深贫县怎样实现如期高质量脱贫？——略阳、镇巴两县脱贫攻坚推进情况调研报告

课题组负责人：张贵孝

课题组成员：李永红 张娟娟 段 莉李海舟 黄中利

今年全国两会期间，习近平总书记在参加甘肃代表团审议时强调指出，现在距离2020年完成脱贫攻坚目标任务只有两年时间，正是最吃劲的时候，必须坚持不懈做好工作，不获全胜，决不收兵。略阳、镇巴两县贫困人口多、贫困面大、贫困程度深，是我省深贫县脱贫攻坚的主战场之一。目前，深贫县脱贫攻坚战已进入决胜的关键阶段，这是一项时间短、任务重、要求高的社会系统工程，运用常规手段方法将很难完成。唯有按照总书记提出的“尽锐出战”要求，拿出过硬举措和办法，才能确保如期完成任务。

一、深贫县脱贫攻坚取得决定性进展

经过不懈努力，略阳、镇巴两县脱贫攻坚成效显著。略阳县现行标准下农村贫困人口由2015年的4.49万减少到2018年的1.49万，贫困发生率由31.89%下降到10.98%；镇巴县现行标准下农村贫困人口由2015年的5.44万减少到2018年的2.01万，贫困发生率由24.11%下降到8.90%。两县在打赢脱贫攻坚战中都迈出了坚实性步伐，取得决定性进展。

一是基础设施明显变化。略阳县累计投资3.27亿元，使全县152个行政村全部通上水泥（沥青）路，并与县乡公路联网；全县97%的农户已经通上自来水，达到整县脱贫的基本指标；全县有安全住房农户38413户，达标率为95.2%；动力电到行政村已实现全覆盖。镇巴县2018年年底通水泥（沥青）路的行政村173个，占比已达97.19%；有安全住房农户66760户，达标率为96.45%；全县78%的农户已经通上自来水，预计到2019年9月底，自来水普及率将达到98%；电力入户率已实现全覆盖。这两个深贫县基础设施的显著改善，使农村面貌发生了巨大变化，也为今后更好的发展奠定了良好基础。

二是产业就业明显推进。略阳县大力发展乌鸡、中药材、食用菌、中蜂、蚕桑、社区工厂六大脱贫产业，使10774户贫困户有了稳定产业；培育178个经营主体带动4500余户贫困户在产业链上受益，户均增收3000元以上。就业扶贫也得到了有效推进，累计开发贫困劳动力公益岗位1278个，全县贫困劳动力转移就业7726人。镇巴县突出重点发展产业，首先围绕茶叶、畜牧、魔芋、中药材四大主导产业，推进产业扶贫，确保参与产业扶贫的贫困户当年实现脱贫并持续增收。其次大力发展旅游产业，仅2018年就接待游客60.1万人次，实现旅游综合收入3.4亿元，带动全县贫困户平均增收800余元。再次是全力开展就业创业，实现贫困劳动力转移就业26915人次，并有249名贫困劳动力成功自主创业，成为自主创业就业的带头人。

三是内生动力明显增强。略阳县制定了以“补增量、奖效益”为核心的到户产业奖补政策，通过覆盖特色产业、外出务工和家庭经营三大类别，实行按规模增量叠加补助，按经济效益叠加奖励，连续奖补三年，极大调动了贫困户创业增收的潜能，有效破解了贫困户瞒报收入的难题。镇巴县围绕“志智双扶”，深入开展“传树守做”新民风和“明理·感恩·自强”主题教育实践活动，有效激发贫困群众树立自力更生、艰苦奋斗的自强精神。促使全县因自身发展动力不足的787个贫困群众中，已有484人实现稳定脱贫，脱贫率达61.5%。

四是资金投入明显加大。略阳县对中央、省、市、县安排的涉农资金全部整合，应整尽整，建立了“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头出水”的涉农资金整合机制，做到“捆绑项目精准发力、集中财力突破瓶颈”，聚“零钱”为“整钱”，用到关键重点处。2018年共整合涉农资金2.21亿元，2019年计划整合2.5亿元，截至目前，实际整合到位并拨付到项目单位1.96亿元；落实产业发展担保金、风险补偿基金、新型经营主体贷款担保基金3500万元。累计为7873户贫困户投放小额信贷2.54亿元；152个村（社区）全部成立扶贫互助资金协会，资金总规模达5068万元。镇巴县自2016年以来，整合各类资金15.02亿元，累计发展扶贫互助资金协会135个，协会资金总量已达到4848.49万元；累计为7019户贫困户投放精准小额扶贫贷款30247.75万元。两个县加大资金投入，为贫困户发展产业、增加收入、加快脱贫提供了有力的资金支撑。

五是教育医疗明显创优。略阳县突出教育扶贫，狠抓义务教育，在抓控辍保学和教育资助工作上，创新实施“一生一袋、袋随生走”的无缝教育帮扶机制，其教育扶贫经验被评为汉中市十大创新改革成果之一，并通过国家教育体制改革领导小组办公室和省脱贫攻坚指挥部向全国、全省推广。镇巴县创新健康扶贫，形成了“四步筛查、三类分治，四重保障、一单结算，医联共体、建联管理”的健康扶贫“镇巴模式”，较好地破解了贫困群众“看得起病、看得好病、方便看病、能少生病”的难题，得到国务院扶贫办、国家卫健委高度认可，使得健康扶贫的“镇巴路径”得到推广。

六是干部作风明显转变。略阳县和镇巴县把干部作风建设摆在重要位置，坚持从严要求，促进真抓实干，取得良好成效。抓党建、强根本。两县都把党建引领作为脱贫攻坚工作的根本，成立了由党政主要领导任双组长的脱贫攻坚领导小组，充分发挥县委领导核心作用，做到思想认识、组织机制、财力物力、目标考核、用人导向五个统揽，调动聚合各方力量，使全县上下拧成一股绳，形成强大的攻坚合力。明任务、压责任。两县都通过层层明确脱贫任务，层层传导压力，层层压实责任，建立起“纵向到底、横向到边”的脱贫攻坚责任体系，形成党委政府同责、三级书记主抓、四套班子共管、四支队伍攻坚、全党动员保打赢的工作局面。抓队伍、强基层。两县都坚持建设一支政治强、能吃苦、敢担当的党员干部队伍，建立起在脱贫攻坚一线锤炼、识别和使用干部机制，为打赢脱贫攻坚战提供坚实支撑。强监督、严作风。两县都推出“四抓四促两落实”监督执纪模式，着力改变工作作风，确保打赢脱贫攻坚战。其“四抓”，就是抓警示教育、监督检查、执纪审查、巡视巡察。“四促”，就是以“纪律黄线”促部门规矩意识提升；以“温馨提示卡”促镇（办）脱贫攻坚服务群众“最后一公里”问题解决；以“望闻问切”四诊法促村组扶贫领域微腐败根治；以“明察暗访轮岗制”促扶贫领域干部作风大转变。“两落实”，就是党政主体责任全面落实；纪检监督责任全面落实。一系列行之有效的举措，确保了脱贫攻坚的顺利推进。

二、深贫县脱贫攻坚仍须重视面临问题

尽管略阳县和镇巴县精准扶贫与脱贫攻坚工作取得了阶段性成效，但调研发现，当地在精准施策和精准脱贫方面仍面临一些困难和问题，确保如期实现脱贫攻坚目标仍面临较大压力。

一是深贫县整县脱贫摘帽任务仍相当艰巨。其一，时间紧任务重。到2018年年底，略阳县还有70个贫困村，1.3万贫困人口，贫困发生率仍达10.94%；镇巴县还有93个贫困村，1.72万贫困人口，贫困发生率仍为8.9%。这两县均属于2019年年底整县脱贫摘帽任务较重的县。其二，脱贫难度大。经过多年的扶贫开发，容易脱贫的都已经基本解决，剩下的都是些最难啃的“硬骨头”。在这些贫困人口中，致贫原因也多样复杂、相互交织。其中，略阳县缺劳动力占28.2%，镇巴县缺劳动力占50.28%，均排致贫原因的第一位。这些贫困户面临着无力发展、无业可扶、无处增收的窘境，致使减贫成本更高、脱贫难度更大。

二是产业扶贫质量水平亟待提升。产业扶贫是促进贫困地区和贫困群众“自我造血”、有效脱贫的重要途径。略阳、镇巴两县虽在产业扶贫上采取了一些有效举措，取得了一定成效，但还存在一些问题。从产业发展现状看，扶贫产业链条短，产品附加值低，缺乏发展深度。略阳县大力发展的乌鸡、中药材、食用菌、中蜂产业；镇巴县大力发展的茶叶、畜牧、魔芋、中药材产业，基本依赖种植、养殖等生产环节，大部分农产品仍停留在出售原材料和初级加工阶段，缺乏深加工环节，产业链条短，产品附加值低。从市场主体带动看，越是深贫地区，越缺少有实力的市场主体。市场主体少、实力弱、带动能力不强问题十分突出。略阳、镇巴两县虽有一些龙头企业，但数量少、规模小、带动农户增收的能力弱，尤其是外地龙头企业引进难、本地龙头企业成长慢，拉动经济发展和带动农户增收的能力还非常有限。从产业资金投入看，尽管各级财政对产业扶贫的投入力度不断加大，但由于这两个县至今仍普遍存在产业基础薄弱、产业覆盖率低、扶贫产业需求量大、龙头企业少而弱、销售流通渠道缺而差、贮藏设施薄弱不配套等问题，同时因受信贷规模、信贷政策的影响，扶贫产业发展仍然存在贷款难的问题。县上按要求统筹整合的涉农资金，真正能落实到贫困村、建档立卡户产业发展上的，仍还十分有限。

三是基础设施建设亟待解决资金缺口大和不均衡问题。基础设施建设是深贫县加快经济发展、实现脱贫的“命脉”所在。但目前仍存在不少问题：其一，建设资金缺口大。因深贫县均地处山区，自然环境复杂，时有灾害发生，基础设施薄弱，建设成本高。虽然中央、省、市已加大对深贫县基础设施建设资金的投入力度，但与实际需求相比，还存在较大资金缺口。略阳县因2018年“7·11”水灾、“7·14”水灾，造成县域内道路损毁和3个行政村道路全毁，急需重建资金2130.2万元。镇巴县基础设施项目建设资金缺口1.72亿元（其中：道路建设和贫困村安全饮水工程9260万元；对照贫困县脱贫摘帽标准，需要实施非贫困村基础设施对标项目107个，但因没有政策支持，非贫困村安全饮水工程资金缺口为7940万元）。目前，这两个县的基础设施建设资金缺口仍无着落，县上心急如焚。其二，基础设施建设不均衡。深贫县内不管是深贫村、重点深贫村，还是非贫困村，对基础设施建设的需求都比较大。但按有关政策规定，整合涉农资金用于基础设施建设方面，受益对象主要为贫困村和贫困户，而有脱贫任务的非贫困村在实施道路、安全饮水项目时，贫困户和非贫困户交叉居住普遍，受益对象无法排除非贫困户，如不能使用整合涉农资金，则项目无资金来源，难以实施。

四是部分贫困群众脱贫内生动力仍然不足。从目前情况来看，仍有一些贫困群众主动脱贫致富的意愿不强，过度依赖帮扶政策，自身参与的积极性、主动性不高，个别贫困群众甚至还存在“你不帮，我不动”的现象。有些贫困户对送上门来的工作岗位态度冷淡、挑三拣四，甚至宁愿在家等救助，也不愿外出务工。一些有劳动能力却不愿劳动的懒汉，躺在脱贫优惠政策上不劳而获，导致“边缘户”心理落差和抵触情绪越来越大，已经形成了新的干群矛盾。脱贫致富内生动力不足，不仅背离扶贫开发促进贫困人口自我发展的价值导向，而且导致了扶贫资源的浪费，妨碍了扶贫成效的提高，应引起高度重视。

三、对深贫县如期实现高质量脱贫的建议

深贫县要如期实现高质量脱贫，必须紧密围绕脱贫攻坚目标任务，紧盯薄弱环节，聚焦突出问题，遵循时间表、路线图，切实尽锐出战，以过硬举措办法，确保如期高质量完成脱贫任务。为此，急需进行深度谋划，在“五个进一步”上下功夫。

（一）进一步增强打赢脱贫攻坚战的高度自觉

一是从政治上高度自觉，坚决打赢攻坚战。必须进一步深刻认识，打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的底线任务，是当前“三农”工作的重中之重、急中之急，也是实施乡村振兴战略的基础。深贫县党委政府必须绷紧讲政治这根弦，咬定目标不放松，扛起责任不懈怠，以时不我待的紧迫感和讲政治的具体行动打赢脱贫攻坚战。二是从行动上高度自觉，切实完成攻坚任务。深贫县党政主要领导应做到：既挂帅、又出征。可学习平利县脱贫攻坚的经验，建立起脱贫攻坚总队长机制，即由县委书记带头，所有县级领导、部门主要负责人、乡镇党政主要领导分别担任脱贫行政村的脱贫攻坚总队长，构建以村为作战单元的脱贫攻坚“一线作战体系”。“总队长”科学调度“四支队伍”，把各方力量全部编入村脱贫攻坚帮扶工作队，组建起一支分工明确、责任清晰、任务明确的战斗团队，务必把脱贫攻坚工作做深做细做到位。三是从时间上高度自觉，脱贫攻坚保质保量。在当前攻坚战最吃劲的时候，既要强化时间观念，精准细化清单，精准压实责任，实施挂图作战，倡导紧张快干，确保每个节点都完成既定计划，也要保质保量，始终以脱贫基准线和群众满意度为标尺，一锤接着一锤敲，真正以过硬的脱贫质量履诺践诺，让脱贫成效真正获得群众认可，经得起实践和历史检验。

（二）进一步提升构建稳定脱贫的产业支撑

一是精准培育产业扶贫项目。强化从供给侧入手，不断扩大主导产业规模，提高传统产业效益，发展新兴产业数量，增强三产融合水平，夯实产业扶贫基础，才能提升由产业推动而形成的长效高质的扶贫发展态势。二是加强培育新型经营主体。在产业扶贫中，要加大对各类新型经营主体的扶持力度。政府及其部门在经营主体起步时多帮手，在经营主体红火时不伸手，在经营主体遇到困难时不撒手。特别是对一些重点项目，实施“一企一策”“一事一策”“一业一策”，做到全过程、全方位服务，这样才能打好打赢产业扶贫攻坚战。三是建立良好的产业与贫困户利益联结机制。这是产业扶贫的核心。必须要进一步完善产业扶贫利益联结机制，着力构建利益共同体，既保护经营主体利益，又切实提高贫困群众在扶贫产业发展中的参与度和受益度。只有这样，才能保障贫困群众充分受益实现增收脱贫，又确保各类新型经营主体良性发展合法收益，从而实现产业扶贫的良性循环。四是坚持突出“三化”协同重点。要进一步积极引导特色农产品走组织化、品牌化、电商化“三化”协同的发展道路，力避产业扶贫的同质化、短期化和低端化倾向，从而不断提高产业精准扶贫效率，推动产业扶贫工作取得突破性进展。

（三）进一步健全激发贫困人口内生动力的有效机制

激发内生动力是一项复杂的系统工程和长期的历史任务，需要各级各部门转变帮扶方式方法。一是通过扶志摆脱“意识贫困”。持续加强对贫困群众思想、文化、道德、法律、感恩教育，大力弘扬“脱贫攻坚是干出来的”“幸福是奋斗出来的”“滴水穿石”“弱鸟先飞”“自力更生”等精神，消除贫困地区群众“等靠要”思想，引导贫困群众用自己的双手创造幸福生活。二是通过扶智摆脱“能力贫困”。“扶智”就是扶知识、扶技术、扶思路，提升贫困人口参与经济社会活动而获得收入的能力。应紧密围绕贫困群众发展产业和就业需要，组织贫困家庭劳动力开展实用技术和劳动技能培训，培育其发展生产和务工经商的基本技能，让他们的心热起来、身子动起来、脱贫攻坚干起来，切实提高其自我发展能力。三是通过就业摆脱“机会贫困”。帮助有劳动能力的贫困者就业是脱贫攻坚的重中之重。要通过完善多元化参与机制、信息资源共享机制、风险分散补偿机制等，增加扶贫对象的就业机会，将志气和智慧转化为现实生产力。同时，要对自力更生、主动脱贫的人员给予物质和精神奖励，形成正向激励作用；对尚有劳动能力却无所作为的贫困群众应减少资金和物质的直接给予，着力引导其增强脱贫的参与性和能动性；对“因懒致贫、因赌致贫、因婚致贫、因子女不赡养老人致贫”等不良现象，要因户施策教育惩戒，杜绝不良导向。

（四）进一步加大对深贫县的资金支持力度

一是加大财政资金投入。要优化省级安排的基础设施和公共服务投资支出结构，加大投入解决好深贫县通路、通水、通电、通网络等问题，疏通基础设施通村、连户的“毛细血管”。进一步提升贫困地区教育、医疗、文化等基本公共服务水平。重点突破一些极贫乡镇、偏远村庄的基础设施和公共服务瓶颈。二是创新资金投入机制。深贫县应按照“财政撬动、整合打捆、金融服务、项目争取、社会帮扶”的思路，整合各类资金，集中用于扶贫开发。省上应设立“基础设施建设应急基金”，主要用于资助受自然灾害影响地区的基础设施重建。三是强化整合涉农资金。凡是用于到户到人产业增收项目的涉农资金，都要通过与农民的意愿挂钩、与“一户一策”挂钩、与真种真养挂钩、与见钱见物挂钩、与奖勤罚懒挂钩，避免一发了之的问题。四是积极争取国家政策支持。目前，为解决贫困地区基础设施和公共服务建设欠账多、资金缺口大等问题，国家将密集出台有关发行地方债、金融债、重点专项建设债等重大利好政策，要加大向国家有关部门汇报力度，积极争取国家倾斜支持。

（五）进一步完善稳定脱贫防范返贫的长效机制

目前脱贫攻坚面临的主要困难有“两大”：产业扶贫长效机制构建难度大；有效防范返贫风险难度大。这就需要采取稳定脱贫措施，建立长效扶贫机制，把扶贫工作锲而不舍抓下去。一是抓产业、稳脱贫。要强化产业扶贫，既要实施“短平快”的产业项目，让贫困户如期实现脱贫；又要注重“以短养长”，让贫困户找到稳定的增收致富之路，巩固提升脱贫成果。只有将短平快、立竿见影的扶贫项目与长期稳定脱贫的产业结合起来，才能走出一条产业扶贫的新路。二是建机制、防返贫。建立和完善严格退出机制。脱贫既要看数量，更要看质量。要紧紧围绕“两不愁三保障”目标，着力解决突出问题，严把贫困退出关，严格执行退出的标准和程序。加强返贫监测，适时组织对脱贫人口开展“回头看”，将返贫和新致贫群众及时纳入建档立卡扶持范围，在产业、就业等方面量身定做帮扶政策，及时调整落实帮扶措施，坚决避免边脱贫边返贫现象。同时处理好贫困户与非贫困户关系，最大限度彰显脱贫攻坚正面效应。加强对未纳入建档立卡边缘户的关注与帮扶，采取针对性措施做好思想引导工作。审慎做好易地扶贫、健康扶贫、教育扶贫等特惠政策的落实，防止出现消极因素。三是重战略、强基础。从影响农村发展的基础性和战略性问题入手，统筹实施脱贫攻坚与乡村振兴战略，在产业、人才、文化、生态、组织等方面持续用力、久久为功，防止贫困人口在脱贫后返贫，以乡村振兴巩固和扩大脱贫成果。

（本文来源于2019年度《党校咨政专报》，获省级领导批示）

课题组负责人简介

张贵孝，原陕西省行政学院巡视员、教授。中共陕西省委、陕西省人民政府决策咨询委员会咨询委员，陕西省人文社会科学领域顶尖人才，陕西省新型城镇化协同创新发展研究中心首席专家。