第二节 美国与墨西哥的政治经济关系分析
墨西哥农业计划的推出与20世纪三四十年代的国际政治背景形势密切相关。有学者认为，“在农业科学从单纯的工业现代化工具转变为影响国际关系的手段的过程中，洛克菲勒基金会的墨西哥计划是一个关键事件。”② 可见，美国对墨西哥农业生产的援助不是凭空想象的，是有历史缘故的。在此，我们必须考察美墨之间长久以来形成的政治经济关系。其实，由于墨西哥在地理上靠近美国，美墨关系由来已久，在经济上有千丝万缕的联系。两国从建国以来，双方关系发展经历曲折而又复杂。19世纪30年代还发生了领土争端，美国割占了墨西哥的得克萨斯州以及上加利福尼亚和新墨西哥州地区。19世纪后半期，墨西哥开始了波菲里奥·迪亚斯统治时期。这个时期是美墨关系的黄金时期。迪亚斯实行开放的资本主义政策，让外来资本对墨西哥进行开发和近代化建设，在外交上非常亲美。在这个时期，美国资本大量地流入了墨西哥。在所有外国投资中，美国资本始终占主要的地位。但是，1917年墨西哥发生革命之后，由于美国对革命的干涉，两国关系开始恶化。直到1932年，富兰克林·罗斯福（Franklin D. Roosevelt）总统上台，在拉美推行睦邻友好政策，两国关系才开始重新改善。总的来说，不管怎么样，美国和墨西哥有扯不断的联系，对于美国来说，墨西哥具有重要的地缘政治意义和经济意义，因而使得美国对墨西哥的援助才成为可能。
一、二战前的美墨关系
罗斯福总统时期，在拉美推行睦邻友好政策，这个阶段是美拉关系的一个蜜月期。罗斯福总统明确了美国在拉美事务中的“不干涉原则”，并且与拉美国家签订了互惠贸易协定，促进双方经贸往来。这是美国试图改善美拉关系的举措，也是面对30年代经济大萧条和法西斯在拉美的冲击做出的政策调整，是着眼于西半球全局的举措。① 二战前夕，纳粹德国在拉丁美洲的渗透日渐增强，在拉美的投资和贸易都急剧上升，尤其是巴西、阿根廷、乌拉圭和巴拉圭。其间，德国贸易额增长了137%，而美国只有41%，英国只有19%。② 德国移民在拉美数量急剧增多，其中很大一部分是纳粹分子。他们在拉美开办德语学校，进行纳粹宣传，对拉美影响很大。为了巩固在拉美的地位，确保后院国家不被法西斯染指，睦邻政策适时出台。该政策的出台，强化了原有的泛美体系。有学者认为，“该政策是诚实和恳切的，首先消除拉美人对美国领土和财政扩张的恐惧观念，其次让拉美人参与到西半球合作体系中来，在这个体系中没有国家有特殊优势。”①
第二次世界大战的爆发，也是美拉经济联系增强的一个转折点，战争促使美国和拉美国家结成反法西斯的政治军事同盟，构建西半球安全防务体系。在经济方面，1940年6月15日，罗斯福政府出台了“西半球经济政策”备忘录，强调美国将通过经济措施来保护美国的海外利益。② 同时，美国增加了对拉美国家的援助，与许多拉美国家签订了互惠贸易协定，以确保拉美国家能够顺利生产，及时补给所需的战略物资。同时，罗斯福总统承诺，战争一结束，美国仍将大力援助拉美国家，帮助他们实现经济的多样化发展。正是罗斯福总统的承诺，拉美人民成了美国战时的盟友。
1942年1月5日，第3次美洲国家外长会议在里约热内卢举行，泛美防御委员会（IADB）要求美拉保持战时合作关系。③ 会议通过了“关于战略物资的生产和交换”的决议。会议建议拉美国家实行经济总动员，并维持美洲大陆团结。这实质上要求拉美国家成为美国战略物资的输送地，也标志着战时美拉同盟的形成。而战时美国的援助，刺激了拉美国家经济的发展，战时经济效应显现，拉美一些国家走上了工业化道路，美拉关系也变得缓和。
在整个拉美国家中，罗斯福总统非常重视与墨西哥的经济关系。尽管卡德纳斯当政时期的国有化政策危害到了美国石油公司的利益，但是睦邻友好政策使美国不得不放弃武力干涉的念头。④ 时任美国驻墨西哥大使的丹尼尔曾表示，“坚持睦邻友好政策无疑是重要的……不能让这一政策沾染上石油的污痕”①。但是因为大萧条时期，美国财政比较紧张，缺乏援助资金，而且国内农民也不支持援助计划，因为怕墨西哥成为美国农业的竞争者。所以二战之前，美国对墨西哥并没有实质性的援助。二战的爆发，改变了美国对拉美的一般援助政策以及对墨西哥的农业援助。有学者认为，“当前形势下，美国卷入战争在所难免，而墨西哥的石油资源对于维护西半球的安全至关重要”②。
美国国会和一些政府官员，尤其是农业部部长华莱士，以及国内有影响的人物，如纳尔逊·洛克菲勒，他们都担心轴心国在拉美的经济和文化影响，包括农业科学研究领域。华莱士建议国会允许USDA帮助拉美国家生产战略物资，USDA也认为技术援助可以帮助拉美国家提高生产力，也可以增加美国在拉美的贸易额。美国国会也认为技术援助将会使拉美和美国的关系更为密切。“战时与墨西哥必须维持稳定的关系，确保墨西哥初级产品的顺利运出，这是保证美国工业生产和战略物资生产顺利进行的基础。”③ 更重要的是，国会担心战争期间，由于轴心国的挟制，亚洲和非洲的物资不能顺利运出，因此，国会决定支持USDA的建议。
1938年，华莱士派出官员去墨西哥商讨农业部与美国边境农业学校的合作计划，并且USDA也开始调研墨西哥的农业状况。当时，这些不仅是出于科学兴趣，更重要的是，为了扩大USDA在墨西哥的影响力。USDA派出技术专家到奇瓦瓦和尤卡坦地区收集野生玉米样本以及研究墨西哥的一些耕作方式。不久，USDA的一些活动引起了罗斯福总统的注意。1938年5月，在拉美开始了跨度很广的增强美拉文化联系的计划，包括派出农业技术专家。9月，罗斯福总统要求USDA做一份关于拉美橡胶产业的报告，以应付日后东亚相关产业被日本牵制的应急措施。但是，这些举动遭到了国会的反对。当时国内很多农民反对在拉美派出技术专家进行援助，认为这是浪费纳税人的钱财。
1939年，华莱士继续推行在拉美农业领域技术援助的计划，他特别强调了橡胶产业。罗斯福和国会虽然还没有做出支持的决定，但是对于美国技术专家在拉美受到的热烈欢迎感到非常高兴。1939年8月，国会通过了355号公共法案，总统可以采取各种措施实施与拉美的科学合作计划。但是，国会却拒绝为农业援助计划提供资金支持。1940年，主张对拉美援助的呼声变得强烈。相当一部分人认为，出口更多的产品到拉美对国内生产有益，而且通过援助发展拉美经济，有助于巩固西半球的安全。但是国会仍只是提供小额资金。
但是，在德国突袭法国和波兰后，罗斯福总统要求拨一百万美元用于西半球的橡胶产业研究。而国会仍犹豫不定，最后同意一半的资金。战争的爆发改变了美国对墨西哥农业援助的态度。1940年1月，一名渔业专家建议对墨西哥进行援助。因为当时，日本与墨西哥西海岸的水产行业商业往来非常密切，日本科学家也在墨西哥境内进行农业和渔业的调研。1948年8月，USDA和墨西哥政府开始就橡胶产业以及直接的农业援助计划进行协商。
美国国内有些人提议，长远来看，训练拉美农业技术专家将对美国益处更多，认为让拉美学生来美国学习效果比单纯派出美国技术专家要好得多。因此，1941年，美国政府开始第一次颁发奖学金，用于资助墨西哥农业领域的学生去美国学习，并且USDA派出技术专家去墨西哥西南部的农业学校任教。其时，美国政府仍担心国内经济利益集团的反对。1941年3月，USDA派出2名农业专家去墨西哥考察，他们花了将近2个月，考察了墨西哥城北部的农业地区、恰帕斯西海岸、尤卡坦地区的一些种植园。和洛克菲勒基金会的调查团一样，这2名专家也建议美国政府帮助墨西哥提高谷物和玉米产量。1942年，美洲农业科学协会在哥斯达黎加图利亚尔瓦成立。① 同年，第二次美洲农业会议在墨西哥城举行，这为美墨农业合作做了良好的铺垫。
总的来说，卡马乔的上台结束了墨西哥对资本主义的敌视，从此以后，墨西哥政府对罗斯福的睦邻政策表示欢迎，这打消了美国和基金会进行援助的疑虑。1940年，卡马乔就职总统时，罗斯福总统派副总统亨利·华莱士前往参加。② 他曾任罗斯福政府的农业部长，对推广美国的现代化农业生产模式充满热情，总喜欢称自己为“商业化农业之父”③。之前曾去墨西哥进行过经济考察，对墨西哥的政治经济情况较为熟悉。
1941年，罗斯福总统亲自在蒙特利会见了卡马乔总统。④ 这表明墨西哥与美国的关系已经得到彻底缓解，这次会见也为洛克菲勒基金会在墨西哥农业计划的开展扫清了政治障碍，墨西哥农业援助计划正式提上日程。1942年2月27日，美-墨防御委员会成立。⑤ 1943年4月20日，罗斯福总统对墨西哥进行了为期3天的访问。在此期间，讨论了战时墨西哥对盟军提供战略物资的重要性以及今后的美墨经济合作。罗斯福总统此次出访最重要的成果就是美墨经济合作委员会的成立，目的在于协助墨西哥工业和农业的发展。双方代表详细分析了墨西哥的经济形势，墨西哥希望美国帮助重建部分铁路、主要的高速公路，以及几个重要的港口。美国战时生产委员会通过了墨西哥的请求，并准备予以资金和技术的援助。
总的来说，罗斯福政府的睦邻友好政策缓和了紧张的美墨关系，也为美墨农业合作的展开打下了良好基础。
二、杜鲁门政府对墨西哥的援助
（一）杜鲁门的拉美政策
随着战争的结束，拉美国家的战时经济效应不复存在，大多数拉美国家经济面临从初级产品出口模式向进口替代工业化模式转型，但由于自身缺乏发展资金，因此拉美国家热切期望美国能够兑现战时承诺，伸出援助之手。而哈里·S．杜鲁门（Harry S. Truman）上台后，并没有延续前任罗斯福政府的睦邻政策，将战时承诺抛于脑后，对昔日盟友的经济发展诉求表现冷淡。这个时期，杜鲁门政府开始专注于全球冷战战略，外交重点是西欧和反共的前沿，拉美国家成为被冷落的小伙伴。
对于拉美国家，杜鲁门将其定位为防御共产主义的后方阵地。而且此时的拉美国家，与美国战时的友好余温仍未消退，国内政治经济局势相对稳定。因而强化西半球的同盟关系成为美国最大的利益所在。冷战的最初年代，美国主要通过强化这种战时形成的政治军事同盟来控制西半球。由于传统的政治和军事手段有效地保障了美国在西半球的战略利益，所以美国政府认为没有必要拨出大量资金援助拉美国家。
1945年2月，美国在墨西哥城召开了关于战争与和平的美洲国家会议。最终签署的《查普德佩克》议定书，规定了美洲国家“军事互助”的原则。该协定为美国战后在西半球建立美洲政治军事同盟做了铺垫。1946年，杜鲁门提请国会批准关于和美洲国家建立军事合作的法案。该法案规定建立“美洲国家防务体系”，并确保由美国统一指挥。1947年8 9月在里约热内卢举行的关于大陆和平与安全的特别会议上，美国与拉美国家签订了《泛美互助条约》并结成地区性的军事集团。1948年波哥大会议，美国进一步把泛美联盟改组为美洲国家组织。美国通过美洲国家组织，加强了对拉美国家的控制，将西半球国家结成铁板一块，紧紧地束缚于自己的反共防务安全体系内，迫使它们在东西方冲突中“不加掩饰地站在美国一边”。
为了抵御苏联共产主义的渗透和扩张，对外经济援助成为杜鲁门政府的重要手段之一。但是，经济援助的对象是欧洲和反共的前线国家。1947年，美国出台马歇尔计划，对被二战破坏的西欧各国而并非是拉美国家进行经济援助，帮助欧洲经济实现复兴。作为美国战时的盟友，拉美国家认为理所当然更应该得到经济援助，希望出台类似的“拉美马歇尔计划”。但事实却并非如拉美人期望的那样。1949年，杜鲁门政府出台“第四点计划”，拉美人民以为援助的春天又即将来临，拉美又将迎来新的发展机遇。但显然，拉美国家又一次陷入了深深的失望之中。因为，“第四点计划”在拉美的实施是有条件的，而且范围也有一定限制。1949年，蒙得维的亚会议召开，美国与参会的16个拉美国家进行了会谈和磋商，讨论“第四点计划”在拉美实施的相关事宜。此时的拉美国家，希望美国帮助建立工业化基础，但是美国却仍执着于原材料的开发、粗加工及出口，这些都无助于拉美国家希望改善经济结构的要求。双方关注的重点不同，导致了第四点计划在拉美的不佳效果。
杜鲁门政府出于美国自身利益的考虑，主张以《克莱顿计划》为原则，其主旨就是自由贸易、自由投资、自由企业。自由贸易就是要求拉美国家取消关税保护、对美国工业制成品敞开大门，自由投资要求拉美国家对美国资本的进入不能有任何干涉和限制，自由企业则要求拉美国家保证美国企业在拉美的自由活动，不能随意进行国有化。从这些规定中，我们不难看出，此时的美国无视拉美国家经济发展，任由美国自由资本渗透拉美，这样不给政府增加任何负担，但却加强了对拉美经济的控制。
杜鲁门认为拉美国家经济发展的关键是，保持国内稳定、民主、支持资本主义的政府。这是20世纪30年代墨西哥民众主义对美国冲击的后遗症。杜鲁门在回忆录中指出，“如果美国的资本能受到保护不被没收，如果我们能说服资本家让他们去国外开发，这样双方都必将获益”。拉美国家没有工业、制造业基础，这需要经过长期的开发，它们需要“自主发展、技术合作、自由贸易，尤其是私人企业和投资”①。艾奇逊也认为，“在提供经济发展援助方面，将政府的公共基金置于与私人资本直接且毫无价值的竞争中，是与我们的传统政策背道而驰的”②。所以，这一时期美国的政策不把拉美作为其全球援助政策的重点，表现出“消极无为”的特征，这使得刚刚形成的反共联盟出现了裂隙，让战时建立的美拉伙伴关系跌至谷底。
但是，美国没有对拉美国家进行大规模的经济援助，并不意味着美国在拉美地区无所作为，恰恰相反，美国加强了对拉美的经济渗透和扩张。战后的美国，一跃成为全球最强大的资本主义国家，美国企业在拉美的投资和贸易超过了其他资本主义国家，通过私人资本，美国控制了大多数拉美国家的经济命脉。有学者认为，杜鲁门时期的泛美体系，只不过是试图承认美国对拉美的监管以及对拉美经济的控制。③ 这其中不无道理。
总之，在美国的冷战战略中，欧洲和远东处于防御共产主义的前线阵地，拉丁美洲则被视为美国的战略大后方。虽然美国还是一如既往地加强西半球的安全防务体系，但却背弃了战时美国对拉美国家经济援助的承诺，这引起了拉美人民的严重不满，反美情绪再次高涨，美拉关系一度恶化。有学者批评，杜鲁门的拉美经济政策主要是鼓励私人资本的活动，重点是初级产品的出口，完全不顾拉美国家工业化的需求。之所以拒绝对拉美提供经济援助，是因为希望拉美国家继续扮演为美国提供原材料的角色。④ 其实，杜鲁门曾多次公开表示，“这个大陆是个极其重要的原料产地，并且是我们有可能实现互利的贸易伙伴”⑤。因此，与其说杜鲁门的拉美政策是不顾拉美经济发展的需求，背弃了战时对拉美人民的承诺，不如说是对拉美在整个冷战进程中战略定位的外在表现。
（二）杜鲁门对墨西哥的援助
1945年杜鲁门上台后，对墨西哥的援助虽然不像其前任总统那么积极，但是美墨经济联系由来已久，相比其他拉美国家，美国企业在墨西哥有太多的利益所在。因此，美国许多官员及企业家游说杜鲁门对墨西哥继续援助。1945年，时任美国驻墨大使乔治·麦瑟（Georges S. Messersmith）写信给杜鲁门总统，“在我看来，墨西哥的经济发展将决定墨西哥政府是否会维持与我们政府的合作关系”①。他认为必须加强对墨西哥的援助，否则战时形成的美墨联盟可能不复存在，这个时期将成为美墨关系的分水岭。1946年，沃尔特·瑟斯顿（Walter Thurston）新任美国驻墨西哥大使。他与墨西哥政界及经济界的高层熟识，并经常与杜鲁门总统讨论墨西哥局势。他建议杜鲁门政府与墨西哥保持紧密的政治经济联系。他说：“在我们这个时代，经济领域和银行界的行为、商人以及私人资本都非常重要。他们在参与我们在墨西哥的外交使命中是不可缺失的。”② 他建议杜鲁门鼓励美国在墨西哥继续增加投资。
战后的墨西哥，正处于进口替代工业化进程中，急需美国持续地援助。而卡德纳斯的继任者卡马乔和米格尔·阿莱曼（1946-1952），他们的政策都颠覆了卡德纳斯时期的社会主义和经济民族主义，主张与美国发展更为密切的关系，对美国表现出更为温顺的态度。他们认为，恢复外国投资者信心至关重要，希望私人资本、外国投资与政府形成密切的联盟，从而促进国内经济的发展。战后，当美国投资者要求墨西哥总统改善投资环境，准备在墨西哥设立制造业和零售业的分支机构，墨西哥政府便欣然应允。
1947年5月3日，杜鲁门出访墨西哥城，他与阿莱曼总统进一步交谈了罗斯福总统与卡马乔总统关于经济合作的事宜。此次出访意义重大，被视为美墨战时友好合作关系的延续。在此期间，杜鲁门参观了墨西哥城周边的历史景点，最重要的事件是杜鲁门在墨西哥烈士陵园进献了花圈，并发表了演讲。他强调了墨西哥对二战的贡献，表示美墨将延续友好的关系。① 在墨西哥的电台访问中，杜鲁门称在他任期内，将继承并发扬罗斯福总统的睦邻政策。此次出访表明了杜鲁门力图维持美墨之间的友谊与战时合作关系。最重要的是，此次出访确立了美墨之间开始于战时的合作计划。三个月后，阿莱曼总统回访了美国。
总之，相比其他拉美国家，墨西哥政治经济局势相对稳定，对美国的态度也较为缓和，而长期以来形成的美墨经济联系推动了杜鲁门政府继续对墨西哥实施经济援助。
杜鲁门政府相信给予大量的公共借贷帮助墨西哥发展基础设施对墨西哥经济至关重要。更重要的是，美国将从墨西哥经济发展中受益，墨西哥将成为美国更好的贸易伙伴以及美国工业品的消费者。受大萧条时期的影响，战后的美国努力扩张经济以增加世界市场的份额，避免新的萧条出现。历史学家梅尔文·莱福勒（Melvin Leffler）认为，美国的国家安全与经济实力息息相关。经济实力取决于对资源的掌控、工业化结构以及海外市场。② 墨西哥有丰富的原料市场以及丰富但还未充分开发的石油资源。当然，美国经济的扩张必须消除扩张对象的经济民族主义。而卡马乔和阿莱曼政府恰恰为美国做到了这一点，摈弃了卡德纳斯时期的经济民族主义。
罗斯福时期的副总统亨利·华莱士曾说：“他已经意识到美国对墨西哥经济增长的重要性，只要政治允许，他非常渴望向我们的道路靠拢。”①战时的美墨合作关系为杜鲁门时期的援助提供了良好的合作氛围，这使美墨双方都期望无论是私人部门还是公共部门都能实现以前未曾实现的整合。有学者指出：战时良好的合作迅速地向工业化发展计划借贷转变。②当然，援助最重要的就是资金来源。这些资金依赖于进出口银行（EXIMBANK）和国际开发银行（IBRD）。
早在杜鲁门出访墨西哥的前4个月，他就派美国财政部秘书约翰·斯奈德（John Snyder）先行去墨西哥做了广泛调研，并与阿莱曼总统、外交部部长和财政部部长讨论了援助事宜。其间，阿莱曼总统提出了墨西哥经济发展的6年计划，这需要美国进出口银行和国际开发银行进一步的财政援助。这个6年计划包含大量的为提高墨西哥基础设施以及工业生产能力的实施方案。在这些方案中，最为重要的是发展墨西哥西北部的类似于田纳西河流域管理局（TVA）的计划。墨西哥TVA模式的发展计划包含3个方面：在索诺罗富尔特河流上建造一座混合水电大坝；建成奇瓦瓦太平洋铁路，贯通墨西哥东方铁路；托波洛万波港口的重建。③
完成这些项目墨西哥政府的预算是1.8亿美元，但是最终增长到2.4亿美元。1947年2月26日，国际开发银行和进出口银行最终通过了借款方案。墨西哥要求的总借款为1.75亿美元。超过20年期限，利率为4%。经过了近2年的谈判，由于墨西哥提出的用于改善墨西哥国有的石油和天然气公司的计划，借款方案暂时陷入了僵局。但是进出口银行否决了该计划，因为公共借贷不用于发展外国石油工业，私人资本就足够了。因为他们认为，墨西哥国有石油公司的设施最初是美国公司修建的。经过多次谈判，1950年9月1日，美国进出口银行最终答应予以墨西哥政府1.5亿美元的借款用于发展石油工业。但是附加条件是，必须购买美国的石油钻井设备用于石油开采和生产。时任美国进出口银行主席赫伯特·加斯顿（Herbert Gaston）公开表示：之所以借款给墨西哥发展石油工业是因为我们将从墨西哥经济发展以及美墨贸易的快速发展中获利。①
总的来说，墨西哥的借款计划可以分成3个类型：高速公路的建设、农村电力系统、铁路重建。1945年4月12日，华盛顿和美国进出口银行签署了关于借给墨西哥1.2千万到1.5千万美元额度的贷款协议，用于重建墨西哥铁路。这不仅对重建墨西哥铁路有利，当然更有利于美国铁路设备制造商。1949年2月，美国政府又帮助墨西哥获取了1.84千万美元的进出口银行的信贷，用于发展墨西哥国家铁路。为满足工业化的需求，电力设施也急需改善。1944年年底，进出口银行通过了借款两千万美元用于墨西哥购买美国电力设备以建立更通畅的电力体系。墨西哥电力联合委员会要求1.09亿美元的资金用于电网的改造。1949年1月，IBRD给予墨西哥2.41千万美元的贷款。1952年，贷款总额达到2.97千万美元。但是这与墨西哥政府要求的1.09亿美元相比还有很大的缺口。
据统计，杜鲁门政府时期，美国进出口银行和国家开发银行借给墨西哥进行基础设施重建以及工业化项目的资金超过了任何一个拉美国家得到的美国借款总额，占据了杜鲁门时期对拉美国家和地区总借款的30%。②总之，杜鲁门当政时期，美国通过国家借贷援助墨西哥经济发展，相比美国对其他拉美国家以私人投资和贸易为主的政策，不得不说是个特例。在这种美墨经济关系的大背景之下，美国会对墨西哥进行农业援助也就不足为奇了。而且美国把对墨西哥农业的援助作为对墨西哥经济援助的重要组成部分，洛克菲勒基金会成为援助的直接参与者。