第二节 我国农田水利发展的历史阶段

新中国建立以来的60多年，伴随着农村政策的变迁、农业生产体制的反复，以及中央和地方事权财权划分的变化，农田水利建设和管理方式历经变迁，农田水利建设走过了一条曲折复杂的道路，经历了几次建设高潮，也发生了几次低迷徘徊。过去60多年，农田水利发展经历了三个高潮：一是20世纪50年代，以河道引水建水库发展引水蓄水灌溉为主；二是20世纪60—70年代的“农业学大寨”时期，在继续发展蓄水引水灌溉同时，重点打井、建排灌泵站，发展提水灌溉；三是20世纪90年代以来，以对原有工程续建配套技术改造、建设小型农田水利工程、发展节水灌溉提高用水效率为重点。

按农业生产体制和农田水利建设管理方式的变迁，新中国建立以来的60多年，农田水利发展可以分为三个重要历史阶段：①家庭联产承包责任制之前；②家庭联产承包责任制至农村税费改革；③农村税费改革至今。

一、家庭联产承包责任制之前

这一时期大致从20世纪50年代初至70年代末。三年恢复和“一五”时期小型农田水利平稳、快速发展。1952年政务院第129次会议决定提出“塘堰、沟洫、小型渠道、井、泉和水土保持等比较简单而有效的水利工程，应发动和组织群众力量，大量举办”，1955年10月中央提出《关于农业合作化的决议》，1956年编制了《全国农业发展纲要》，在上述政策背景下小型农田水利建设在全国普遍开展。到1957年灌溉面积由新中国成立时的2.4亿亩增加到3.4亿亩，粮食总产量由1132亿公斤增加到1951亿公斤。

“大跃进”时期，由于“浮夸风”“共产风”泛滥，农田水利建设付出了沉重代价。但由于焕发出广大农民的积极性，全国很多大型灌区在这一时期开工兴建，小型农田水利工程更是遍地开花，数不胜数。尽管一小部分工程因质量、水源等原因被废弃，但大部分工程后经修整、加固和续建配套，陆续发挥了作用。1962年核实的灌溉面积较1957年增加5500多万亩，达到3.95亿亩。1960年冬中央开始纠正“大跃进”期间农村工作中“左”的错误，农田水利工作进入整顿、巩固、续建、配套阶段；1962年的全国农业会议提出“小型为主，配套为主，群众自办为主”的农田水利冬修方针。1963年农田水利建设基本恢复正常秩序，“大跃进”期间开工的大中型灌区在这一时期完成了田间配套工程建设，到1965年全国灌溉面积达到4.8亿亩。

“文化大革命”中，农田水利事业遭受了重大损失，直到1970年，停顿数年的农田水利建设逐步得到恢复。1972年华北大旱，国务院决定拨出专款和设备支持北方17省打井工作，到1976年全国机井数量达到240万眼，比1965年增加了10倍，对改变“南粮北调”局面发挥了重要作用。到1976年全国有效灌溉面积达到6.8亿亩，其中井灌面积1.2亿亩，除涝面积达到2.4亿亩，粮食总产量达到2860亿公斤。

1976年“文化大革命”结束，在党中央、国务院的直接领导下，由水利电力部会同11个部委召开全国农田基本建设会议，落实第二次农业学大寨会议精神，要求抓好现有工程配套和当年受益的小型农田水利工程建设。会议期间国家还确定在经费和物资上给予支持。到1979年底三年期间增加灌溉面积3000万亩，除涝面积1600万亩，粮食总产量达到3321亿公斤。同时还平整土地2.5亿亩，整修了大量的中小型农田水利工程，为80年代农业丰收奠定了重要物质基础。

从50年代到70年代，我国农村实行合作社和人民公社集体所有的经营管理体制。按照“民办公助”原则，国家对集体经济组织兴建的小型农村水利给予补助。建成的设施归公社或生产队集体所有，实行集体管理。那时，所有权是清晰的，所有权与经营管理权一致，工程维护管理较好。这一时期，所有制结构单一，小型农田水利工程的建设主体和管理主体是明确的。建设投入由国家、集体和农民投劳组成，而以集体投入和农民投劳为主。在生产资料所有制上实施“三级所有，队为基础”，小型农田水利工程的产权属于生产大队或生产小队。

二、家庭联产承包责任制至农村税费改革

这一时期大致从20世纪70年代初至21世纪初。20世纪80年代，农村实行土地家庭承包，生产经营体制发生重大变革，灌溉工程建设与管理改革没有跟上，部分工程设施无人管护，加上国家建设重点、投资结构调整，水利投入大幅度减少，灌溉面积出现10年徘徊甚至萎缩。

1978年年底召开的党的十一届三中全会，确定把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。1979年9月党的十一届四中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》，要求“实行山、水、田、林、路综合治理，积极地逐步地改变生产条件，提高抗御自然灾害的能力，建设旱涝保收的高产稳产农田”。但由于当时中央强调休养生息，劳力投入大幅减少；加上从1980年国家财政体制改革将农田水利费包干到地方后，资金投入也大量减少，农田水利建设规模缩小，“六五”期间全国灌溉面积净减1400万亩。1986年、1987年中央连续召开了两次农村水利座谈会，肯定成绩，指出存在的危机。国务院批转了会议纪要，要求建立劳动积累用工制度，水利投资恢复到1980年财政包干时的水平，建立区乡水管站、工程专管机构、群众管水组织三个层次的基层服务体系。“七五”期间灌溉面积逐年有所增加，但到1990年仍未恢复到1980年的水平。据统计，1981—1990年全国新增灌溉面积1.19亿亩，由于老化失修、建设占地和挤占农业水源等原因减少灌溉面积1.26亿亩，增减相抵后净减少700万亩。这一期间的全国粮食总产量，在1984年达到4073亿公斤后始终处于徘徊状态。

农村实行家庭联产承包责任制以后，土地包给了农户，牛、马以及犁、锄头等生产工具分给各户。水库、机井、渠道、桥闸涵等不能分，仍实行集体所有、集体管理。新形势下产生的问题是：没有集体经济组织依托的“集体”到底是谁？集体所有制以什么形式来实现？不明确。“集体”虚设，水利工程所有者主体自然就“缺位”。直接引发的问题是基层政府代替“集体”承办本该由“集体”办的事，造成政府“越位”，政府与农民在农村水利中的角色“错位”。农民兴修农田水利，改变生产和生活条件，是自己要干的事情，结果变成政府要农民干，甚至被人理解为政府加重农民负担。由于工程集体所有的体制与农村分户经营的体制矛盾没有解决，维护管理责任自然就很难落到实处，造成“集体”所有的工程，有人使用，没人管理，老化、损坏、丢失严重。因此，小型农村水利改革要解决的关键问题：一是要解决集体所有的实现形式，即有一种组织扮演“集体”角色，负起工程“业主”责任，明晰所有权；二是解决已建成工程经营管理活力的问题，促使工程良性运行。

1989年国务院在《关于大力开展农田水利基本建设的决定》中强调“要充分认识农业的基础地位和水利的命脉作用”。由于政策对头以及劳力投入大幅增加和资金投入的配合，进入90年代后农田水利建设速度明显加快。1990年劳动积累工32亿工日，1997年增加到63亿工日。1996年中央农村工作会议确定“九五”期间要把建设300个节水增产重点县作为一项重要任务，国家每年安排15亿元财政贴息贷款，促进节水灌溉快速发展。到1999年全国灌溉面积达到8.01亿亩，其中节水灌溉工程面积2.59亿亩，粮食总产量达到5000亿公斤水平。

在小型农田水利工程管理方面，与改革之前的生产大队相比，村民集体组织作为群众管水组织的职能弱化，工程管理和供水服务不到位，工程老化失修状况日趋严重，农户之间、小组之间、村之间用水矛盾日益突出。鉴于此，一些地方开始尝试小型农田水利工程产权制度改革，开展承包、租赁、拍卖等经营方式。在小型农田水利工程管理方式上，有些地方开始尝试建立农民用水合作组织。

三、农村税费改革至今

这一时期大致从21世纪初至今。2000年开始农村税费改革试点，经2002年扩大试点规模后，2003年在全国全面推开，在全国范围内逐步取消了乡级统筹和村级提留，取消劳动义务工和积累工，直至2006年取消农业税。农村税费改革造成农田水利基本建设的投入机制发生重大改变，尤其是取消“两工”制度，农民投工大幅度减少，农田水利工程建设出现新的滑坡，农田水利工程建设受到了严重影响。2005年9月到2006年5月的冬春农田水利建设中农民投工仅29亿个工日，比20世纪90年代末农民投工高峰期的102亿个工日大幅减少。“十五”期间国家加大了大型灌区节水改造等农村水利重点工程的投入，同时开展了小型农田水利工程建设补助试点，并逐步增加经费支持，但增加的资金投入并未完全弥补农民投劳大幅减少的影响。特别是小型农田水利过去主要依赖农民投劳建设，新的“欠账”正在形成。

鉴于此，2005年中央一号文件决定，中央财政设立小型农田水利设施建设补助资金，以“民办公助”方式支持小型农田水利建设，并逐年增加资金投入。2009年财政部、水利部开始实施中央财政“小型农田水利重点县建设”，至2012年，累计建设重点县1650县次，资金投入力度进一步加大。中央财政小农水专项资金投入从2005年的3亿元增加到2012年的203亿元。中央财政资金带动了地方各级财政资金对农田水利的投入，推动了不同渠道农田水利建设资金的整合，形成了规模效益，调动了地方和农民建设农田水利的积极性。据统计，2005—2012年的8年中，中央财政小农水补助资金累计投入498亿元，总投入（包括地方各级财政投入和农户筹资投劳）达1257亿元。

这一阶段，针对农田水利建设投入滑坡、小型农田水利工程管理主体缺位等问题，国家出台了一系列政策，并逐渐完善农田水利投入机制和运行管护机制。2002年国务院办公厅转发《水利工程管理体制改革实施意见》（国办发〔2002〕45号），将“改革小型农村水利工程管理体制”作为国家水管体制改革的内容之一，并且提出“小型农村水利工程要明晰所有权，探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制，因地制宜，采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制”。2003年水利部印发《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》（水农〔2003〕603号），提出了小型农村水利工程管理体制改革的原则、目标、方式等。

2005年，国务院办公厅转发《关于建立农田水利建设新机制的意见》（国办发〔2005〕50号），规定了在农田水利工程规划、设计、投资、建设和运行管理中有关方面的责任，并强调了农户的参与。为进一步贯彻国办发〔2005〕50号文，解决农村税费改革后小型农田水利工程建设面临的问题，国务院农村税费改革工作小组于2005年印发了《关于规范和引导农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳有关政策的意见》（国农改〔2005〕16号），文件提到“严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限”，并对投工投劳的范围、原则等作了规定。2005年水利部、国家发展和改革委员会、民政部联合印发《关于加强农民用水户协会建设的意见》（水农〔2005〕502号），对发展农民用水户协会的重要性、指导思想和基本原则，以及用水户协会的性质、权利义务、组建程序、运行和能力建设等有了明确的指导。2007年，国务院办公厅印发《关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》（国办发〔2007〕4号），对一事一议筹资筹劳的原则、范围、对象、程序及劳资管理作了规定。2007年，水利部印发《关于完善小型农田水利民主议事制度的意见》（水农〔2007〕406号），对小型农田水利民主议事制度的原则、范围、程序和保障措施作了规定。

近几年中央一号文件，特别是2011年中央一号文件，都强调小型农田水利工程产权制度和管理体制改革。2012年开始，水利、财政、编制等部门狠抓基层水利服务体系建设；水利、财政等部门出台土地出让收益用于农田水利建设和管护的政策。2013年，水利部、财政部印发《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管〔2013〕169号），对小型农田水利工程的产权制度、管理制度和运行机制提出了规范性意见。2014年，水利部出台《关于深化水利改革的指导意见》，要求深化农田水利投入机制、建设机制和管理体制改革。可以说，在2005年以后，国家对农田水利承担了更多的事权，在加大工程建设投入的同时，积极推进改革，并补助农田水利工程管护经费，建设和改革两手抓，农田水利发展局面逐渐好转。

四、我国农田水利与经济社会发展的关系

纵观我国农田水利发展历史，农田水利与经济社会发展状况关系密切。一方面，农田水利的发展模式、发展水平受经济体制、经济发展水平的影响非常明显；另一方面，农田水利的发展水平反过来影响经济社会的发展。我国农田水利与经济社会发展关系主要体现在以下几个方面。

一是我国农田水利发展的三个阶段基本反映了经济社会不同发展阶段。国民经济发展不同阶段，国家对农田水利的建设和投入有一个从重视到放松再到重视的过程，农田水利也有从高潮到低潮再到高潮的过程。

新中国成立后的前30年，经济较为落后，解决老百姓吃饭问题是国家的重要任务，农业占国民经济比重较大，国家对农田水利重视，投入也多，以1978年为例，第一产业占GDP总量达到28.2%。

农村经济体制改革后，农村生产力得到解放，农业生产效率提高了，1982年，第一产业占GDP总量达到33.4%的峰值，然后逐年下降。农民温饱问题基本解决后，国家把改革重点放在工业生产上。90年代，国民经济快速发展，农业劳动力逐渐向其他产业转移，逐步具备了工业反哺农业的条件。

2000年农村税费改革以后，由于配套政策没有跟上，农田水利等农业基础设施建设滑坡，粮食产量滑坡，2000年粮食产量仅为4.62亿吨，比1999年下降近10%，甚至低于洪涝灾害严重的1998年，2003年粮食产量仅为4.3亿吨，甚至低于1990年的水平，直到2007年，粮食产量才基本回到1999年的水平。这种趋势引起中央高度重视，逐渐加大农业基础设施和农田水利建设力度，2004年起粮食生产稳步提高，至2012年，粮食产量九连增，农田水利建设进入新的阶段。国民经济发展的同时，城乡差别、工农差别、“三农”、耕地、粮食安全、环境、社会公平、发展的不可持续等问题更加突出。为解决上述问题，国家对农业和农田水利逐渐重视并加大投入，加大了工业反哺农业的力度。虽然第一产业占GDP总量较低，近几年一般在10%左右，且逐年下降，但是用于农林水的国家财政支出总量及占国家财政总支出的比例却逐年提高，见表1-2和表1-3。

二是农村生产经营体制在一定程度上决定了农田水利建设和管理模式。改革开放以前，农村实行“三级所有，队为基础”的所有制形式，农业生产以集体经济为主体，农田水利建设和管理也以集体经济为主体，生产主体、建设主体、产权主体、管护主体高度统一，责任明确。这一阶段，农田水利建设主要特点是，因经济发展水平较低，国家财力有限，非常依赖于人民群众劳力投入。改革开放以后，农村经济体制发生变化，虽然实行“统分结合”的双层经营体制，但集体经济组织名存实亡，以家庭为主的生产主体，难以有效组织农田水利建设和管理，农田水利建设和管理主体缺位。现阶段，通过完善村民自治组织或用水合作组织建设，健全农村专业化服务体系，在一定程度上解决了个体性的农业经营方式与群体性的工程建管方式不匹配的问题。

三是农田水利事权与财权不匹配对农田水利建设投入有较大影响。在“统收统支”时期，中央财政设立小型农田水利事业费，支持农田水利建设。实施财政包干“分灶吃饭”后，地方政府在国家财政分配格局中占“大头”，中央财政无力投资农田水利。如1980年，地方财政收入占全国财政收入75.5%。自1981年起，国家将农田水利事业费“包干”下放到地方，农田水利建设投入主要依靠地方。1994年实行“分税制”后，中央与地方的收入分配格局发生了根本性扭转，中央财政所占比例大幅度提高，从1993年的22%上升至1994年的55.7%，其余4级地方财政所占总比例约为45.3%，比例下降明显。近几年，中央财政收入占全国财政收入比例基本在50%以上。由于在财权上移的同时未对农田水利投入事权进行相应调整，农田水利建管经费仍由各级地方政府负担，形成中央与地方事权与财权的错位。大多数地方政府无力拿钱出来搞农田水利，造成农田水利投入出现“国家靠地方、地方靠农民、农民靠国家”的怪圈，投入主体责任难以落实。尽管，最近几年中央通过专项转移支付的方式，大大增加农田水利投入，但中央和地方在农田水利的事权并不很明确。实际上，目前农田水利骨干工程建设基本上依靠国家投资，小型农田水利工程建设以国家补助为主、农民投劳为辅。农田水利责任主体不清，主要原因是对农田水利的定性、定位和功能认识不清，对农田水利的公益性、全局性认识不足。深层次原因是在市场经济条件下，对公益事业、弱质产业、弱势群体缺乏保护意识。

四是农田水利各利益相关者的受益程度决定投入主体。农田水利的利益相关者是多层次、多方面的，但最主要、最直接的无疑是政府和农民。如果再细分，政府应包括中央政府及地方各级政府，农民的组织形式有村民自治组织、用水合作组织等，另外国有供水单位也是利益相关者。这些利益主体都与小型农田水利有不同的利益关系。政府支持小型农田水利建设确实出于调整公共资源分配，保护弱势产业农业和弱势人群农民的目的，但同时也包含保证国家粮食安全、环境安全、水安全的目的，因此国家在付出大量补助资金的同时，国家和整个民族也从发展小型农田水利中得到了长远的共同利益。随着我国经济社会的快速发展，粮食问题、生态环境问题、水资源问题将越来越突出，政府与发展小型农田水利的利益关系也将更为密切。农民出于改善自身生产条件、增加农产品产量、提高农产品品质、增加收入的目的，投身于小型农田水利建设和管理，也由此得到利益。过去农民希望吃饱饭与国家需要增产粮食的目标是完全一致的，因此农民踊跃参加农田水利建设，对力所能及的小型农田水利工程更是视为分内之事。但是目前情况已经发生了根本性变化，全国有2亿多农民到城里打工，许多农民不再单纯依赖土地而生活。总之，政府与农田水利的利益关系不断增强，而农民与农田水利的利益关系不断减弱，这种变化趋势今后将日益明显，判断小型农田水利面临的新形势、研究解决问题的对策时，不应回避上述利益关系的深刻变化。

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[1] 亩为我国使用的非法定计量单位，1亩≈666.67平方米。