脱贫攻坚篇
精准脱贫之路如何铺就？——来自宁陕县的脱贫攻坚报告
课题组负责人：蔡钊利
课题组成员：金 刚 张贵孝 张娟娟李永红 胡卫华 贺 暾
宁陕县地处秦岭中段南麓，山大沟深，林密人稀。全县总面积3678平方公里，辖11个镇68个村12个社区，7.4万人口。改革开放以来，宁陕县经济社会虽得到长足发展，但因受山大沟深坡陡、土地碎片化等自然条件影响，欠发达、后发展的现状没有得到根本性改变，属于革命老区县、国家扶贫开发工作重点县、秦巴山区集中连片特困地区县，是中共中央办公厅定点扶贫县。
自全国脱贫攻坚战打响以来，宁陕县委、县政府带领全县广大干部群众，始终牢记肩上沉甸甸的担子，时刻不敢有丝毫懈怠，切实把脱贫攻坚作为头等大事，把精准脱贫作为第一民生工程，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，凝心聚力决战脱贫攻坚，探索出了一条符合宁陕实际、行之有效的脱贫攻坚新路子。2016年至2019年脱贫4817户12715人，贫困发生率由22.66%下降至1.04%,2018年脱贫攻坚成效考核位列全省贫困县序列第二名，获省市双优秀。2019年年底全县脱贫摘帽，脱贫攻坚取得决定性进展。
一、脱贫攻坚宁陕之变
4年来，宁陕县把习近平总书记关于扶贫工作的重要论述作为根本遵循，在中共中央办公厅和社会各界的支持帮助下，迎难而上，攻坚克难，脱贫攻坚取得五大可喜变化。
基础设施之变：初步实现了由贫困落后到基本完善的大转变。脱贫攻坚以来，宁陕县累计投资9.74亿元，修复“油返砂”和新建通村通组公路862公里，使全县有扶贫任务的71个行政村（社区）全部通上了水泥（沥青）路，并与县乡公路联网；安全饮水覆盖率达100%；全县安全住房农户达标率为100%；动力电到行政村实现全覆盖。基础设施的显著改善，使宁陕农村面貌发生了巨大变化，也为今后更好的发展奠定了良好基础。
产业发展之变：初步实现了由分散种养到规模经营的大转变。宁陕县把发展产业作为脱贫攻坚的根本，全力构建“三个三”产业体系，巩固提升核桃、板栗、食用菌三个传统产业，大力发展天麻、魔芋、中药材三个特色种植业，积极扩展中蜂、林麝、梅花鹿三个特色养殖业；通过产业振兴“十百千”工程引导推动，累计培育龙头企业12家、农业园区60个、农民专业合作社285家，村（社区）集体股份经济合作社71个，吸收带动6080户贫困户，实现扶贫产业到户全覆盖。
保障体系之变：初步实现了由“有没有”到“好不好”的大转变。宁陕县为防止贫困户因学、因病致贫返贫，积极完善相关体制机制，初步探索形成了教育帮扶、医疗救助、生态补偿、社保兜底多措并举的扶贫保障体系。特别是，落实教育扶贫政策，加强失学辍学发现和劝返工作，杜绝简单地用资助政策替代入学保障，斩断贫困代际传递链条；落实健康扶贫政策，做到贫困群众看病“有地方、有医生、有保障、有效果”，县内就诊率达93.3%，有效防止了因病致贫返贫。
思想观念之变：初步实现了由保守僵化向明智开化的大转变。实施精准扶贫以来，宁陕县通过深化“一教二奖三评四罚”扶贫扶志工作法和开展“五星村”竞赛活动，引导村（社区）争当“脱贫攻坚、产业发展、美丽乡村、乡风文明、基层党建”星级村等措施，贫困群众的精气神发生了明显转变：从留在深山守贫穷转向走出深山寻富路；从消极、等待、抱怨变为积极、主动、努力；从以前“要我脱贫”变为现在“我要脱贫”，良好的民风、村风、乡风蔚然形成。
干部作风之变：初步实现了由“被动帮扶”到“荣辱与共”的大转变。宁陕县以党建引领作为保障，把干部作风建设摆在重要位置，坚持从严要求，促进真抓实干，取得良好成效。通过探索建立“帮扶单位竭力帮、全体干部尽责帮、社会各界用情帮，领导带头干、干部扎实干、群众主动干”的“三帮三干”脱贫攻坚机制，培养了一支政治强、能吃苦、勇创新、敢担当的党员干部队伍，形成一套在脱贫攻坚一线锤炼、识别和使用干部机制，为打赢脱贫攻坚战提供了坚实支撑。
二、精准脱贫宁陕路径
宁陕县把打赢脱贫攻坚战作为最大的政治责任、最好的民生工程、最佳的发展机遇，突出问题导向，下足绣花功夫，坚持把提高脱贫质量放在首位，坚持扶贫同扶志扶智相结合，坚持开发式扶贫和保障性扶贫相统筹，着力夯实贫困人口稳定脱贫基础，切实提高贫困人口获得感，脱贫攻坚取得决定性进展。宁陕精准脱贫之路是这样铺就的。
（一）坚持因地制宜，精准发展扶贫产业
产业扶贫是精准扶贫的关键。产业问题解决了，后续的问题就有了解决的基础和前提条件。脱贫攻坚战打响以来，宁陕县把抓好产业扶贫放在突出位置，因地制宜培育特色产业，持之以恒抓好产业扶贫。
1．精准选择产业扶贫项目，让产业项目支撑精准脱贫
宁陕县依托境内良好的生态资源和市场需求，大力发展以核桃、板栗、食用菌、天麻、魔芋、猪苓为主的种植业和以中蜂、林麝、梅花鹿为主的养殖业等绿色农业产业，形成了核桃15.7万亩、板栗21万亩、食用菌960万袋、天麻280万窝、魔芋2.38万亩、猪苓450万窝、中蜂2.4万箱、林麝653头、梅花鹿320头的产业规模，实现扶贫产业到户全覆盖，形成了产业支撑脱贫增收的良好态势；积极实施乡村旅游扶贫计划，打造了诸如社区性开发的“皇冠模式”、协会 +农户的“元潭模式”、股份制开发的“漫沟模式”和景区依托型的“八亩模式”，有2752名群众参与到生态旅游产业发展当中，带动了584户1806名贫困人口脱贫。其中股份制开发的“漫沟模式”被原国家旅游局确定为全国61个“协会+农户”旅游扶贫示范项目之一，被国务院扶贫办评为全国乡村旅游扶贫典型案例。累计建成社区工厂21个，让1997名有劳动能力搬迁群众在社区工厂、建筑、护河、护路、护林、保洁等系统中实现就近就业，确保每个搬迁户至少有一人实现稳定就业。
2．精准推进林业产业改革，实践“两山理念”推动精准脱贫
为了促进绿水青山变成金山银山，宁陕县在脱贫攻坚中大力推进林权改革，全县306.2万亩集体林地产权全部确权落实到村到户，流转林地85万亩，开展林权抵押3.17万亩，发放林权抵押贷款6337万元。2016年在全国贫困县中率先完善公益林补偿投入标准，将65万亩省级公益林补偿标准由每亩5元提高到15元，3344户贫困户享受生态公益林补偿政策，户均补偿资金达到1400元。641户2004名贫困户享受退耕还林补助政策，户均增收3200元。组建森林经营管理合作社29家，优先承揽森林抚育等林业工程项目，带动595户贫困户人均增收3600元。加大生态保护修复力度，让贫困人口就地转化为生态护林员，实现就地就业增收。全县聘任812名贫困劳动力为生态护林员，使他们户均年增收7000元。
3．精准引进龙头加工企业，促其成为发展“火车头”带动精准脱贫
秦岭山泉、长春酒业和梦阳药业三大龙头企业的引进，为宁陕县打赢脱贫攻坚战增添了新动力。在中共中央办公厅扶贫小组的协助下，引进中国中医科学院中药资源中心、湖北梦阳药业股份有限公司与宁陕县政府三方合作，成立宁陕梦阳药业饮片有限公司，建设猪苓种植及饮片加工项目，通过给贫困户免费发放猪苓种苓的形式进行产业发展帮扶。2018年春，该企业出资为四亩地镇49户贫困户共计198人发放4930斤猪苓种苓，价值8万余元，带动有能力、有意愿的贫困人口发展特色产业稳定增收。
（二）坚持志智双扶，精准激发内生动力
部分群众内生动力不足，是扶贫攻坚中最难攻克的堡垒。宁陕县广集众智，创新模式，志智双扶，增强动力，在脱贫攻坚过程中不断进行新探索。
1．综合施策激发动力
以“扶志”和“扶智”为抓手，采取“一教二奖三评四罚”扶贫扶志工作方法，激发贫困群众的内生动力。通过宣传教育抓“扶志”，引导群众“立志脱贫”，深化懂感恩、知奋进、脱贫为荣的思想认识，首树“精神脱贫”。采取定期技能培训、就业创业培训等办法，从职业教育、农技推广、拓展信息交流渠道入手，培育新型农民，强化深化“扶智”，让贫困户走上“有能力脱贫”之路。加强选树，立脱贫标杆，激励带动脱贫成为新风尚，全县选树“自强标兵”230名，用身边人身边事教育引导身边人，让贫困群众学有榜样、干有方向、赶有目标，营造“比学赶”的氛围，形成“传帮带”的格局，出现了24名贫困户主动要求退出的可喜现象。
2．注重开启“心锁”强内力
为了精准激发贫困群众内生动力，宁陕县将内生动力不足的贫困家庭划分为好逸恶劳、病残体弱、无配偶、酗酒赌博、无技能等五个类别精准施策，分别用“教育”“爱心”“情缘”“德法”“技能”五把钥匙开启“心锁”，帮助贫困群众唤醒脱贫意识，提升脱贫技能，激发脱贫的积极性，不断增强自我脱贫的内生动力，特别是开展“幸福赶集、牵手脱贫”的单身贫困群众联谊活动以来，已实现了32人脱单，从而也有效地开启了脱贫之路。
3．完善奖罚机制促自强
对自力更生、主动脱贫的人员给予物质和精神奖励，形成正向激励作用；对尚有劳动能力却无所作为的贫困群众减少资金和物质的直接给予，着力引导其增强脱贫的参与性和能动性；对“因懒致贫、因赌致贫、因婚致贫、因子女不赡养老人致贫”等不良行为且屡教不改的，除教育、医疗、住房等基本生活保障政策外，暂停其他帮扶措施，并指定帮教人员，制定具体帮教措施，引导督促直至其转化为止。自奖罚机制完善以来，全县帮教转化后进典型有90多人，从而树立起鲜明的价值导向，激发出主动脱贫的志气。
（三）坚持问题导向，精准强化民生保障
到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障，是贫困人口脱贫的基本要求和核心指标，直接关系脱贫攻坚质量。宁陕县在贯彻精准方略、强化政策支持、保障民生改善中，推出了一系列卓有成效的创新举措。
1．教育扶贫创亮点
宁陕县在脱贫攻坚的实践中认识到：阻断贫困代际传递，除了让贫困家庭义务教育阶段的孩子不失学辍学外，还要积极创造条件，在“幼有所育”上创亮点。他们积极争取浙江省湖畔魔豆公益基金会的支持，在全国率先启动“养育未来”整县推进项目，为全县1400余名0—3岁婴幼儿及家长提供早期教育支持，建成25个早教中心（服务点），实现镇村早教服务全覆盖，成为时尚亮点，填补了贫困地区婴幼儿早教空白，从根本上阻止了贫困代际传递。
2．健康扶贫通堵点
针对一些贫困群众重大疾病“县域内看不好、县域外看不起”的实际，探索建立了“四三二一”防范因病返贫工作机制。通过设立县域外大病就医应急保障金和实施危重病特困群体社会救助，实现了“先诊疗后付费”在县域外的无缝对接，既救急又救命。今年以来，15个贫困家庭15人次享受大病转外就医支持，其中直接支付应急保障金9笔30.3万元，间接承诺担保6人次，15个贫困家庭县域外就医免交押金80余万元，3个贫困家庭5人次解决长期就医治疗费44万元。
3．养老保障解难点
宁陕县精准实施养老保障，建成“一中心六区域”敬老院7所，实施“五保”老人集中供养。目前有878名“五保”老人居住在敬老院，集中供养率达82.1%，居陕西省前列、安康市第一。针对无法纳入农村特困人员供养机构集中供养的独居老人和失能群众，他们积极探索低偿社会托养，解决了这部分人的家庭子女面临照顾老人和外出务工不可兼得的难题。具体做法是：利用养老院空余床位，为有照料看护需求的农村独居老人和失能群众提供抵偿集中托养服务，取得了“托养一人、解困一家”的良好社会效果。自今年10月实行抵偿社会托养以来，全县各敬老院已托养44人，解放劳动力55人。
（四）坚持真情帮扶，精准凝聚各方力量
在中共中央办公厅和省委办公厅、省政府办公厅等22个省市单位的积极帮扶下，宁陕县上下形成了脱贫攻坚的强大合力。如苏陕扶贫协作工作开展以来，累计实施苏陕协作项目32个，总投资1.09亿元，落地产业合作项目9个，总投资4340万元，申请使用对口帮扶资金2120万元，受益贫困户共1475户、4884人，特别是中共中央办公厅对宁陕县的帮扶，为宁陕县打赢脱贫攻坚战注入了强大的动力。
1．提高站位抓扶贫
2016年2月，栗战书同志在宁陕县调研考察扶贫工作，在同基层干部、龙头企业负责人座谈时指出，帮助贫困群众摆脱贫困过上小康生活，是共产党人的天职，是我们义不容辞的责任，要像对待家人一样，以一种既有责任又有感情的担当精神，一户一户、一人一人地帮扶贫困户、贫困人口脱贫。2018年7月，丁薛祥同志在宁陕县调研考察扶贫工作时指出，在脱贫攻坚中，中共中央办公厅与宁陕县是“荣辱与共”。“带着责任和感情”去扶贫，“荣辱与共”抓扶贫，是对习近平总书记关于扶贫工作重要论述的具体化，对宁陕县打赢脱贫攻坚战具有很强的针对性和指导性。
2．尽锐出战助攻坚
中共中央办公厅先后选派7批21名干部到宁陕县挂职一线扶贫，与宁陕干群并肩战斗，特别是中办挂职干部真情投入、真心付出、接力奋斗，把扶贫工作当家事、把贫困群众当家人，激发了贫困群众的热情和动力，感染带动了宁陕党员干部，形成了脱贫攻坚的强大精神力量。中共中央办公厅87个机关党支部结对帮扶宁陕县40个贫困村党支部，用心用情用力为宁陕贫困群众办实事、解难事、做好事。中共中央办公厅赴宁陕挂职扶贫小组在协调宁石高速连接线、秦岭长春酒厂五味子酒“健”字号审批、牵线宁陕与青岛胶州扶贫协作，促成阿里巴巴、京东集团对接扶贫合作项目等方面成效显著，办成了宁陕县多年想办而未办成的大事，助力宁陕县打赢脱贫攻坚战。宁陕干部认为，中共中央办公厅在帮扶中送政策、出思路、搞协调、引项目、出资金、领作风，是在用实际行动带头落实党中央交给的政治任务。
3．深厚感情暖人心
中共中央办公厅连续六年组织邀请北京市20余位特级教师和专家送教到宁陕，通过讲座、观摩、点评示范课等形式，提高了中小学教师的教学水平，深入展开教育扶贫；协调解放军305医院专家教授10余次来宁陕县开展义诊和培训，积极开展健康扶贫；开展爱心编织品捐赠活动和“微心愿”献爱心活动，为贫困儿童送去毛衣、围巾、帽子等爱心编织品224件，为贫困家庭孩子送上一份可贵的“微心愿”圆梦礼物；2017年中共中央办公厅从中办机关全体党员干部缴纳的党费中捐出169.7万元，在宁陕县设立了“中办扶贫助学金”，对宁陕县建档立卡贫困户高一新生和当年被高校录取的大学新生进行资助……一系列的得力举措，一系列的真情帮扶，一系列的深情厚谊，温暖了宁陕干部群众的人心。
（五）坚持稳定脱贫，精准提高脱贫质量
宁陕县在脱贫攻坚中始终聚焦脱贫质量，将其作为重中之重，常抓不懈，久久为功。
1．突出党建引领脱贫
探索了“党支部 +X+贫困户”党建扶贫模式，形成了“支部‘破’难题、党员 ‘立’精神、能人 ‘建’平台”的做法，时任中央政治局委员、国务院副总理汪洋曾对此做出重要批示，被国务院扶贫办《扶贫信息》刊发，入选第四届全国基层党建创新典型案例；积极对接中办机关、青岛胶州、常州金坛联建党支部，形成了“五帮一炼两实现”“四联共建”“五联共建”等鲜活经验。
2．积极推进消费扶贫
按照“开拓市场、做大销售，倒逼生产规模扩大、产品品质提升、地方品牌整合”的新思路，用一年多时间构建起“一个中心、两条战线、五大平台、百家店面”的营销体系，建成北京、金坛、胶州、西安、安康营销总店，在全国200多家门店设立“宁陕消费扶贫绿色农产品专柜”；与阿里、京东达成电商扶贫战略合作，有力地促进了消费扶贫。2018年，五大平台城市线上线下实现销售收入7800余万元，带动参与消费扶贫2700余人。在第四批国家电子商务进农村综合示范县全省绩效考核中，因带贫益贫成效显著得分第一。
3．壮大集体经济扶贫
抓住农村集体产权制度改革契机，率先完成清产核资、成员界定和折股量化任务，在71个村（社区）组建集体股份经济合作社，建立“财政出资、扶持到村、配股到户、金融委托、主体联动”融合推进的“1+4”财政资金扶贫新机制，取得了主导产业壮大、集体经济做强、贫困群众增收的多赢效果；43个村成立互助资金协会，吸收贫困户会员2915户，实现贫困村集体经济组织和村级扶贫互助协会全覆盖。
宁陕县在脱贫攻坚中的探索创新，赢得了社会的赞誉。在2019年10月17日召开的全国脱贫攻坚表彰大会上，宁陕县扶贫开发局局长黄国庆同志获得“全国脱贫攻坚创新奖”，这也是对宁陕县脱贫攻坚工作创新及其成效的最好肯定和最高嘉奖。
三、脱贫路上宁陕启示
宁陕县脱贫攻坚取得的显著成效为我省打赢脱贫攻坚战提供了一个鲜活的样本，对我省全面打赢脱贫攻坚战具有诸多重要启示。
（一）精准扶贫要以产业为根本，增强自身“造血功能”
发展产业是贫困群众稳定脱贫的主要途径和长久之策。真正把扶贫产业做大做强，实现其长期发挥效益，必须认真解决好“发展什么样的产业”“怎样让产业与贫困户形成紧密利益联结”等关键问题。宁陕县紧紧抓住产业扶贫这一“牛鼻子”，发展短期、长期互补的种植业、养殖业和旅游业，既实现了短期减贫成效，确保了2019年年底整县摘帽，又为稳定脱贫，实现贫困地区、贫困个体的自我发展奠定了基础。其经验表明，产业扶贫关键要处理好短期扶贫和长期脱贫的关系，既要有短平快的增收项目，增加贫困群众的信心和资金积累；也要有见效慢但效益稳的中长线项目，提升贫困群众的人力资本和发展能力，这样才能实现可持续脱贫。
（二）精准扶贫要以扶志扶智为前提，打开贫困群众“心结”
打好精准脱贫攻坚战，最艰巨最繁重的任务首在志智双扶，最广泛最深厚的基础要在志智双扶，最重大最有效的潜力后劲根在志智双扶。宁陕县是典型的贫困县，贫困群众不仅物质上贫困，在发展本领上也很缺乏；不仅在思想观念层面贫乏，缺少改变现状的志气，在发展生产和务工经商层面也无“一技之长”，自我发展能力不强。宁陕县脱贫攻坚的实践表明，目前在政策和资金倾斜的情况下，如果不注重扶起贫困群众自强之志，提高贫困群众的自我发展能力，反而会助长“等靠要”“穷自在”的依赖思想。只有坚持扶贫与扶志、扶智、扶技、扶业相结合，通过思想工作、情感交流、示范带动、技能培训、产业奖补等方式解决“素质贫困”，就一定能打开贫困群众“心结”，让贫困群众彻底摆脱安于贫困的宿命心理、面对困境无所适从的悲观心态、坐等救助的惰性思想。
（三）精准扶贫要以坚守绿水青山为底线，着力建设美丽乡村
20世纪80年代，宁陕县本着“靠山吃山、靠水吃水”的惯性思维，“砍木头、卖石头（开矿）”。虽然短期内增加了群众收入，但很快就发现，生态环境遭到了破坏。严酷的现实使他们认识到，对自然资源掠夺式的开发，只会造成水土严重流失，生态持续恶化。只有青山绿水才是宁陕的底色，也是宁陕最大的特色和优势。解决“生态不脱贫、脱贫不生态”的问题，是宁陕县面临的重大而现实的课题。宁陕县在精准扶贫实践中坚持“两山”理念，依托“绿水青山”发展特色产业，统筹推进生态文明建设和脱贫攻坚，加快发展林下经济和生态旅游产业，走出了一条绿色扶贫之路，让贫困人口在生态文明建设中受益，为处理好生态环境保护和经济社会发展关系树立了标杆，坚持在脱贫致富中着力建设美丽乡村彰显了示范效应。
（四）精准扶贫要以责任感情为抓手，强化攻坚作风建设
打好扶贫攻坚战，各级干部要在责任落实到位、工作措施精准、工作作风扎实上下绣花功夫，让国家和省里出台的一系列扶贫政策措施落地生根、开花结果。宁陕县的变化表明，各级干部要把扶贫攻坚当成自己为之奋斗的一项崇高事业去做，带着对农村、农业和农民的深厚感情，带着回报农村、回报农民的神圣责任，以刻不容缓、时不我待的紧迫感，以抓铁有痕、踏石留印的实干劲头，全力以赴打赢扶贫攻坚战。同时，要扎实抓好驻村帮扶工作，组织实施扶贫干部能力提升工程，加强对驻村工作指导和扶贫干部培训。要真正建立容错纠错机制，鼓励支持基层干部放开手脚做事，完善工资待遇、职位晋升等方面的激励政策，解决基层干部的后顾之忧。
（五）精准扶贫要以夯实党建为核心，深化“党建+脱贫”双推进
宁陕县坚持把基层党建工作与精准扶贫深度融合，创新“党支部+X（农业园区、龙头企业、旅游景区、合作组织、党员干部）+贫困户”的党建扶贫模式，以支部引领、产业带动、党员示范、贫困户参与模式助力脱贫促发展，使贫困户在党组织的带动引领下实现稳定增收脱贫，走出了一条让贫困户能脱贫致富、可持续的发展之路，形成了稳定脱贫持续增收的良性循环，取得了“党建落地生根、贫困摘帽拔根”的良好成效。宁陕县脱贫攻坚的实践表明：打赢脱贫攻坚战，必须运用“党建+”的系统思维，突出党建工作在脱贫攻坚战中的引领带动作用，充分发挥党的政治优势和组织优势，增强基层党组织的凝聚力和向心力，为脱贫攻坚提供强有力的组织保障。
（本文来源于2019年度《党校咨政专报》，获省级领导批示）