建出具有天津特色的“3335”社区物业管理机制[7]。在这一大背景下，和平区共有323片旧楼区实行了准物业管理[8]，管理面积384.44万平方米，服务范围实现全区域全覆盖。
案例分析：在天津市统一要求把准物业管理引入老旧社区的工作中，和平区制定了《和平区关于推动旧楼区开展“捆绑式”物业管理工作的指导意见》《和平区旧楼区长效管理日常考核办法》《和平区旧楼区长效管理区级财政补贴资金管理办法》《和平区旧楼区长效管理区级财政补贴资金拨付办法》等制度，建立“居民选、社区签、街道管”的“捆绑式”物业管理模式，即由社区居委会组织居民选聘物业服务企业，并明确由社区居委会代表居民与物业服务企业签订服务合同，确定具体物业服务事项，街道通过在社区设立的物业专管员对社区物业服务企业的服务实行检查评估，并委托第三方组织实行暗访巡查，在服务考核时重点听取居委会意见，根据物业服务企业服务质量核拨老旧社区物业服务补贴。这一模式着眼社区物业管理中的矛盾冲突，一定程度上有效解决了当前社区治理中的三大问题。一是物业服务企业的选择问题。社区居委会将选择权交予居民，让其自行选择信得过的物业服务企业，使群众感到选聘物业服务企业不是政府指派，而是由居民自己参与决定的事，以调动居民社区参与及关心物业管理的积极性。二是服务协议的签订问题。由于老旧社区大多没有业主委员会，因此无法像商品房社区那样由业主委员会代表全体业主进行协议签订。和平区采取具体服务事项由社区居委会代表居民与物业服务企业签订服务协议，明确双方的权利与义务，不仅解决了协议谁来签的问题，也明确了社区居委会对物业服务企业具有指导监督权，社区居委会在物业服务企业考核中拥有有关权力，督促企业整改，直至行使一票否决权，同时也帮助物业服务企业搭建与居民对话的平台，加强双方协商互动。三是物业服务的监管问题。在街道层面，定期组织社区对物业管理服务质量进行检查评估，并依评估结果核拨经费；在社区层面，由社区物业管理社工进行每日巡查，并将巡查情况反馈给社区居委会。其具体运行机制详见图3-4。
由此可知，“捆绑式”物业管理模式的施行，厘清了街道、社区、物业企业、居民各方责权，兼顾了各方利益，调动了各方履职尽责的积极性，使老旧社区物业管理水平有了大幅提升。这一案例是居民、社区居委会、社区社会组织、社会工作者、企业等不同主体之间相互“嵌入式”的三社联动机制，其在本质上更多的是社会组织、社工及居民等主体嵌入社区居委会这一主体的过程，在某种意义上实现了基层社会“政、企、社”不同维度的“互嵌式”互联互动。
图3-4 “捆绑式”物业管理模式
综上，特别是从案例3-1和案例3-2中可以看出，在微观运行层面，和平区“三社”联动呈现鲜明的多主体“互嵌式”协同治理的特征，社会组织和社工人才都是嵌入社区居委会，进而实现对社区的协同治理和服务创新。其中，“居下设站”是天津市和平区“三社”联动的关键点所在，其确立了社区居委会在“三社”联动实践中的核心位置。但应看到，社区居委会对于社会组织和社工人才的接受度，更是直接决定了后二者能否成功进入社区进而实现“三社”之间的协同联动。特别是鉴于社区居委会与社工人才之间形成的领导与被领导关系，社区居委会将社会组织委托给其的事项，直接委派社工站社工承担。这样，一方面使后者成为具体项目或任务的执行者，另一方面也使社会组织和社工人才必须通过社区居委会这一路径才能实现对接协同。