1.4 基本制度

1.4.1 注册登记

水库大坝注册登记即为水库“上户口”，是掌握水库大坝的安全状况、加强水库大坝的安全管理和监督的一个重要手段，是水库管理法制化建设的需要，是水库管理的基础性工作。1995年，水利部发布了《水库大坝注册登记办法》，建立了水库大坝注册登记制度，对注册水库的对象、注册登记机构、注册登记程序、复查换证等工作做了明确规定。2014年，为全面掌握水库大坝基础信息，根据《水库大坝注册登记办法》，对注册登记的内容进行了调整、补充和完善。

1.注册登记对象

库容在10万m³以上已建成的水库大坝和通过下闸蓄水验收的在建水库。

2.注册登记机关

水库大坝注册采取分部门分级负责制。省级或以上大坝主管部门负责登记大型水库大坝和直管的水库大坝；市级大坝主管部门负责登记中型水库大坝和直管的水库大坝；县级大坝主管部门负责登记小型水库大坝。各级水库大坝主管部门可指定机构受理大坝注册登记工作。

水利部负责全国水库大坝注册登记的汇总工作，省级水行政主管部门负责所管辖水库大坝注册登记的汇总工作，并报水利部。

3.注册登记程序

注册登记按申报、审核、公布发证等工作步骤进行，每隔5年需进行水库大坝的注册登记、复查、换证工作。

（1）申报。根据规定，水利工程管理单位为注册登记申报单位，向上级主管单位申请注册登记，若没有专管机构，则由乡镇人民政府组织申报。主管部门应对工程管理单位提交的申报材料审核并签署审查意见。

（2）审核。各级水库大坝主管部门受理申报单位注册登记申请后，及时对材料进行审核，对不合格的申报材料应告知补充和完善，经审查合格的，提出并签署审核意见，并根据注册登记权限逐级上报。审核合格后，由相应水库大坝主管部门审批，并报上级水库大坝主管部门备案。

（3）公布发证。省级或以上大坝主管部门将已完成审批或者备案的水库工程注册登记名单予以公布，并发放注册登记证。

4.申报材料

已建水库申报材料包括注册登记申报表、竣工验收报告（或主体工程完工验收报告）。主体工程未完工的需提交批准的除险加固或更新改造初步设计报告。

在建水库申报材料包括注册登记申报表、批准的设计文件（含初步设计报告）、重大设计更变报告、下闸蓄水阶段验收鉴定书和报告。

5.注册登记申报表主要内容

（1）基本情况。包括地理坐标、所在地、所在河流、建设与加固改造时间等。

（2）水文特征。包括集雨面积、径流量、洪水标准、洪水流量等。

（3）水库特性。包括库容、水位、下泄流量等。

（4）工程特征。包括大坝、溢洪道、隧洞、涵管等建筑物的具体结构型式、尺寸、材料特性、运用参数等。

（5）工程效益。包括保护对象（人口、耕地、城镇、铁路、公路、厂矿企业、重要设施等）、水库其他经营性收入等。

（6）工程管理。包括单位性质、运行维护经费、职工人数等。

（7）安全监测。包括水情测报、工程监测、资料整编等。

（8）安全鉴定。包括安全鉴定的次数、审定单位、鉴定结论等。

（9）附图。包括工程位置图、枢纽平面布置图、建筑物剖面图等。

1.4.2 安全鉴定

水库大坝安全鉴定是对已建水库大坝进行安全评价和安全认定的一项技术活动，是依据《水库大坝安全鉴定办法》，由鉴定组织单位（水库管理单位或其主管部门）委托鉴定承担单位（具备资质的勘测设计或科研教学单位），按照《水库大坝安全评价导则》进行工程安全的分析评价并编制评价报告，由鉴定审定部门组织专家召开鉴定会认定水库大坝的安全状况，审定后并上报有关部门备案的一项水库大坝安全管理制度。

大坝实行定期安全鉴定制度，首次安全鉴定应在竣工验收后5年内进行，以后应每隔6～10年进行一次。运行中遭遇特大洪水、强烈地震、工程发生重大事故或出现影响安全的异常现象后，应组织专门的安全鉴定。

1.安全鉴定管理

国务院水行政主管部门对全国的大坝安全鉴定工作实施监督管理。水利部大坝安全管理中心对全国的大坝安全鉴定工作进行技术指导。县级以上地方人民政府水行政主管部门对本行政区域内所辖的大坝安全鉴定工作实施监督管理。

大坝主管部门（单位）负责组织所辖大坝的安全鉴定工作；农村集体经济组织所属的大坝安全鉴定由所在乡镇人民政府负责组织。水库管理单位协助做好安全鉴定的有关工作。

对于大坝安全鉴定意见，按分级管理的原则进行审定，见表1.3。

2.鉴定程序

大坝安全鉴定包括大坝安全评价、大坝安全鉴定技术审查和大坝安全鉴定意见审定3个基本程序。

（1）鉴定组织单位负责委托大坝安全评价单位对大坝安全状况进行分析评价，并提出大坝安全评价报告和大坝安全鉴定报告书。

（2）由鉴定审定部门或委托有关单位组织并主持召开大坝安全鉴定会，组织专家审查大坝安全评价报告，通过大坝安全鉴定报告书。

（3）鉴定审定部门审定并印发大坝安全鉴定报告书。

3.鉴定工作内容

（1）现场安全检查。现场安全检查包括查阅工程勘察设计、施工和运行资料，对大坝外观、结构安全、运行管理条件等进行全面检查和评估，提出安全评价的重点和建议，编制现场安全检查报告。

（2）大坝安全评价。大坝安全评价包括工程质量评价、运行管理评价、防洪标准复核、大坝结构安全和稳定评价、渗流安全评价、抗震安全复核、金属结构安全评价和大坝安全综合评价等。大坝安全状况分为三类。

1）一类坝。实际抗御洪水标准达到GB 50201—2014《防洪标准》规定，大坝工作状态正常，工程无重大质量问题，能按设计正常运行的大坝。

2）二类坝。实际抗御洪水标准不低于近期非常运行洪水标准，但达不到GB 50201—2014《防洪标准》规定，大坝工作状态基本正常，在一定控制运用条件下能安全运行的大坝。

3）三类坝。实际抗御洪水标准低于近期非常运行洪水标准，或者工程存在较严重的安全隐患，不能按设计正常运行的大坝。

（3）鉴定结论的审定。各级鉴定审定部门应将审定的大坝安全鉴定报告书及时印发鉴定组织单位，并报上级水行政主管部门和相应大坝安全管理中心备案。

（4）鉴定后管理。鉴定组织单位应根据大坝安全鉴定结果，采取相应的调度管理措施，加强大坝安全管理。对鉴定为三类坝、二类坝的水库，应对可能出现的溃坝方式和对下游可能造成的损失进行评估，并采取除险加固、降等或报废等措施予以处理。在处理未完成前，应制定保坝应急措施，并限制运用。经安全鉴定大坝安全类别改变的，必须自接到鉴定报告书之日起3个月内向大坝注册登记机构申请变更注册登记。

1.4.3 除险加固

加强病险水库管理，及时消除病险隐患，是保障水库安全管理的重要管理内容。水库除险加固制度主要是针对大坝安全鉴定评定为三类坝的水库大坝，如未达到设计洪水标准、抗震设防标准或者有严重质量缺陷的险坝，及时采取除险加固等措施的制度。除险加固主要目的是增加水库的安全性和进一步挖掘水库自身潜力。在实施除险加固之前，应有汛期安全对策，采取适当的措施；大坝主管部门应当组织有关单位，对险坝可能出现的溃坝方式、淹没范围作出预估，并制定应急方案，报防汛指挥机构批准；水库大坝管理单位应当制定保坝应急措施。

病险水库除险加固应按照国家规定的建设程序进行管理。病险水库必须进行安全评价和安全鉴定，并在履行建设程序后安排开工建设。病险水库除险加固工程各阶段工作必须实行严格的资质管理，大中型水库除险加固的勘察、设计、施工和监理任务，要由具有甲级或乙级（大型水库必须是甲级）资质的单位承担。

加固工程建设管理实行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和竣工验收等各项制度，并加强计划管理和财务审计。项目法人、监理、设计及施工单位要按照有关规定，建立健全工程质量管理和监督体系，各单位要严把质量关，对因本单位的工作质量所产生的工程质量问题承担责任，避免加固工程完成后再发生病险情况，确保工程质量和按期完工。

病险水库除险加固工程完工后，按SL 223—2008《水利水电建设工程验收规程》和水利部《关于切实做好病险水库除险加固工作的通知》（水建管〔2004〕68号）的有关规定，严格组织竣工验收。项目竣工验收后，要及时办理交接手续，完善各项工程管理措施，确保大坝安全。

1.4.4 应急管理

水库大坝安全问题已经成为公众关注的公共安全问题，根据《国家突发公共事件总体应急预案》，水利部于2007年5月颁布实施了《水库大坝安全管理应急预案编制导则（试行）》，要求所有水库制订突发事件应急预案，提高应对突发事件的能力，切实保障水库下游公共安全和公众利益。

应急预案是在水库大坝发生突发安全事件时避免或减少损失的预先制订的方案，是提高水库管理单位及其主管部门应对突发事件能力，降低水库风险的重要非工程措施。发生突发事件时，应按照应急预案，迅速准确地做出应急对策的同时，根据需要及时进行抢修。

1.编制原则

根据水利部颁布的《水库大坝安全管理应急预备案编制导则（试行）》，编制水库大坝突发事件应急预案应遵循“以人为本”“分级负责”“预防为主”“可操作性”“协调一致”和“动态管理”的原则。

（1）“以人为本”原则。贯彻“以人为本”原则，体现风险管理理念，尽可能避免或减少损失，特别是生命损失，保障公共安全。

（2）“分级负责”原则。按照“分级负责”原则，实行分级管理，明确职责与责任追究制。

（3）“预防为主”原则。强调“预防为主”原则，通过对水库大坝可能突发事件的深入分析，事先制定减少和应对突发公共事件发生的对策。

（4）“可操作性”原则。突出“可操作性”原则，预案以文字和图表形式表达，形成书面文件。

（5）“协调一致”原则。力求“协调一致”原则，预案应和本地区、本部门其他相关预案相协调。

（6）“动态管理”原则。实行“动态管理”原则，预案应根据实际情况变化适时修订，不断补充完善。

此外，还应以统一指挥统一调度，全力采取应急对策，保护大坝安全为原则。

2.主要内容

水库大坝应急预案需要根据实际情况解决3个问题：一是水库大坝会出现什么样的突发事件；二是一旦出现突发事件影响的范围有多大，后果有多严重；三是如何将后果降低到最小。水库大坝突发事件应急预案编制的主要内容必须包括以下三大内容：

（1）水库会发生什么样的突发事件。要根据水库工程的实际情况预先分析在不同情况下可能出现什么样险情，并筛选出最有可能出现的几种险情。一般来说，漫顶或管涌溃坝以及非常工况下的泄洪是常常需要考虑的险情。

（2）险情会带来怎么样的后果。需要做出后果分析，不管是溃坝还是非常工况下泄洪，都需要分析淹没范围以及该范围内风险人口、经济的分布情况。

（3）如何应对，避免或减少生命、经济损失和社会环境影响。为此往往需要事先确定应急组织，应对大坝出现严重险情的抢险和出现溃坝事件的下游淹没范围人员的紧急撤离。此外还需要对应急预案进行测试、更新及培训、宣传、演练等。

水库突发事件管理应急预案的编制具体内容详见附录A。

1.4.5 降等报废

水库工程与其他工程一样具有一定的经济使用年限，因建设上的先天不足和运行上的疏于管理，以及库容淤积、各类灾害破坏、设计寿命到期等多种原因，有大量水库尤其是小型水库需要降等运用或报废。水利部2003年5月颁布了《水库降等与报废管理办法》，其主要内容包括降等与报废管理、降等与报废条件、降等与报废程序、工程善后处理等。

水库降等是指因水库规模减小或者功能萎缩，将原设计等别降低1个或者1个以上等别运行管理，以保证工程安全和发挥应有效益的措施；水库报废是指对病险严重且除险加固技术上不可行或者经济上不合理的水库以及功能基本丧失的水库所采取的处置措施。

1.组织实施责任单位

县级以上人民政府水行政主管部门按照分级负责的原则对水库降等与报废工作实施监督管理；水库主管部门（单位）负责所管辖水库降等与报废工作的组织实施；乡镇人民政府负责农村集体经济组织所管辖水库的降等与报废工作的组织实施。

2.降等与报废条件

（1）符合下列条件之一的水库，应当予降等：

1）因规划、设计、施工等原因，实际工程规模达不到SL 252—2000《水利水电工程等级划分及洪水标准》规定的原设计等别标准，扩建技术上不可行或经济上不合理的。

2）因淤积严重，现有库容低于SL 252—2000《水利水电工程等级划分及洪水标准》规定的原设计等别标准，恢复库容技术上不可行或者经济上不合理的。

3）原设计效益大部分已被其他水利工程代替，且无进一步开发利用价值或者水库功能萎缩已达不到原设计等别规定的。

4）实际抗御洪水标准不能满足SL 252—2000《水利水电工程等级划分及洪水标准》规定或者工程存在严重质量问题，除险加固经济上不合理或者技术上不可行，降等后可保证安全和发挥相应效益的。

5）因征地、移民或者在库区淹没范围内有重要的工矿企业、军事设施、国家重点文物等原因，致使水库建库以来不能按原设计标准正常蓄水，且难以解决的。

6）遭遇洪水、地震等自然灾害或战争等不可抗力造成工程破坏，恢复水库原等别经济上不合理或技术上不可行，降等可保证安全和现阶段实际需要的。

7）因其他原因需要降等的。

（2）符合下列条件之一的水库，应当予报废：

1）防洪、灌溉、供水、发电、养殖及旅游等效益基本丧失或者被其他工程替代，无进一步开发利用价值的。

2）库容基本淤满，无经济有效措施恢复的。

3）建库以来从未蓄水运用，无进一步开发利用价值的。

4）遭遇洪水、地震等自然灾害或战争等不可抗力，工程严重毁坏，无恢复利用价值的。

5）库区渗漏严重，功能基本丧失，加固处理技术上不可行或者经济上不合理的。

6）病险严重，且除险加固技术上不可行或者经济上不合理，降等仍不能保证安全的。

7）因其他原因需要报废的。

3.降等与报废程序

由水库降等与报废工作组织实施责任单位根据水库规模委托符合《工程勘察资质分级标准》和《工程设计资质分级标准》（建设部建设〔2001〕22号）规定的具有相应资质的单位提出水库降等或者报废论证报告。水库降等论证报告内容应当包括水库的原设计及施工简况、运行现状、运用效益、洪水复核、大坝质量评价、降等理由及依据、实施方案。

责任单位应当逐级向有审批权限的机关提出申请。申请材料包括：降等或报废申请书，降等或报废论证报告，报废水库的资产核定材料，其他有关材料。

按分级管理的原则，大型和中型水库由省级水行政主管部门审批，小（1）型水库由市级水行政主管部门审批，小（2）型水库由县级水行政主管部门审批。

1.4.6 管理考核

按照《水利工程管理考核办法》，水库工程管理考核对象是指由水行政主管部门管理，在财务上实行独立核算，直接管理水库工程的单位，重点考核水库工程的管理工作，包括组织管理、安全管理、运行管理和经济管理等4类，具体内容详见附录B。

水利工程管理考核工作按照分级负责的原则进行。水利部负责全国水利工程管理考核工作。县级以上地方各级水行政主管部门负责所管辖的水利工程管理考核工作。流域管理机构负责所属水利工程管理考核工作；部直管水利工程管理考核工作由水利部负责。

1.水库管理考核阶段

水库工程管理考核工作一般分为自检、考核、抽查和核查等4个阶段。

（1）自检阶段由水库管理单位专门组织人员，严格按照考核标准对自身管理工作状况进行全面的检查，并逐项对各项考核内容进行赋分，实事求是地对自身各项工作的管理状况进行评价，并按隶属关系将本单位《水利工程管理年度考核表》上报上级水行政主管部门。

（2）考核阶段由县级水行政主管部门组织进行。考核工作的重点是按照《水利工程管理考核标准》，对照水库管理单位上报的《水利工程管理年度考核表》，分析工程管理单位管理工作状况，对各项自检得分进行审核，并就自检、考核中发现的问题，提出改进意见，向上级水行政主管部门推荐参与评奖类别。

（3）抽查阶段由市级水行政主管部门组织。对辖区内水库工程管理单位进行抽查，形成年度水工程管理考核报告上报省级水行政主管部门。

（4）核查阶段由省级水行政主管部门组织进行。按照申报的不同评奖类别和市级水行政主管部门上报的排位情况组织专家进行考评。对于申报部级验收单位，还应接受水利部的核查。

2.考核奖项

水库工程管理考核实行千分制。考核奖项分省级考核验收单位（省一级管理单位）、年度考核优胜单位、年度考核进步单位等3类。

（1）省级考核验收单位（省一级管理单位）。考核总分应达到850分（含）以上，且其中各类考核得分均不低于该类总分的80%。通过省级验收的水管单位，由市级水行政主管部门每三年组织一次复核，省级水行政主管部门不定期抽查。

（2）年度考核优胜单位。考核总分应达到750分以上，且其中各类考核得分均不低于该类总分的70%；前三年内已获本奖的水管单位，不参与本奖项的年度考评。

（3）年度考核进步单位。考核总分不低于600分，且有明确依据证明考核年度内比上一年增加70分以上的水管单位。

对于已通过省级考核验收的水库管理单位，如果考核结果达到水利部验收要求的，可自愿申报水利部验收。通过水利部验收，考核结果总分应达到920分（含）以上，且其中各类考核得分均不低于该类总分的85%。

3.申报条件

（1）省级考核验收单位（省一级管理单位）。

1）完成水管体制改革并通过验收。

2）水库工程按照《水库大坝注册登记办法》的要求进行注册登记。

3）水库工程按照《水库大坝安全鉴定办法》的要求进行安全鉴定，鉴定结果达到二类坝标准或经过除险加固达到二类坝标准以上（含二类坝标准）。

4）新建工程竣工验收后运行两年以上；除险加固、更新改造工程完成主体工程竣工验收后运行两年以上。

（2）水利部验收单位。

1）完成水管体制改革并通过验收。

2）水库、水闸工程按照《水库大坝注册登记办法》和《水闸注册登记管理办法》的要求进行注册登记。

3）按照《水库大坝安全鉴定办法》的要求进行安全鉴定，鉴定结果达到一类坝标准或经过除险加固达到一类坝标准。

4）新建工程竣工验收后运行3年以上；除险加固、更新改造工程完成竣工验收，且主体工程竣工验收后运行3年以上。