社会治理篇
进一步整治形式主义为基层减负的建议
课题组负责人：蔡钊利
课题组成员：宦 洁 张首魁 王 坤解 超 周梦溪
形式主义、官僚主义是我们党的大敌、人民的大敌。中央把2019年确定为“基层减负年”，省委4月份印发了“十条措施”，对解决形式主义突出问题、为基层减负做出工作部署。为了解半年来整治工作的成效，我们先后调研了120余位县级以下的基层干部，并分别与10余位县（区）委办公室主任、12位县（区）直属部门干部、60余位乡镇党委书记进行了座谈。调研显示，全省各级党委政府高度重视此项工作，形式主义、官僚主义现象得到明显遏制，基层干部群众反响积极，干事创业的劲头得到激发。整体来看，反对形式主义为基层减负取得的成效是初步的，更多是“硬性指标”的体现。如何巩固当前取得的阶段性成效，一些深层次的瓶颈急需破解。
一、我省基层减负工作初显成效
“中央为基层减负特别及时、省委的十条措施条条都戳到了形式主义的骨髓上，我们感到很欣慰。”基层减负工作较好地回应了基层干部的期待、推动了基层工作“脱虚向实”，对激励干部干事创业作用明显。
一是极大地正位了政绩观。干部干事创业为了应付上级检查，还是为了推动发展、服务人民，这是典型的政绩观问题。今年以来，我省各地把整治形式主义作为“不忘初心、牢记使命”主题教育的必修课，深入学习习近平总书记关于力戒形式主义、官僚主义的重要讲话和指示批示精神，把解决形式主义突出问题作为一项重大政治任务来推动。各地、各部门大力发扬刀刃向内的自我革命精神，坚持问题导向，结合实际制订了实施方案、建立了整改台账，从思想观念、工作作风和领导方法上找根源、抓整改，把对上负责与对下负责统一起来，政治站位明显提高，政绩观极大正位。
二是“十条措施”“硬杠杠”落实成效明显。大家普遍反映，省委“十条措施”中明确的精简文件会议、统筹规范督查检查考核等硬性要求整体上得到了落实。以文件会议数量减少、篇幅时间缩短、督查检查考核减少几个方面最为明显。今年前7个月，扶风县委接到宝鸡市委发文70份，同比下降13%左右，县政府及县两办发文同比减少43.5%。安塞区委区政府和区两办上半年发文同比减少31%，会议数量普遍大幅下降30%以上，会议时间也明显缩短。调研县（区）整体上各类督查检查考核同比减少40%以上。扶风县委一位干部反映：“基层减负以来，感触最大的是 ‘短实新’文风、‘多会合一’成为常态，让我们从厚重的文件、繁重的会议中抽出身来；一把手参加的会也少了，能腾出精力开展调研，真正从会场走向为人民服务的现场，现在下乡扶贫的路上能不时偶遇一些领导。”基层干部群众普遍认为，“减负”减掉了形式主义的枷锁，繁文缛节少了，工作也轻松了不少。
三是考核留痕的工作量明显减少。督查考核大瘦身，过度留痕现象明显减少，工作明显“脱虚向实”。扶风县一位干部反映：“今年以来，以往督查检查去会议室听汇报、看材料的现象大为改观，检查不打招呼直接下村，一次督查多项任务的形式树立了考少考精、真考实核的导向。”平利县一位干部反映：“今年以来经过对各项考核全面、逐项清理，调整合并了大量的督查检查事项，督查考核得以大瘦身，把我们从点灯熬油填表造册、过度留痕的形式主义中解放了出来，工作精力可以更多集中到为群众办具体的发展实事上来。”考核从“材料考核”向“实绩考核”转变、督察检查从“单兵行动”向“联合作战”转变，使得基层干部从沉重的“迎检”“留痕”负担中解脱出来，疲于应付、敷衍塞责的工作状态得到改变，工作效率更高了。
四是“军令状”造成的心理恐慌明显释放。问责优化让干部轻装上阵，打破了传统“紧箍咒”，减轻了干事创业的心理压力。扶风县的一位干部反映：“责任状应当签，但 ‘好钢要用在刀刃上’，现在 ‘一票否决’事项设置更为科学，基本只涉及脱贫攻坚和安全生产等方面。”子洲县的一位镇长反映：“往年要签订20—30份 ‘责任书’‘军令状’，今年除基层党建、脱贫攻坚等少数优化整合外，其他的几乎全部取消。”得益于“责任书”“军令状”等“层层加码”变相向基层推卸责任的事项大幅精简，广大基层干部“多干多错、少干少错、不干不错”的心理负担明显减轻了，长期负重、激情减退的身心状态得到调整，主动作为的工作劲头更足了。
二、进一步整治形式主义仍然遇到难啃的“硬骨头”
整体上看，半年来的工作对基层干部负担是有明显减轻。但调研中大家同时提出，不能仅凭数据衡量基层减负效果，目前的减负措施更多针对“容易量化考核的形式主义”。对现实中仍存在的一些隐蔽的、难以量化的形式主义问题，甚至新出现的“变种”，需要以更大的决心和力度，以“钉钉子”精神予以坚决整治。
一是职能部门这个薄弱环节仍然没有实质性突破。调研中基层普遍反映中央的顶层设计非常好，但落实的结果有些方面却不尽如人意。以减负工作本身为例，除了党委政府两办外，其他部门更多地只知道工作主题而忽视具体要求，都知道今年是“减负年”，中央和省委都出台了相关文件举措，但对文件的具体要求不清楚。导致一些职能部门依然靠“文山会海”落实工作，要求基层单位一把手开业务会的情况屡见不鲜，甚至经常出现同时有几家上级部门因缺乏协调导致要求的开会时间发生碰撞的现象。甚至有不少部门或单位将形式主义限定于文件、会议范围，认为既然是党委办公室牵头的事，似乎与自己关系不大，导致反对形式主义工作的推动出现党委政府两办热、部门凉的状况，而基层反映最为强烈的职能部门这个重头被忽视了。
二是下情难以上达一定程度上“庇护”了形式主义。基层的负担很多是上级压下来的。调研中，基层干部反映最突出的问题之一是“不敢说真话，窗户纸谁也不捅破”。对上级和职能部门存在问题不敢提出异议，即使遇到上级提出的不合理要求、不公正待遇也只能忍气受着，“揭示上级或职能部门的问题，以后再去办事恐怕就会遇到阻碍，毕竟业务最终还是要通过上级职能部门的”, “因为基层对上级及其部门没有任何影响，但反过来就完全不一样了”。如何打消基层反映上级及职能部门问题时的顾虑，畅通下情上达的渠道，是当前整治形式主义、官僚主义亟待破解的“卡脖子”问题。
三是干工作“三板斧”之外的本领恐慌。长期以来，靠传统的文件、会议、督查考核“三板斧”推动工作已经成为一些干部工作习惯。面对中央和省委对文件、会议、督查、考核等事项提出的精简指标，不少干部对如何推动工作不知所措，只好用变着花样的“三板斧”继续“砍压”基层。文件改通知、纸质变电子，有的甚至干脆不编文号，有的将督查改为调研。有的强势部门认为他们的工作套路缩减不得，变着花样要求在调研途中汇报，还有的找来非专业的外行开展第三方检查、不科学的痕迹管理。本质上还是官僚主义思想突出所造成的，审批方式主导、揽权设障碍现象仍然存在，结果是汇报时账面上形式主义少了，但基层负担“涛声依旧”。
四是调研陪同公务接待负担依然很重。深入实际开展调研是我党的优良传统，中央提出“基层减负年”以来，“下级演上级看”的现象大为改观。但是，各种调研依然过多，调研陪同、公务接待依然是基层的一大负担。有乡镇负责人反映，“有时一天来几波调研团，不仅陪同的路点安排不过来，连陪同的人员都安排不过来”。有的上级机关习惯了只要调研就布置要求提交材料，一级往一级提要求，有的一项主题有多个调研队伍，甚至有的机关部门打着调研的名义，一级往一级推，到了饭时安排同城就近的下级机关来接待。轮番式调研、漂浮式调研依然严重，好多调研是走过场，只有调查没有研究，不仅没有解决问题甚至没有反映问题，对基层只是增加负担。
五是意见征求多解决少一定程度上仍在助长形式主义。征求意见本是提高政策针对性的重要工作内容，然而，不少干部反映，征求意见类文件往往“时间紧、任务重”。有的上级机关要求两天之内反馈意见，有的“掐点”征求意见，经常出现快下班了通知要求第二天一早反馈，甚至周五下午发通知要求周一反馈，逼得基层只能选择加班。不少单位只“问计”不“纳计”，意见征求完了就草草收尾，反映的问题没有回复，对上级来说就是完成个工作程序，对基层来说“心照不宣地草草应付”，以形式主义应对形式主义，白白增加了工作量。这些现象空有“广泛征求”的形式，没有虚心接受的诚意，是典型的“只考虑自己不关心基层”，说白了还是官僚主义思想作祟，事实上是助长形式主义。
六是上级部门“任性借调”造成基层人员荒。作为党政机关解决工作急需的一种临时性的干部交流方式，干部借调应该是“非主流”与“非常态”的。但是，一些上级机关认为基层借调来的人员“好指挥”“易管理”“肯吃苦”，遇干部休假或外出学习，人手一少就借调；专项工作一来、任务一重就借调；工作进展不顺利、一有困难就借调。这种“不借白不借”的“任性借调”，甚至有的长借不还。基层干部反映：“上级机关象征性地打个招呼，就把人借走了，我们乡镇不好意思拒绝，怕年底考核受影响”, “基层本就缺人，再把优秀的借走了，还不能及时补进来，基层堡垒靠什么人来夯实”。上级机关随意借调基层年轻干部、业务骨干，使得基层担子越压越重，人手却越来越紧，许多干部长期处于身兼数职的超负荷运转状态，特别是乡镇公务员队伍比例严重失调，不仅干扰了基层工作的正常开展，也消磨了基层干部干事创业的心气与活力。这种“自己不干事，便找人干事”的现象，折射的是上级机关“官本位”思想和官僚主义作风。
三、进一步破除形式主义为基层减负瓶颈的建议
形式主义、官僚主义是政治立场的现实表现，进一步整治形式主义要继续把政绩观教育放到首位。为基层减负需要“打七寸”、在关键环节上突破，不仅需要“硬杠杠”，抓住硬举措久久为功形成惯性，也需要软约束，更需要将软约束变为硬约束，将反对形式主义、官僚主义贯穿于工作全过程和各方面。
一是要抓住职能部门这个关键环节。各级职能部门负责人要加强对“十条措施”的学习，对自身工作中存在的形式主义突出问题进行全面排查，拿出主动为基层“撑腰壮胆”的服务举措，用领导的“落实”压实基层的“悬浮”，用上级的“担当”真正为基层“减负”，把正确的政绩观切实落实在具体的工作中。对各级职能部门，在文件会议督查考核“硬杠杠”上提出明确要求，让减负精神根植于心、落实于行。在对职能部门工作作风考核中，更多采用“第三方评估”，增加服务对象“有感”的比重，变对职能部门评价的“软约束”为“硬约束”，变“上级评价”为主为“基层与群众评价”为主，倒逼职能部门改进工作方式、优化业绩观念，真正树立以人民为中心的发展理念。
二是要从机制上打消基层反映问题的顾虑。建立保护干部群众反映问题权利的制度。各级党委督查部门可在基层反映问题的搜集整理上发挥重要作用，变“直接”征求意见建议为“间接”匿名征求意见，从机制上保护基层干部群众提出异议、反馈问题的权利，打消“不敢说真话”的顾虑，形成只要为了发展“什么样的窗户纸都可以捅破”的沟通机制。要为发现问题、反映问题的基层干部，设置专门发声渠道，对反映重大情况、关键信息的，要及时给予肯定。建立必要的投诉机制，让因讲真话、反映真实情况被领导“刁难”的干部，有申诉的途径。
三是要以“简政放权”的办法强化责任担当。以规范管理的名义设置门槛、增加程序是官僚主义、形式主义思想的体现，是增加基层负担的重要手段。要相信基层、相信人民群众，坚决革除控制欲，以改革的办法强化责任担当。一方面要进一步加大“简政放权”的力度，赋予基层更多的自主权，以催解传统工作“三板斧”的根基，变基层“被动工作”为“主动工作”。同时，各上级部门要切实转变依靠“开会、发文、检查”推动工作的惯性思维，坚持从实际效果出发不断改进工作方式方法，增强工作的计划性和前瞻性。
四是要进一步明确规范调研要求。在全省范围进一步规范正式公务调研，对调研程序、过程、陪同等做出具体要求，加强调研纪律管理，严格执行中央“八项规定”和省委有关要求。坚决改进调研方式方法，多一些非正式调研、多一些暗访式调研、多一些非委托式的社会智库调查研究。除有明确要求的之外，一般性调研不安排陪同、不安排接待、不安排正式座谈会、不提供专门的书面材料。不得要求被调研单位上报“调研路线”，更不得要求代拟调研报告，让轮番式调研成为多余，让漂浮式调研、过场式调研得不偿失。要加强调研问题研究，及时向接受调研单位反馈调研成果。推动调研成果共享，既实现横向共享，便于同级各部门相互借鉴参考，又实现纵向共享，便于基层学习指导工作。
五是要对“征求意见”“报送情况”做出明确要求。各上级部门不能只给基层提要求，更要以自我革命的精神检视问题、给自己提要求。要明确征求意见的反馈环节，凡是正式的书面征求意见以及要求基层报送材料的各类通知等，都要在一定的期限内向被征求意见单位做出反馈。对意见征求中发现的具体问题要及时研究解决，对意见较为集中的普遍性问题要加大力度解决，对反映强烈但又超出职责范围的问题要及时做好解释说明。同时，全面普及省委“十条措施”提出的征求意见、报送工作情况等“不少于5个工作日”的要求。坚决改变征求意见只“问计”不“纳计”“只增加基层工作量，不解决实际问题”的现状。
六是要规范借调、让基层干部“回归基层”。全面排查基层干部借调情况，对于未经组织程序批准、非必要和长期占用的基层借调，一律“回归基层”。组织部门要建章立制，制定出台“机关事业单位借调工作人员管理办法”，明确借调的具体程序，严把借调行为“标准关、程序关、管理关”，坚决杜绝上级机关“口头式”“命令式”借调现象。对于阶段性的专项、紧急任务，可以采取向社会组织购买公共服务的方式来解决，切实减少对基层人员的借调行为和工作干扰。此外，要畅通基层干部晋升渠道，加大从基层选拔优秀年轻干部到上级机关的力度。进一步落实好基层职务与职级并行，推进基层事业单位绩效工资改革力度，做好基层干部生活服务保障，切实稳定基层干部队伍。
（本文来源于2019年度《党校咨政专报》，获省级领导批示）
课题组负责人简介
蔡钊利，中共陕西省委党校（陕西行政学院）常务副校（院）长、副教授、管理科学与工程专业硕士。第十三届省委委员，兼任省社科联副主席，受聘为中共陕西省委“党的十九大精神”宣讲团成员。主持国家社科基金项目和省社科基金项目各1项，主持完成中组部重大课题1项；先后在《光明日报》《学习时报》《党建研究》《理论导刊》《陕西日报》等重要报刊发表理论文章30余篇。