以体制机制创新提升政府事中事后监管能力研究
李 路
一、加强事中事后监管是深化行政审批制度改革的必然要求
（一）强化事中事后监管的实践背景
从行政管理过程看，政府主要运用事前审批和事中、事后监管来管理经济和社会事务，二者具有不同的任务和特点。以企业生命周期全过程为例，事前审批属于事前审查，以许可为方式重在把好准入关口；事中监管以风险管理为主，主要确保企业依法合规从事经营，重点在于状态维持与过程监控；而事后监管以稽查执法、依法惩戒为主，以此维护正常市场秩序，促进公平交易竞争。
事前审批与事中事后监管构成政府管理全过程，如“鸟之双翼、车之双轮”，形成完整管理链条。审批是否严格、监管是否有力，以及二者之间如何有效衔接都决定了政府管理效能高低。事前审批对被许可人的限制条件需要事中事后监管来维护。事中事后监管的效果也取决于事前审批的质量。因此，政府要适当运用审批和监管两种手段，避免“一管就死”和“一放就乱”，形成既有活力又有秩序的市场、社会良性发展局面。
进入21世纪后，根据我国行政审批制度改革不断深化的客观要求，政府必须对被精简审批事项的相关领域和行政相对人加强日常监管，对保留的审批事项的被许可人也要加强监管。这就使得事中事后的重要性日益凸显。2004年7月1日颁行的《行政许可法》首次以基本法形式赋予了行政机关对被许可人进行监督检查和执法处罚权力。如第62条规定：行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。① 在第66条至68条和第70条对行政机关对被许可人其他违法行为的监管和处罚也做出规定。为落实行政许可法关于日常监管相关规定，全国不少省份如浙江、湖南、湖北、云南省一级都政府出台了行政审批监督管理办法。从监管主体、监管方式、监管内容等方面做出了可操作性规定，在政府管理实践中发挥了功效。但受中国传统“重审批、轻监管”影响，行政机关往往把更多的精力放在了事前审批而忽视后续监管，导致这些法律法规在执行中的力度有限。同时，这些法律法规只规定了对被许可人的监管，对审批事项被精简后行政相对人的生产经营的后续监管没有做出明确规定。政府在管理实践中“以审代管”“不审不管”“不罚不管”的“三不管”现象长期存在。特别是在市场准入放开而又没有同时跟进后续监管的情况下，部分企业违法经营成本降低。在一些不良企业和商户中产生了新的不正当竞争、假冒伪劣、侵犯知识产权甚至公民生命健康权的行为。社会各界要求加强对市场主体生产经营活动监管力度呼声与日俱增。
（二）强化事中事后监管的理论依据
强化事中事后监管应当尊重客观规律。从事前审批到事中事后监管转变，可以运用一些理论解释相应逻辑。
1．有限政府理论。有限政府理论是简政放权重要理论依据。在有限政府理论看来，首先，行政审批作为一种政府职能是有限的。在市场经济下，政府必须从一些领域退出来，公布自己的权力清单和负面清单，明确具体的审批事项。其次，行政审批应当受到法律的约束。审批事项和程序应当有法律依据，“法无授权不可为”。最后，行政审批应当是有效的，应当科学设置审批事项，优化审批流程，降低审批的内部和外部成本，提高审批的效率。同时，必须加强事中事后监管以弥补行政审批功能上的不足。
2．不完备合同理论。不完备合同尽管属于法学中民商法研究范畴，但其可以在很大程度上解释政府管理中运用事中事后监管弥补事前审批不足的机理。“不完全合同”指“事前无法描述所有内容”，由此导致合同的重复谈判和重复签订①。由不完全合同理论来看，审批和监管可以看作是缔约的一种形式。由于不确定性和技术约束，监管事项往往是事前不可缔约的或部分可缔约的，在一定程度上，事后则部分可缔约，如重新签订短期合同。那么，希望完全依靠事前审批的“完全合同”是不可行的，势必要求重新缔约，这就要求更加注重事中事后监管。
3．市场失灵理论。市场失灵理论揭示了简化行政审批后加强监管的必要性。针对市场失灵，政府应当对市场实施监管，用好“看得见的手”，调节市场行为，弥补市场失灵。发达国家经历了放任自由市场时期后，都开始实行国家调控市场的做法。在市场准入的政策法律体系上基本都实行“宽准入严监管”的思路，即一方面降低进入壁垒，让实际的和潜在的市场主体都能自由进入；另一方面，对从事违法经营的市场主体实施严厉惩罚，以维护市场正常秩序。研究表明，在这种市场体系中，严格监管相比宽松监管更为有效，严格监管是对守法经营者最好的扶持②。
4．治理理论。治理理论为政府转变职能指明了方向，对于事中事后监管也有重要启发。治理理论引入了一个国家、市场和社会的三方共同参与的多中心公共治理模式，强调治理是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。从治理理论看，加强事项事中事后监管，首先，在监管主体上，要增加监管主体，引入市场、行业协会、专业服务机构、社会公众等，建立多中心治理模式，要增进各中心的互动，在市场原则、公共利益和认同之上形成合作网络。其次，与行政审批一次性认定不同，事后监管是一个持续性动态过程，内涵更加丰富，难度有了提升，势必要运用多种监管方式，增强监管有效性、公平性。
（三）加强事中事后监管的现实意义
近年来“放管服”改革实践证明，加强事中事后监管是政府职能转变和管理方式变革的重要路径和抓手，具有十分重要的现实意义。
1．破除事前审批积弊，更好实现政府管理方式转变。事前审批只是对行政相对人资质的静态“一次性认可”，通过一次许可审查不能保证被许可人持续满足许可条件。特别各类生产许可证是“先发放、后生产”，发放时衡量标准是企业生产能力而不是产品质量，没有后续持续检查产品质量无法保证。从2018年7月轰动全国的长春长生生物科技有限公司生产冻干人用狂犬病疫苗造假事件可知，该企业即使取得了经营生产许可认证（药品GMP证书），仍还必须严格监管，否则将严重戕害广大群众。同时，事前审批是严进宽出的思维，属于被动式管理。政府部门坐等申请人上门，把更多的精力放在审核申请材料、门槛设置方式等方面。事中事后监管是宽进严出思维，审批政府部门必须依法主动履行监管职责，有利于更好约束行政相对人活动，也有利于增强行业自治和企业商户自律意识。传统事前审批的工作方式较为封闭，容易产生部门利益、出现暗箱操作和腐败。而事中事后监管程序较为公开，自由裁量空间有限，“寻租”空间较小，加强事中事后监管，有利于降低企业制度性交易成本，改变了政府管理方式。
2．将促进政府有效履行职责，避免审批事项精简后的日常管理缺位。精简审批事项绝不意味着政府从此袖手不管，否则会产生“监管真空”造成的市场混乱。放权同时必须要解决好政府“放后做什么”的问题。中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》中强调，推进简政放权、减少行政审批等事项后，政府机关要转变管理理念，改进工作方式，加强事中事后监管，有效履行职责，避免管理缺位，防止“一放就乱”。
3．进一步拓宽“简政”空间，更好地推动审批改革深化。2013年以来的“放管服”改革中不仅一大批前置型审批事项被精简，还将部分前置审批改后置审批事项，并全面取消了非行政审批事项，这极大地激发了市场活力。但目前，精简前置性审批的力度和范围仍与企业商户和社会期望有差距，特别是在投资建设领域简政放权还不够。这是由于政府对审批事项进一步精简有顾虑，担心全面放开后管不住，造成市场秩序新的混乱。加强对取消的审批事项领域的有效监管，可以弥补管理短板，有效增强政府的决心信心，进一步加大精简事前审批的力度。以前不能精简的，以前不能下放的，可以大胆精简、放手下放，这样就进一步拓宽了“简政”改革的空间。
客观来讲，在市场经济建立和完善中，中国政府在加强监管方面付出了艰辛努力并取得了显著成效。但由于在监管的理念、方式手段、平台建设等方面存在诸多问题，对投资建设、房地产开发、环境建设、食品药品、安全生产、新型物流、金融服务、网上购物等领域监管不力问题依然突出。
党的十八大之后，党中央、国务院提出了推动“放管服”改革的要求。李克强总理在2013年以来历年国务院“放管服”改革电视电话会议上都突出强调“放管结合、宽进严管”。2014年7月8日，国务院印发的《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出到2020年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系。这是中央政府层面首次系统的对完善市场监管体系做出顶层设计，为全国各级政府强化事中事后监管提供了基本体系框架和体制机制建设指引。总体上看，这是一部具有很强指引性的行动方案。
二、明确事中事后监管的目标、原则和体系框架
根据《意见》及后续各项制度规定，结合笔者大量调研，我们可以较为清晰的概括出加强市场监管的价值目标、原则制度、格局框架和手段方式。
（一）加强事中事后监管的目标和原则
1．加强事中事后监管的具体目标。笔者认为，下一步加强事中事后监管能力具体目标是突破政府原有的监管格局，以《意见》要求为指引，建立统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的政府行政监管体系。在全国各省份构建省、市（地）、县（区、开发区）三级事中事后综合监管体系，逐步探索形成市场政府监管、企业自律、行业自治、社会监督的“四位一体”监管新的框架格局，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。以管得更好促进放得更活和服务更优，提升企业和群众改革获得感。
2．明确加强事中事后监管的基本原则。一是坚持依法公正监管。坚持运用法治思维和法治方式依法依规履行监管职责，根据行政许可法、行政处罚法、行政强制法等法律法规规定，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”① 原则，推进监管的法治化、制度化、规范化。在坚持依法监管同时，大力推行公正监管。如当前全国范围内正在推行的“双随机、一公开”监管方式，体现了监管的公平性、规范性和简约性，国内外实践都证明是行之有效的科学监管方式。
二是坚持简约审慎监管。按照“放管服”改革要求，坚持“简”字当头，推行简约高效监管方式，消除不必要的管制，革除不合时宜的陈规旧制，打破不合理的条条框框，尽可能减少社会成本特别是企业制度交易成本。坚持探索审慎监管。21世纪以来，随着互联网技术大量运用，新业态、新产业、新技术、新模式的企业大量涌现。对这些“四新企业”既要监管防止引发风险，又要审慎监管。各级政府应本着鼓励创新原则，区分不同情况，探索适合其特点的审慎监管方式。
三是实现综合监管。各类市场主体千差万别，越来越多的企业跨行业、跨区域经营，要做到有效监管，必须建立综合监管体系，以解决多头重复执法的弊端，发挥好各种监管资源的最大效益。随着在推进大部门体制中采取决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制逐渐展开，相对集中行政执法权是大势所趋。
四是发展智慧监管。依托互联网、物联网、大数据、云计算等信息化技术，打造监管大数据平台。强化向上线下一体化并行监管，推动“互联网+”监管，提高监管智能化水平。
五是推动协同监管。改变政府大包大揽的传统监管模式，明确市场主体自律责任，发挥信用体系约束作用、行业组织自治作用以及社会舆论和公众监督作用，实现社会共治。
（二）完善事中事后监管的法律和制度
1．在“放管服”改革进一步提速的背景下，建议尽快修改《行政许可法》。在第六章“监督检查”中将行政主管部门对审批事项精简后的相应领域的行政相对人加强监管原则做出明确规定。将《意见》确认的普遍达成共识的事中事后监管体系的基本框架和创新的机制方式列入许可法。特别是将加强市场主体自律、行业自治和社会监督的协同监管列入许可法。
2．以《意见》为指引，立足各省行政审批制度改革进展实际，建立本省事中事后监管标准化制度化。建议各省政府出台《加强行政审批事中事后监管工作的实施意见》，在监管的目标、主体、对象、内容、方式、信息化平台建设等方面，对全省各级政府提出具有可操作性的明确要求，为各级政府部门转变管理理念、改进工作方式、加强事中事后监管指明方向。
（三）构建新型监管体系的基本框架和要素
《行政许可法》已经实施15年，其第六章规定的监管主体、监管方式、方法特别是监管体系与“放管服”背景下加强事中事后监管要求已有较大差距。在实践中现有监管体系主要表现出监管主体上过于强调政府单方强制性管理，监管力量薄弱尤其是基层监督执法人员紧张，专业执法能力亟待提高。协同监管中社会力量作用发挥有限，尚未形成多元治理的互动网络，未能与政府形成合作伙伴关系。社会组织自身建设的专业性、科学性有待提升，行政化严重而缺乏公信力、人才缺乏导致管理服务意识和水平低。特别是行业协会“自身存在资金来源渠道单一、代表性不强、组织结构不合理以及发展能力不足等问题”①。公民知情权、参与权、监督权得不到保障，监管参与缺乏组织依托，渠道较少、方式单一。在监管方手段方式过时、政府上下级之间、统计部门之间联动协调机制不畅。在监管平台建设上信息化水平低、共享度不高等。
近年来“放管服”改革实践反复证明，提高事中事后监管质量，必须突破传统的事中事后监管体制框架，创建新的监管框架格局。《意见》对此并未做出系统勾勒，但提出了具体要求。为此，笔者赴全国多地进行调研基础上认为，必须建立以“政府监管为主、社会协同治理、优化监管方式、打造监管平台”为基本要素构架创新型监管体系（见图1）。
图1 新型监管体系框架及要素
三、以体制机制创新提升政府事中事后监管能力
在当前和今后一个时期，各级政府应围绕创新性监管体系框架及其各要素，以监管体制机制创新提升政府是中事后监管能力。具体建议如下。
（一）完善政府行政主导的监管机制
由各级政府承担主导事中事后监管责任是不容置疑的，关键是创新监管体制机制。
1．以权责清单为依据，厘清部门监管职责，防止“监管空档”“一事多罚”“以罚代管”。要达到监管理想效果，首先还是要厘清各级政府部门监管责任。这就要按照“法定职责必须为”的要求，依法依规明确各部门的监管职责。建议由各级编办牵头，以政府权责清单为依据逐项分类制定和完善监管项目目录和分类监管具体方案，并对其进行动态管理。对法律法规未明确规定或由于阶段性改革导致监管责任不明确的，各级政府应要求本地区各部门按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，明确监管责任部门和责任人，监管的主要内容和基本方式。确保政府各部门权责一致无缝衔接监管，防止监管盲区、一事多罚和以罚代管。
2．重点加强对取消调整审批事项后续监管。建议由省级政府统一出台《加强对取消和调整行政审批事项后续监管工作指导性意见》，提出取消审批的后续监管责任原则和具体要求。以此指导各地区、各部门在取消调整审批事项的同时，逐项对应提出监管措施实施方案。
3．加强风险监测、预警和防范。各级政府应以预警纠偏为导向，创新预警方式手段。加强对市场行为的跟踪监测分析，通过分析研判、抽查、抽检等方式，综合运用提醒、告诫、窗口指导等手段，强化对市场主体及有关人员的事中监管，及时化解市场风险。同时，要完善风险防控基础制度体系，建立对高危行业、重点工程、重点领域的风险监测评估、预警跟踪、风险防范联动机制，定期开展风险点梳理排查，加强对发生事故概率高、可能造成重大损失的环节和领域的监管。探索与新技术、新产业、新业态、新模式等“四新”经济创新发展特点相适应的特定监管机制。本着审慎监管模式，制定“四新”模式中各类具体的监管办法，实施有效监管。
4．加强标准监管力度，以强制标准内容的刚性运用锁定重点监管领域，以政府监管标准化运行规范监管过程。一方面各级政府在监管中要严格实施各项国家强制性标准，重点加强对安全、文化产品传播、食品药品、特种设备生产、卫生、环保等重大及基础性领域市场主体监管中的应用。对没有强制性标准的，政府应推动市场主体建立产品和服务标准自我声明，并向社会公示，接受社会监督。另一方面要逐步实现监管程序过程标准化，制定实施政府监管行为标准，以标准化明确监管依据、权限、程序和责任，减少政府自由裁量权的滥用，提升监管过程的科学、规范、透明。
5．宽严相济，优化市场退出机制。各级政府都应简化和完善企业注销流程，全面推进企业简易注销登记改革。其中，对在简化注册流程、实行认缴资本、备案制改革中，容易出现申请企业开设肆意无节制实施重点动态监管，对注册后不实际经营的企业及时清理，简易注销。对申请注销登记前未发生或已将债权债务清算完结的企业，取消清算组备案环节，实行简易注销，在国家企业信用信息公示系统进行简易注销公告。对个体工商户应进一步简化注销手续。同时，要加强食品药品、医疗器械、安全生产、建筑工程、文化产品等领域违法人员从业禁止管理，体现监管“宽严相济”。
6．完善行政机关与司法机关协作机制，防止以罚代刑、罚刑脱节。针对以往政府监管中出现的“以罚代刑、罚过放行”等问题，建立健全行政机关与检、法两院信息共享、案情通报和协调合作机制。政府部门在监管中发现市场主体违法行为涉嫌犯罪的，应当依法移送公安机关并抄送同级检察机关。建议省级人大出台相应地方立法，以完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作相关机制。各级政府要将案件移送司法机关纳入本级政府依法行政考核评价体系，解决罚刑脱节问题。
要加强各级检察机关公益诉讼功能。检察机关应以诉前检察建议为基本，提起公益诉讼为补充，督促行政机关履行监管责任。针对公益诉讼重点领域和本辖区易发案件特点，检察机关应及时向环境、土地、食品、药品等政府部门行使诉前检察建议职责，督促行政部门以检察建议为依据加强对行政相对人监管。对怠于监管履职的政府部门，检察机关要及时提起公益诉讼。要建立行政部门和检察机关监管分工机制；建立检察机关与监委会案件线索双向移送反馈机制和共同督办机制。此外，政府还应支持各级消费者协会等组织依法提起公益诉讼，各级人大应加大对法院企业、个体工商户违法违规行为立案率和审结率考核要求。
（二）培育完善多方共同参与的协同监管
1．强化市场主体自律。各级政府主管部门要推动市场主体建立首负责任制，促使其在安全生产、质量管理、营销宣传、售后服务等方面加强自我监督，切实履行法定义务。各级政府应按照2014年国务院施行的《企业信息公示暂行条例》等要求，指导、推进、监督市场主体及时公示即时信息，组织企业信息公示系统建设，强化与监管有关的出资、行政许可、行政处罚等信息的公示，以强化企业诚信约束，降低交易风险。
2．发挥行业自治作用。推动倡导各类行业协会、商会建立健全行业经营自律规范、公约和职业道德准则，规范会员单位和员工行为。鼓励行业协商会参与制定行业规划、标准、监管政策等。探索建立新型行业自治平台，在事中事后监管各个环节建立行业组织参与机制，发挥其在权益保护、资质认定、纠纷处理、失信惩戒等方面特有优势，推进政府监管和行业自治的良性互动。
3．发挥第三方专业机构监督作用。发挥会计、法律、公证、仲裁、检验检测认证等第三方专业机构的监督作用。扩大第三方检验检测认证结果的采信，加强对第三方检验检测认证机构的监督管理。
4．发挥社会公众和舆论的监督作用。各级政府应进一步畅通社会公众参与监督的渠道，制定举报奖励办法，鼓励公众及时发现问题。发挥公众监督在城市管理、社会治理等方面的重要作用，鼓励新闻媒体曝光违法违规行为和发挥震慑违法犯罪作用，提高公众认知和防范能力。有效运用新媒体等手段畅通公众投诉、举报渠道，提升举报效率。
5．构建信用评价和营商环境评估新机制。通过政府购买服务等方式，支持行业协会、商会开展行业信用评价，建立健全行业信用档案，完善行业诚信体系。探索建立政府与行业协会商会间的信用信息互联共享机制。推动政府部门信用数据向社会开放，培育发展社会信用评价机构包括互联网平台评价机构，鼓励开展信用评级。政府应持续推进县域营商环境监测评价工作，不断完善和改进评价指标和办法，开展常态化跟踪调研评估。更好发挥第三方在营商环境评价中的客观独立作用，鼓励其既提出改善营商环境对策性建议又及时发现监管漏洞和问题，从而将第三方营商环境评估结果制度性转化为政府监管依据。
（三）创新监管的方法手段
创新监管方法手段就是探索创新监管机制。根据《意见》要求并依据行政许可法、行政处罚法等行政法律法规，总结全国各级政府创新经验建议如下：
1．建立政府综合监管新机制，实现对市场主体无缝隙监管。在全国范围内“先照后证”改革和推广“双随机、一公开”新的监管方式背景下，建议跨部门“双告知、双反馈、双跟踪”行政审批办理机制和“双随机、双评估、双公示”的监管协同机制，解决传统监管中监管领域发力平均主义、监管信息无法共享、监管公平公正无法保证等问题。
一方面各级政府应建立新的行政审批办理机制。包括建立市场前段告知服务和市场主体信息共享至相关审批部门、行业主管部门的“双告知”监管方式；建立许可证审批部门将市场主体登记注册信息接收情况和有关许可证办理情况及时反馈市场监管部门的“双反馈”监管方式；建立许可证审批部门跟踪市场主体许可证办理及后期经营行为的“双跟踪”监管方式。
另一方面，各级政府还应建立监管协同新机制，对被监管市场主体和监管执法人员“双随机”抽取；对行政审批和行政处罚等监管信息进行“双公示”；对与人民群众生命财产安全密切相关的特殊产品的安全指标及行业性、普遍性问题进行“双评估”。通过以上监管机制的实施，实现对市场主体生命全周期动态监管。
2．构建对市场主体全链条信用监管体系。近年来，在监管中探索建立市场主体事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的全链条信用监管体系成为改革关注的热点。首先，应建立行政审批准入前诚信承诺制度，将行政审批相对人的信用承诺情况纳入其信用记录，向社会公开，其次，探索建立行政审批信用信息分类监管机制。并依此探索建立行政审批绿色通道机制。由市场监管部门针对市场主体信用情况做出不同的评级①。根据行政审批相对人信用状况，明确分类的标准、程序和相应的监管措施，实行分类分级、动态监管，确保监管针对性精准发力。再次，应在行政审批的重点领域和关键环节，推行信用承诺、信用报告、信用审查机制。最后，应建立完善政府各部门守信联合激励和失信联合惩戒机制，作为信用监管链条中重要环节，将增强监管力度，使得失信企业“一处失信，处处受限”。
3．建立新型的“事前管理”+“事中事后”监管模式。在行政审批的领域政府审批部门依然要事前介入，但不再是传统意义上经过事前审查申请材料等流程并最终核发许可证照。而是创新方法，对符合“准入标准+负面清单”要求的申请人使用“告知承诺”审批方式，不再走审批传统流程。在审批后的监管中，监管部门重点是对申请人履行承诺情况进行检查，发现有不实承诺的，应当计入诚信档案，并依法处罚并取消其取消今后的告知承诺申请人资格。同时，建立与“标准规范制度”相适应的监管机制，重点对取消和改为备案管理的行政审批事项，采取加大事中检查、事后稽查处罚力度等办法确保管理措施落实到位。
4．完善与商事制度改革、负面清单管理相配套监管制度。在日常对市场主体的合法合规运行要求中，要继续推行企业年报公示和经营异常名录制度，增加企业履行社会责任等公示内容。政府部门应研判本地发展趋势，推动建立产业预警制度，依次降低监管风险。针对企业投资建设项目的监督管理事项，推动跨部门、跨领域联合监管。同时，按照国家统一部署，积极推进“证照分离”改革试点工作，按照对区域内行政审批事项完全取消审批、审批改备案、全面实行告知承诺制、提高审批透明度和可预期性、强化准入监管等不同类型和方式，逐项分类并制定相应的事中事后监管措施。其中对需要强化准入监管的行业要全面加强行业规范建设，制定明确具体的行业经营细则，督促企业内市场主体对照标准依法合规经营。
5．在深化机构改革中创新综合执法体制。根据十三届人大一次会同意通过的《国务院机构改革方案》中有关综合执法体制改革的基本精神，推动综合执法体制创新。坚持综合执法和专业执法相结合，整合监管执法资源，进一步理顺关系、提升效能。坚持机构设置精简高效，相对集中行政执法权，归并执法机构、统一执法力量，有序推进、逐步整合，探索形成以市场监管、城市管理、治安管理三大综合领域为重点，知识产权、农林牧渔、劳动监察、卫生监督等若干专业领域为补充的综合执法体系。在这一改革过程中，必须同步针对性地修订整合部门的“三定”方案。在职能转变部分，应进一步明确各相关部门对保留、下放和委托管理和取消的事项职责；对应部门责任清单和工作实际，调整部门事中事后监管职责；在内设机构及职责方面，实行审批处室与监管处室相分离，内设监管处室要明确强化事中事后监管职责。
各级政府应建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制，既要各司其职又要相互配合，打破“信息孤岛”，实现信息资源开放共享、互联互通。探索跨部门联合检查，按照“双随机”要求，制定并实施联合抽查计划，对同一市场主体的多个检查事项，原则上应一次性完成，切实减轻分散检查对市场主体造成的负担。
6．针对自贸区等改革实验区实行机制更为高效的监管机制。目前，国家赋予广东、福建、天津、海南在建立自由贸易区的各个片区更大的放权和便利营商措施。这就需要相应建立更为灵活、便捷、有效的监管机制方法。根据自贸区境外资本投资居多的特点，一方面政府应对外商投资实行准入前“国民待遇+负面清单”管理制度，着力构建与负面清单管理方式相适应的灵活便捷高效的事中事后监管制度。一方面要建立跨境资金流动风险监管机制，强化开展反洗钱、反恐怖融资、反逃税工作，防止非法资金跨境、跨区流动。还要建立国家安全审查机制和反垄断审查长效机制，政府监管部门要积极配合国家安全部门工作，在监管中坚定维护国家核心利益。
（四）运用信息化手段加快监管基础平台建设
监管基础平台是提升监管效能的技术载体和保障。当前应加大运用“互联网+”等方式，加快推进综合监管平台建设。所谓建立综合监管平台，就是打破过去政府部门各自为政、各树“天线”建立的功能手段单一化的监管或公共服务平台，将各类平台有效整合，发挥在监管中的最大效能。为此，建议县以上各级政府制定综合监管平台建设工作实施规划方案，在政府企业信用信息共享交换平台的基础上，综合利用网上审批服务平台、网络热线诉求平台、公共信用信息服务平台、公共资源交易平台等建成综合监管基础平台。与建立省以下三级网上审批平台相呼应，在全国各省份逐步构建起省、市（地）、县（区）三级事中事后信息化综合监管平台体系，形成“覆盖全局、横向到边、纵向到底”的监管系统。在整合过程中，要特别重视整合优化政府部门投诉举报平台，建设统一、便民、高效的消费投诉、经济违法行为举报和行政效能投诉平台，便于政府更好监管。
在对以上体制机制创新的贯彻实施推动实施中，负有对各项创新体制机制落实和牵头责任的部门，如编制、法制、市场综合监管等要主动承担起相应责任。各级党委政府考核部门要将事中事后监管工作纳入绩效考核内容，综合运用监察、审计、督查等方式，依法对不作为、乱作为、以罚代管等违法违规部门和责任人加大问责力度。在2020年在全国范围内构建起“四位一体”的监管体系，最终使得“放管结合”要求最终得以实现。
（原载于《理论导刊》2019年第9期）
作者简介
李路，中共陕西省委党校（陕西行政学院）中国特色社会主义理论研究中心主任、教授，硕士研究生导师。主要兼职有中国人民解放军国防大学特约研究员，陕西省党史学会理事，陕甘宁边区研究会理事，陕西省委组织部农村干部现代远程教育特聘专家，陕西省青年政治学院（陕西省团校）兼职教授等。主要从事政党政治研究、中共党史等方面的教学与研究工作。主持国家社科基金项目1项，先后公开发表学术论文40余篇，获各级奖励多项。