2.2 河道保洁管理

由于经济的快速发展，人口集聚和城市化进程的加快，产业结构的调整，生产、生活垃圾向河流乱抛乱丢等因素，近年来全国不少河流湖泊遭受水葫芦等河面漂浮物的侵害，河道保洁已成为河道管理的一项日常工作。上海、广东、江苏、浙江等省、直辖市的许多地方组织保洁专业队伍，投入专项经费，建立相关机制，不断摸索和创新河道保洁工作。同时，一些地方逐渐将河道保洁纳入立法之中，使河道管理成为法定内容之一。例如，2004年10月江苏省人大常委会颁布的《苏州市河道管理条例》第二十六条明确规定市管河道和县管河道的水面保洁，根据属地管理的原则，分别由市和县级、区水行政主管部门或者河道管理机构，按照市场化运作方式确定保洁单位或者个人，并负责检查、考核工作。镇（村）河道的水面保洁由各镇人民政府组织实施，并接受上级水行政主管部门的检查、考核。单位和封闭式管理住宅小区内河道的水面保护由产权人或者使用人负责。

2004年10月，宁波市人大常委会颁布的《宁波市河道管理条例》第二十九条规定河道保洁按照管理权限分级建立责任制。河道保洁责任包括清除河面杂草、漂浮物和河岸垃圾等。

2005年，余姚市颁布的《余姚市河道管理办法》规定，河道管理单位在河道长效管理中“建立河道保洁队伍，做到河道常年保洁工作”，做到人员、经费、责任三落实。2006年出台了《余姚市河道管理保洁绩效考评办法》，2010年结合新形势与实际工作进行了修改、补充、完善。2013年，又专门制定了《余姚市河道保洁实施方案》。

2010年，《浙江省河道管理条例》第三十一条规定县（市、区）水行政主管部门应当制定本行政区域内的河道保洁实施方案，方案中应明确保洁责任区、保洁单位的条件和确定方式，保洁要求，保洁费用标准，保洁经费筹集和监督考核办法等内容。第三十二条第一款明确了保洁单位应当按照河道保洁责任要求，落实保洁人员的任务，保证责任区范围内的河道整洁；第二款则对河道的病死动物及病死动物产品，提出由保洁单位应统一打捞和运送作无害化处置的要求；第三款明确了县（市、区）水行政主管部门应为保洁的监督检查机构。

2.2.1 保洁巡查

维护河道的良好外部环境和水事秩序，维持河流的健康生命，切实履行法律、法规赋予的职责，是水行政管理的重要职责。推行河道管理巡查制度，对提高水行政执法的快速反应能力，及早发现和查处水事违法、违章案件，实现水行政执法从事后查处向“预防为主、防查并重”的方式转变等方面起到了积极有效的作用。2002年10月1日实施的新《水法》，为水行政管理提供了有力的法律支持。它在明确流域管理和区域管理相结合的管理体制的同时，赋予了水行政主管机构更具体和明确的管理职责，对河道管理和水行政管理提出了新的、更高的要求。十八大以来，各级政府将逐步理清权力清单、责任清单。水利管理将日益重要，水行政主管部门和河道管理机构肩负的责任更重，过去一些事情可以不管，没有人追究管理机构法律上的责任，现在该管的事不但必须管，而且必须要管好。否则，就是行政不作为和违法，必须承担相应的法律责任，充分发挥了河道保洁人员全天候作业、覆盖面广的优势，避免了执法人员少、巡查不到位的情况。

2.2.2 河道保洁长效管理机制

机制原本为机械学中的概念，在《辞海》中被解释为：机械装置各构成要素的相互关系以及工作原理、作用机理。现在被广泛地运用于社会学，是指通过一定的原则和机理推动某一事务的各个组成要素的运行，实现该事物的运转方式和运动过程。对河道保洁长效管理机制而言，它主要是指组织或个人为保证河道功能效益的持续发展，在保洁工作协调运作中通过规范的管理模式而实行的比较稳定、配套、长久的制度体系。顾名思义，就是通过相应的管理途径与体制，使一个城市或区域不仅可以获得良好的水环境面貌，还可以使良好的水环境得到可持续维护。所以，建立河道保洁长效管理机制，必须有两个前提条件：一是要有为保障河道功能效益持续发挥而积极推动和监督制度运行的组织或个人；二是根据区域的客观要求，要有一套规范、稳定、配套、长久的制度体系。因此，长效管理机制必须具有时效性和可持续性。即这种管理机制在实施具体的河道保洁管理工作中必须具有可持续性；同时，随着时间的推移，这种机制在今后的一定时期内还要适应经济社会的发展，符合国家改革的方向和行政职能的转变，必须具有前瞻性。

1.河道保洁管理专业化

（1）明确管理机构，一般的河道保洁管理工作由该河道管理单位具体落实。实行人员定岗、职责清晰、权责明确的分级管理体制，保证管理工作的顺利开展。《余姚市河道管理办法》将本市河道按其水系、功能、行政区域等因素，划分为市级、镇级、村级河道。同时，明确规定：本市河道管理实施统一管理和分级管理相结合的管理体制。市水行政主管部门所属的河区水利管理机构负责辖区内的市级河道的长效管理，市城区河道管理所负责城区河道的长效管理；乡镇人民政府、街道办事处负责辖区内的镇级河道的长效管理；村民委员会负责辖区内的村级河道的长效管理。其他规划、农业、环保、发改、国土资源、建设、交通等行政主管部门，按照各自职责协同水行政主管部门做好河道管理工作。实行本市、乡镇（街道）、村三级河道管理体制，明确河道管理责任主体，有利于河道日常管理，从而确保河道保洁工作的真正落实。

（2）建立保洁队伍，建立专业化、市场化和社会化的河道保洁队伍。镇级以下河道按河道长度配备，一般3～5km配备1名河道保洁员；城区或景观要求较高的河道按水域面积配备，一般2万～3万m²配备1名河道保洁员，并配备一定数量的船只（图2-9）。同时以乡镇、街道或保洁公司为单位对保洁员进行定期或不定期的以安全教育、工作交流为主要内容的业务培训。通过培训，不仅增加了保洁员的责任感、使命感，而且大大提高了保洁员的业务素质和安全意识，进一步加强了保洁队伍建设。

2.落实保洁专项资金

河道保洁长效管理是公共物品属性之一，是一项社会工程，应由政府财政负担。一般采用财政拨款或补助，即由市、区管理部门每年编制河道保洁经费预算并上报市、区财政，由市、区财政核定拨款，或者政府管理部门根据河道保洁作业单位的作业质量状况，适当给予一定的经济补贴或奖励。如余姚市明确规定，保洁经费分级负担，省、市级河道保洁经费由市财政负担，镇（乡、街道）级、村级河道保洁经费由市财政补助，各乡镇（街道）配套。财政补助一般按河道长度或水域面积进行补助。

图2-9 河道管理保洁员公告牌

河道管理保洁专项资金补助也可与保洁的效果挂钩，即绩效考评，按照考评成绩进行补助。各乡镇（街道）、河区单位填写申请表（附表4）。考评小组按月、季打分成绩客观评价，提出建议补助金额，市水利局、财政局审核后发放。

随着社会关注程度的不断提高，保洁资金的不断增加，多层次、多渠道、多元化的资金投入成为可能，应吸纳社会资金，使保洁工作“人人为我、我为人人”。通过吸收社会资金，建立更完善、合理的保洁资金投入与运行体系。一方面提倡我为保洁出份力，另一方面更好地发挥社会管理的作用，形成强烈的民众参与意识。

3.建立检查考核机制

制定河道保洁长效管理技术标准规范，为全面、系统、科学考核保洁管理水平提供依据。水行政主管部门联合财政部门制定《河道管理保洁绩效考评办法》，考评检查的内容，明确考核对象、目标、程序与评分标准，补助标准，奖励措施等。同时，各乡镇（街道）、河区水利管理处根据各自的特点，制订了相应的考核细则。考核一般由县级水行政主管部门（或河道管理单位）落实，成立考核小组，配备专车和专职考核人员，采取日常检查考评与抽查相结合的方式，每月打分，季度考评，年终评优，将考核成绩与财政补助挂钩，即绩效挂钩。由于河道量大、面广、线长，县级考核小组一般只能每天跑一个乡镇（街道），对乡镇打分基本上每月只有1次。为增加考核频次和公正性，可委托河区水管处（一般管辖3～5个乡镇）考核，然后上报汇总，但第二种方法可能会存在考核成绩不客观的情况，有时河区为保护乡镇而打分偏高，存在地区“差价”。最好的方法是以县（市）考核结合河区打分，综合考评，这样可相对体现出考评成绩的合理、公平、公正。

4.河道保洁考核内容与评分标准

考核内容包括管理保洁机制（管理保洁机制含管理机构、任务目标、管理经费、工作制度等内容）、保洁效果与安全生产等三大部分内容。

对管理保洁内容量化、细化标准赋分，形成评分标准，由考核小组每月检查、季度考核、年终总评，得出总分。表2-1为季度考核赋分标准，供河道保洁管理单位参考，月检查可采用表中的工作制度栏、保洁效果栏、安全生产栏的内容评分。

5.河道保洁管理科学化

保洁管理具有时效性和可持续性，时效性表现为社会现实与时代的需要，而可持续性则不仅要求建立长效管理体制，还要求进行科学化管理，建立信息管理基本数据库，实行管理预报及监控。

2.2.3 河道保洁管理运作模式

目前，运作模式主要有以下三种。

1.市场运作模式

2008年新劳动法出台，各地纷纷引入市场机制，通过发布招标公告，进行公开招投标，将日常保洁工作交由中标单位统一管理保洁。而管理单位落实专职监督员，对保洁公司实行动态监督检查，而保洁公司利用优越的人力资源，每天对所承担的河道进行自查，增加了监督的层次，在一定程度上提高了保洁员的到岗率。

2.政府管理模式

乡镇、街道或河区管理单位按照水域面积、河道长度、保洁难度，聘用一批具有较好素质的河道保洁管理员，组建保洁队伍。一些乡镇、街道统一组建管理保洁队伍，一些乡镇分别组建镇级保洁队伍与村级保洁队伍，并统一办理人身意外伤害保险，进行上岗前岗位培训，统一购置配备保洁设施设备，制定保洁标准、制度、工资福利等，开展日常保洁和日常巡查。

3.保洁承包制模式

一些乡镇、街道或河区管理单位采用分区、分段承包的方式将保洁任务承包给责任心强，保洁效果成绩突出的个人或集体，自己则以考核检查评比为主。这一模式介于上述两种模式之间，也称“耦合模式”，承包人虽无法人资质，但又有一定的经济手段运作能力，对下面的组员进行奖惩。

在保洁工作初期，以政府管理模式为主，逐渐出现承包形式，后衍生出市场化模式。目前，三种模式并存，又以市场化模式稍稍领先。但从目前河道保洁实践来看，有以下三个方面的问题值得考虑：一是从市场来讲，目前还没有真正的管理河道保洁公司，即使有，大都是公共卫生保洁公司衍生而来，对河道保洁管理基本情况不熟悉，其管理经验、知识还相当欠缺；二是从工作职责来讲，河道保洁管理既要保洁，又要承担日常巡查职责，河道日常巡查是政府部门的一项职能，若完全委托给保洁公司，群众对河道管理配合和支持程度会降低，群众护河意识将下降；三是从目的来讲，企业首先考虑的是盈利，一旦盈利与工作目标相矛盾时，往往会选择盈利，会降低员工的工资。因此，河道保洁管理作为一项政府的实事工程，公共管理和环境保护工作，在当前河道保洁管理还处于初级阶段，应以政府为主导。