东西部扶贫协作宁夏实践研究
王红艳
1996年，国务院安排东部沿海发达省市帮扶西部贫困地区，以东部发展优势弥补西部发展短板，促进西部后发崛起。这是贯彻落实“两个大局”战略思想，加快西部贫困地区扶贫开发进程、缩小东西部地区差距，促进共同富裕做出的重大战略部署，也是党中央国务院交给东西部地区的一项艰巨政治任务。20年来，东部省市通过东西扶贫协作向西部省区市提供财政援助资金132.7亿元，动员社会力量捐助款物27.6亿元，引导企业实际投资1.5万亿元，有效带动西部地区尤其是西部贫困地区的发展，为世界其他国家解决贫困问题提供了“中国方案”。
2016年7月20日，在银川召开的东西部扶贫协作座谈会上，习近平总书记就明确指出东西部扶贫协作和对口支援是推动区域协调、协同发展的重大战略；是加强区域合作、优化产业结构、拓展对内对外开放新空间的大布局；是实现先富帮后富、最终达到共同富裕目标的大举措。总书记的讲话为加快推进深度贫困地区脱贫攻坚工作指明了方向。宁夏是西部欠发达地区，发展不平衡不充分的问题较为突出，南部山区集中连片特困地区贫困程度深、扶贫成本高、脱贫难度大，成为自治区脱贫攻坚的短板，加快东西部扶贫协作与对口扶贫仍是实现宁夏深度贫困地区脱贫致富的有效路径。
一、宁夏深度贫困地区基本现状
宁夏全区22个县（区）中9个是贫困县（区），其中8个为国家级贫困县，有相当数量的深度贫困村和贫困群众。在对红寺堡区、同心县、原州区、西吉县、海原县、中宁县、沙坡头区14个贫困村进行深入调研后，依据贫困人口规模、贫困发生率（18%以上）和脱贫难度等指标，统筹考虑自然条件、产业基础和义务教育、基本医疗、住房安全、饮水安全等识别条件，宁夏已确定了原州区、西吉县、海原县、同心县、红寺堡区5个深度贫困县和中部干旱带西部片区（沙坡头区兴仁镇、香山乡、永康镇、迎水桥镇、常乐镇部分贫困村和中宁县喊叫水乡、徐套乡、太阳梁乡部分贫困村），简称“五县一片”。该区域包含了170个深度贫困村，除产业发展滞后和公共服务不足等问题外，其中，有37个村干旱多灾特征明显，38个村水土资源严重紧缺，水、路等基础条件薄弱突出的有95个村，贫困人口30多万人、占全区贫困人口总数的近80%，是全区贫困人口最集中、贫困程度最深、脱贫难度最大的地区。
宁夏深度贫困地区致贫诱因复杂多样，主要归结为六个方面：
（一）产业发展水平低
上述深度贫困地区受自然条件和生态环境制约，自然经济和传统农业占主导地位，特色产业规模小，产业发展仍以原料生产为主，产业链条短。种养大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体数量少且多处于起步阶段，组织化程度低，抗市场风险能力弱，后劲不足。加之近几年初级农牧产品价格波动大，农民增收压力极大。
（二）基础设施落后
自然村组间的道路建设滞后，尤其山大沟深的村组出行难问题突出。同时因地理环境等原因，水资源短缺制约了当地经济发展，大型调水设施不足、调蓄工程，水利工程老化失修严重。“五县一片”中饮水安全保障不足的群体占人口总数90%以上，居住在危房危窑的也占总人数的近80%。
（三）特殊群体脱贫任务艰巨
第一，因病因残因老致贫返贫比重大。宁夏建档立卡贫困人口中因病致贫和返贫的比例为24%。2012—2017年宁夏累计减贫的71.9万人口中，因病返贫的占50%，而2016年未脱贫人口中，患病人口有3.94万人，残疾人有2.98万人，60岁以上单老双老户有1.27万户2.15万人。其中“五县一片”中有患病人口2.74万人，占69.4%，残疾人2.31万人，占77.5%, 60岁以上单老双老户0.92万户1.57万人，分别占72.4%和73.0%。这三类特殊困难群体自我发展能力最弱、脱贫难度最大，是攻克深度贫困的坚中之坚。第二，因学致贫。学费负担（主要是大学教育）导致贫困家庭达到1.4万户，占建档立卡户9.3%。
（四）县级财政支撑脱贫的能力弱
宁夏深度贫困地区所涉及的其中5个县，2016年财政收入最多的为2.507亿元，最少的为1.521亿元，平均为1.985亿元。县级财政收入多的只能满足财政供养人员工资发放，少的连工资都发不出，地方建设全部依靠国家转移支付，贫乏的财力无力支持基础设施建设和脱贫帮扶工作。失去中央财力的支持或减少扶持后，这些深度贫困地区脱贫工作将无法继续开展。
（五）基础教育质量不高
宁夏确定的深度贫困村中多数没有幼儿园，适龄儿童难以接受到正规学前教育，九年义务教育质量普遍不高，教师由农村向城市倒流现象严重，有些小学四年级都开不了英语课。在成年人群中，具有初中以下文化程度，文盲、半文盲占比均超过20%，整体文化素质比较低，缺乏基本技能和实用技术培训条件。
（六）生态环境脆弱
宁夏深度贫困地区生态环境普遍脆弱，水土流失严重，自然灾害频发，资源环境承载能力不足，生态功能修复需较长周期，生态建设和保护环境、区域发展和脱贫攻坚之间的矛盾长期并存。
二、“闽宁合作模式”——东西部扶贫协作的典范
1996年5月，福建宁夏两省区党委、政府根据中央“两个大局”和开展东西部扶贫协作战略部署，全面开展了闽宁对口扶贫协作工作。习近平同志先后5次出席闽宁对口扶贫协作联席会议，3次发表重要讲话，2次到宁夏实地考察指导，形成了一整套闽宁对口扶贫协作工作思路，为闽宁对口扶贫协作指明了方向。20年来，闽宁两省区把对口扶贫协作作为一项重要的政治任务，始终坚持“优势互补，互惠互利，长期协作，共同发展”原则，强化扶贫协作顶层设计，创新扶贫协作形式，提升产业扶贫协作层次，截至目前已经形成“联席推进，结对帮扶，产业带动，互学互助，社会参与”的对口扶贫协作机制，为宁夏植入了改革发展新理念，贫困地区贫困群众自我发展能力得到极大提升，生产生活条件得到极大改善，较好地带动了地区新型工业和现代农业发展，成为中国东西部扶贫协作的成功典范。这一成功模式的有效运行，对中国特色大扶贫格局的形成和发展发挥了积极的推动作用，成为全国可推广复制的范式。
（一）主要做法
1．始终把提高城乡居民收入作为消除贫困的核心目标
闽宁对口扶贫协作初期以基本解决贫困人口的温饱问题为起点，通过产业、教育、科技和人才扶贫协作，引导企业和社会力量扶贫协作。20年来，宁夏地区生产总值增长16.6倍；城镇常住居民人均可支配收入增长6.6倍，农村常住居民人均可支配收入增长7倍。“苦瘠甲天下”的西海固地区生产总值增长21.3倍，农村常住居民人均可支配收入增长11倍，城乡面貌显著变化，收入差距逐步缩小（见图1），居民生活水平显著提高。
图1主要年份宁夏城乡居民收入比
数据来源：中共宁夏回族自治区委党校、宁夏回族自治区行政学院、宁夏回族自治区统计局编《宁夏区情数据手册（2017—2018）》。
2．始终把增加项目投资作为促特色优势产业发展的主要抓手
闽宁两省区通过加强市场化合作，实现了开放优势和产业优势的深度融合。宁夏通过深化与福建省在经贸、社会事业等方面的协作与交流，逐步提升自身的对外开放水平。福建借助宁夏的土地、光热、电力、劳动力等资源禀赋优势，推动传统产业转移，加快向西开放的步伐。闽宁产业城的建设，进一步加快宁夏企业“走出去”的节奏。
3．以加强生态建设为基础，大力改善生存发展条件
针对西海固地区长期为水所困现状，大力实施“生命工程”，累计帮助宁夏贫困地区打井窖2万眼，解决了30万人10余万头牲畜的饮水困难；同时用好天上水、留住地表水、挖掘地下水，建成高标准梯田22.5万亩，将跑水、跑肥、跑土的“三跑”坡地变成保水、保肥、保土的“三保”梯田。结合覆膜保墙集雨补灌，发展旱作节水农业，使作物单产提高15%~30%。推行山、水、田、林、路一体化综合治理工程，综合治理20多条小流域，使当地水土流失问题得到有效解决。坚持退耕还林草和防沙治沙，实现了荒漠化逆转的历史性转变和“人进沙退”的可喜局面。先后支持实施了吊庄移民、扶贫扬黄灌溉工程移民、易地扶贫搬迁移民和生态移民等移民工程，累计搬迁安置移民114万人，使宁夏中南部地区生存条件得到有效改善。
（二）经验启示
1．植入内生式发展扶贫理念
福建省通过干部交流、人才培训、经贸往来和人流、物流、信息流的交流互动，为宁夏输入沿海地区改革发展的先进理念和福建人民爱拼才会赢的精神财富，对宁夏贫困地区产生重要影响，成为加快宁夏扶贫攻坚进程、引导贫困群众形成自我发展能力的内源动力。
2．实现扶贫开发模式的历史性转变
闽宁两省区前瞻性地将对口扶贫协作定位为开发式扶贫，把闽宁协作战略置于高起点之上，通过引入产业化、市场化发展思路，成功地破解了“输血”式扶贫机制向“造血”式扶贫机制转变的难题。扶贫协作从菌草产业起步，通过金融发展、创业就业、劳务培训、教育帮扶等系列措施激励和带动群众自我发展，使产业深入村镇、深入土地，对接全国乃至全球市场。
3．加快扶贫攻坚脱贫致富的实践进程
闽宁协作从援建基础设施入手，紧密配合宁夏“双百”扶贫、千村扶贫、百万贫困人口扶贫攻坚、精准扶贫、精准脱贫各阶段扶贫开发工作，促进西海固地区农民收入稳定增长，贫困人口大幅下降，加快贫困群众脱贫致富步伐。
4．促使民族地区形成和谐稳定的发展局面
20多年来，福建援宁扶贫干部通过扶持脱贫支柱产业、支医支教、援建学校、改造危房、修建公路、培育闽宁示范村等组合措施，带动当地经济发展和民生改善，促进回汉各族人民的团结。
三、宁夏深化“东西部扶贫协作和对口支援”的路径及建议
“东西部扶贫协作和对口支援”这一扶贫模式是中国特色社会主义制度优越性的具体体现。闽宁合作实践表明，加强东西部扶贫协作，是推动宁夏深度贫困地区打赢脱贫攻坚战的必然选择。
（一）明确目标，完善规划设计
随着我国脱贫攻坚进入攻坚冲刺期，东西扶贫协作需要谋划新布局。应根据宁夏所需、福建等东部地区所能，站在全局和战略高度，梳理总结东西部扶贫协作和对口支援的成功经验，立足各贫困地区具体情况，预测把握各地发展潜力，调整完善宁夏对口支援“十三五”发展规划。由受帮扶地提出需求，再由帮扶地集中自身优势，找准帮扶定位，突出重点，制订切实可行的帮扶计划和方案，以确保深度贫困地区实现可持续发展。
（二）深化产业合作，实现互利共赢
坚持市场导向，优势互补原则，进一步加强两地产业合作，深化贫困地区供给侧结构性改革，做到“输血”与“造血”并重。
一是结合东西部优势创新产业。发挥福建挂职干部、宁夏福建商会、福建企业家的桥梁纽带作用，引导福建省输入一批技术含量高、市场空间大、劳动密集型企业和民间资本到闽宁产业园区和生态移民安置区、特色产业基地投资兴业。在带动西部深度贫困地区人口脱贫致富的同时，拓展东部产业发展空间，实现互利双赢。
二是与东部地区企业联合打造、培育一批宁夏本土特色企业。通过对宁夏深度贫困地区优势产业考察，由东部地区提供科技、资金支持，建设一批贫困人口参与度高的特色产业基地，培养一批带动贫困户发展产业合作的组织和龙头企业。宁夏中南部深度贫困地区农业特色产业发展优势明显，针对产业层次低、规模小、市场竞争力不强等制约因素，制定优惠政策，引导支持福建企业对宁夏深度贫困地区特色优势农副产品的研发、深加工和市场推广。
三是鼓励支持东部企业参与宁夏本土文化创意、动漫游戏、民俗文化等产业合作开发，打造扶贫支柱产业集群，为宁夏贫困地区产业升级和福建省向西部有序转移产业提供合作空间，拓展贫困户增收渠道。
四是打造全域旅游发展新平台。全力宣传宁夏、福建两省区丰富的旅游资源，促成出台支持公务员到扶贫协作地休假、度假旅游的优惠政策措施，落实持福建身份证居民到宁夏旅游，或持宁夏身份证居民到福建旅游免门票优惠等，以旅游带动促进脱贫攻坚，为实现宁夏全域旅游发展做出努力。
（三）加大基础设施建设扶持力度
协助深度贫困地区铁路、公路等重大交通项目建设运营。对未纳入国家高速公路网的区域快速通道给予支持，如把宁夏连通甘肃的西吉至会宁公路、彭阳至镇原公路、海原至平川公路等纳入补助范围。帮助深度贫困村村组道路建设，实现有实际需求的贫困村村组道路硬化全覆盖。建议国家实施宁夏贫困地区农村饮水安全巩固提升工程，消除农村饮水盲点和难点。支持贫困地区库井灌区节水改造和“五小水利”工程建设，统筹解决好灌溉水源、农田灌排骨干工程和田间工程“最后一公里”问题。加快推进贫困地区供水工程建设，在充分考虑水资源承载能力和可持续利用的前提下着力保障贫困地区和异地搬迁区的供水能力，优先解决好人畜饮水问题。加强重点山洪沟和易受洪涝灾害区的防洪治理。
（四）加大金融扶贫力度，畅通贫困户贷款渠道
金融机构在贫困地区布设网点。积极引导东部金融机构在宁夏贫困县（区）设立分支机构，支持扶贫攻坚工作。
加大信贷力度。各金融机构要认真贯彻国家七部委《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，进一步降低贷款门槛，简化贷款程序，提高建档立卡贫困户的贷款率和覆盖面，做到应贷尽贷。优化考核指标，提高不良贷款容忍度，建立信贷尽职免责制度，减轻信贷人放贷压力。
加大金融产品创新。金融机构应根据贫困县、乡、村实际，创新金融产品，丰富扶贫小额信贷形式，采取“以社带户，以企带农”的方式，组织贫困户参与扶贫特色优势产业发展，拓宽建档立卡贫困户获得贷款的渠道。探索出台“等外户”的贷款特殊政策，满足“等外户”的发展愿望，提高贫困户贷款可获得性。
积极防控和化解金融风险。开展“信用户”“信用村”“信用乡（镇）”创建活动，提高贫困户和农村各类经济主体的信用意识，营造良好的农村金融生态环境。
（五）加强扶志与扶智两手抓
对于西部贫困地区而言，摆脱贫困不仅表现为摆脱物质上的贫困，更重要的是摆脱思想意识和观念的“贫困”与能力不足。注重内因驱动，教育提升，瞄准穷根，精准“下药”，调动贫困群众的积极性和主动性。首先，东部在给予宁夏贫困地区物质帮扶的同时，促进宁夏干部群众思想观念转变。大力开展扶贫励志教育，广泛宣传扶贫脱贫典型经验，引导贫困人口树立脱贫主体意识，形成自强独立、争先脱贫的精神风貌。可采取正向帮扶办法，根据自我发展能力和意愿确定支持力度，大干大支持，不干不支持，绝不养懒汉。同时，从加强民风建设入手，遏制大操大办婚丧嫁娶、高额彩礼、低龄婚育等陋习，减轻群众负担，进一步推进移风易俗，实现贫困户思想蜕变。其次，加强两地文化教育交流。实现行政村学前教育和建档立卡贫困户适龄幼儿“一免一补”全覆盖（免保教费，补助生活费），学前三年毛入园率达到75%以上。再次，增强内生动力，持续提高贫困劳动力职业技能水平。把职教合作和就业摆在优先位置，帮助贫困家庭学生获得一技之长。探索劳务协作统一规划、多点培训、分头安置方式，畅通合作渠道，扩大劳务输出规模，重点组织建档立卡贫困家庭青年到福建省务工就业，实现深度贫困地区群众从“扶我富”向“我要富”及“我能富”转变。
（六）综合施策助力特殊群体脱贫，切实巩固脱贫成效
深化东西部在公共服务等方面的协作与交流。按照中央要求主动对接、积极作为、精准发力。推进两地金融、教育、环保、卫生、社会保障、人文旅游等部门更广阔领域的务实合作，促进各领域协作取得新进展。鼓励福建省等东部地区社会各界力量到宁夏开展捐资助学、慈善公益、医疗救助等多种形式的帮扶活动。支持东部社会工作机构、志愿服务组织、社会工作者和志愿者到宁夏参与深度贫困地区精准扶贫。
帮助完善民生兜底的综合保障体系。针对因病因学因残致贫的特殊贫困群体，协作构建以基本养老为基础，医疗、教育等专项救助相配套的广覆盖、多层次、全社会参与的兜底式社会综合保障体系。推动医疗保障脱贫，构建基本医疗保险、临时救助、慈善救助为一体的救助体系，实现两地各种救助力量的无缝衔接和最终兜底，确保对特殊保障对象应保尽保。
完善农村失学儿童、贫困大学生救助制度。帮助加快建立农村贫困失学儿童、贫困大学生“政府、社会、学校”多方救助制度，保证贫困子女读得起书，上得起学，不因贫困而失学，不因上学而致贫、返贫。
（七）建立国家生态补偿机制，加大生态修复力度
宁夏第二轮退耕还林（草）补助政策在2018年底执行结束，应加大东部发达地区支持参与西部生态脆弱地区的生态文明建设。建议将宁夏六盘山片区生态移民迁出区全部纳入新一轮退耕还林还草工程，进一步加大生态修复力度，协助特困地区人口的异地安置工作。将宁夏六盘山片区列为生态效益补偿综合试验区，将该区域林地、草地和湿地等生态建设用地全部纳入国家生态补偿范围，加大补偿力度。在六盘山生态圈泾河、渭河、清水河“三河源”15°~25°主要水源地实施退耕还林还草，进一步提升水源涵养区生态修复功能，确保泾河、清水河等黄河支流水源涵养和水质清洁，为西部水资源安全提供保障。
（八）加强组织领导
东西部扶贫协作关键在落实，重点在协作。加强对东西部扶贫协作的领导结对。实践证明领导精力的投入、干部人才的援助是保证扶贫有力度，协作上水平的关键。为此，自治区党委、政府要加强与帮扶地党委、政府之间的沟通联系，实现高层互访常态化。同时建立协作双方联席会议制度，研究部署、协调推进扶贫协作工作，共商年度协作重点和措施，并形成会议纪要。建立健全工作机制，细化深度贫困县（市、区、乡镇）对口帮扶，充分发挥驻外机构在东西部扶贫协作中的窗口外联作用。发挥其牵线搭桥，搭建服务平台，为各部门、市县和企业服务、人才与新项目引进、信息来源渠道拓宽作用，以确保各项工作落到实处。同时强化督查考核，以建档立卡贫困人口脱贫成效及扶贫资金使用效益为主要内容，加强对东西部扶贫协作工作绩效考核。
作者简介 王红艳，宁夏区委党校公共管理教研部教授。