第三节 水电工程造价管理

一、工程造价管理的概念

工程造价管理就是合理地确定和有效控制工程造价，是运用科学的原理和方法，在统一目标，各负其责的原则下，为确保工程的经济效益对工程造价所进行的各项工作的总称。工程造价管理贯穿整个建设项目周期。

从投资人的角度看，建设项目周期是指从策划、立项、可行性研究、设计、评估、施工、生产准备、运营到后评价等各个阶段全过程的总称。从银行角度看，项目周期尚应加上审贷与批贷两个阶段。不同的行业，对项目周期的描述有所差别，但主要的阶段是基本一致的。

工程造价管理是从项目策划阶段就开始进入项目周期，贯穿于机会研究、项目建议书、可行性研究、项目评估、初步设计、施工以及竣工验收等主要阶段。在每一个阶段经过工程造价的计算，确定出相应阶段的项目投资费用。竣工决算则是建设工程项目实际建设投资总额。

实际上，工程造价与项目建设投资只是在不同经济范畴内对同一事物的不同称谓。项目建设投资是从投资人的角度考察项目的资本费用，多用于项目前期工作；工程造价往往是从实施单位的角度考察项目预计或实际发生的费用，多用于项目实施阶段。

项目周期内，不同阶段对项目投资的控制是有不同要求的。在投资机会研究阶段，投资估算的误差应控制在±30%以内；在项目建议书阶段，投资估算的误差应控制在±20%以内；在可行性研究阶段，投资估算的误差应控制在±10%左右，产生这些偏差并不是由于具体的造价人员的能力、责任心和职业道德造成的，而是由于受到信息和条件的不足、时间和成本的限制等因素制约的。对投资估算精度的要求实际上也就是对工程造价估算精度的要求，这就要求我们随着项目的进展，逐步深入地做好工程造价管理工作。

在项目周期中，投资人、政府投资主管部门、银行、中介机构、承包商等，都从各自的利益出发关注工程造价，各方关注的重点也有所区别。不同利益群体关注工程造价，实际上都是在工程造价管理活动中关注自己的经济效益或社会公平。所以，合理确定和控制工程造价对于化解各利益方之间的矛盾、构建和谐社会具有重要作用。

二、水电工程造价管理的作用与意义

水电工程建设项目与其他工程项目一样，它需要靠投入资金来实施，投入合理的资金，获得较大的效益，这是基本建设的目的，也是工程造价管理重要意义的体现，这就确定了水电工程造价管理在水电工程建设中显著而突出的地位。

水电工程造价管理强调的是建设全过程的管理，它不仅是指概预算编制、投资管理，而更是指从建设项目的规划、预可行性研究、可行性研究阶段工程造价的预测开始，贯穿工程造价预控、经济性论证、工程造价预测、工程招投标及承发包价格确定、建设期间资金运作、工程实际造价的确定和后评价整个建设过程的工程造价管理。全过程管理的核心实际就是要体现“事前有预算、事中有控制、事后有核算”。

水电工程造价管理意义深远，作用巨大，主要体现在以下几个方面：

（1）为水电工程建设项目决策提供科学依据。建设项目在投资决策之前要进行预可行性研究，以充分论证其技术的可行性和经济的合理性。在这一阶段，投资估算是进行经济分析的重要基础，是项目正确决策的重要依据。工程造价的全过程管理要从“估算”这个“龙头”抓起，充分考虑各种可能的需要，风险、价格上涨等动态因素，合理打足投资，不留缺口，同时也要防止高估冒算。

（2）在项目建设前期科学地控制工程造价。在项目预可行性研究和可行性研究阶段，控制工程规模、工程范围、设计标准，通过技术经济比较、优化设计方案等方法，对工程造价进行前期预控制。

（3）提供合理的工程投资规模和宏观控制目标。项目设计概算是可行性研究阶段依据现行有关费用标准、定额标准编制的工程投资计划，是投资人确定基本投资规模的依据。一般说来，设计概算反映了可行性研究阶段某一编制年的价格和社会平均生产率水平，并按此测算出的某一建设项目所需建设经费的总额。因而概算投资额在建设期间不能任意突破，是项目法人进行宏观控制的目标。设计概算编制的准确程度，直接影响着工程建设的进展。概算编制得准确，基本建设投资规模就容易控制，有利于工程项目的顺利进行；反之，如果总概算偏低，在实施中一再突破，就会导致基本建设规模失控，资金筹措困难，从而使资金和物资得不到保证，或延误工期，或影响工程质量，降低投资效果。

（4）提供合理的筹措建设资金方案。当前水电工程建设投资渠道已形成多元化格局，主要有各级政府财政投资、贷款、集资、利用外资、民营集团投资、股份制、金融投资等形式。向银行贷款，银行就要进行评估，评估的依据之一就是设计概算。作为民营集团投资，则在投资前必须了解建设项目的经济指标，方可作出投资与否的意向，经济指标评价的依据之一也是设计概算。建设项目各种投资所占的比例与工程总投资额密切相关，如果总投资额不准确或比例失调，就必然影响建设资金的筹措及到位，也会影响运行期间的还贷。

（5）为顺利实行工程招标投标提供必要条件。招标投标是水电工程建设管理制度改革的重要内容，合理的标底（或业主估价）为选择出最优的承包人提供了重要的参考依据，可以避免盲目要价和竞相压价等不正当竞争行为，从而保护各方的合法利益，为工程建设的顺利进行打下良好的基础。

（6）在工程建设实施阶段有效地控制工程造价。采取“静态控制、动态管理”方式，严格控制可行性研究阶段设计“工程量”；通过编制“项目执行概算、业主预算”，结合工程分标等实际情况，合理理顺项目划分，规范合同管理，使工程建设静态投资严格控制在审批的设计概算静态总投资额度之内；通过公正的价差计算与结算方式，科学有效地对项目建设中发生的价差和融资成本进行管理。

（7）为工程竣工决算提供依据。竣工决算是反映基本建设项目实际造价和投资效果的技术经济文件，是考核投资效果的依据，编制竣工决算的主要依据是设计概算、项目管理预算、合同及调整价、结算等资料。

（8）为基建审计提供有关基础资料。审计是独立检查会计账目，监督财务收支的真实性、合法性的行为。概（估）算费用标准、概算文件、项目管理预算、合同及调整价、结算等资料，是基建审计的重要基础资料。

水电工程建设在国民经济和社会发展中占有十分重要的地位。根据《可再生能源中长期发展规划》，要实现可再生能源发展目标，充足的建设资金是必要的保障条件。根据各种可再生能源的应用领域、建设规模、技术特点和发展状况，采取国家投资和社会多元化投资相结合的方式解决可再生能源开发利用的建设资金问题。2006—2020年，新增2.3亿kW水电装机，按平均8000元/kW测算，需要总投资约1.84万亿元。如何把数额巨大的建设资金预测得比较准确，使用、控制得当，发挥其最大的投资效益，是水电工程造价管理工作的意义所在，也是广大水电造价工作者的神圣使命。

三、我国水电工程造价管理发展过程

在我国，工程造价管理工作的发展与完善，经历了一个曲折的过程，水电工程当然也不例外。在相当长的一段时间内，专业面较窄，其主要内容是指建设工程的概预算制度。随着社会主义市场经济的逐步建立，其深度与广度才有了很大发展，从而逐步向建设全过程的预测和控制发展，工程造价管理成为一门重要学科。正确认识和总结这个发展过程，对深入理解和研究工程造价管理无疑是有帮助的。这个发展过程大致可分为以下几个阶段。

（一）建立与逐步健全工程概预算制度阶段（1951—1957年）

新中国成立初期，我国面临着迅速地恢复国民经济和为大规模的社会主义建设作准备，于是我国借鉴苏联的经验，引进了一套概预算定额管理制度。1951—1952年，政务院财经委员会颁布了《基本建设工作程序暂行办法》和《基本建设工作暂行办法》，在这两项制度中，规定在不同设计阶段必须编制概算或预算，并对概预算编制原则、内容、方法和概预算的编制与审批、修正办法程序等作了规定；概预算各种编制依据——概预算定额、费用标准、材料设备预算价格等，实行集中管理为主的分级管理原则；明确规定，工程建设概预算文件是设计文件的重要组成部分，概预算文件经相应机关批准后，即成为基本建设的最基本文件，确立了概预算在基本建设工作中的地位。

在“一五”（1953—1957年）计划期间，我国在初步设计阶段要求编制概算，作为控制基本建设投资的最高限额；施工阶段要求编制预算，作为工程结算的依据。

在这一阶段，国家在加强工程建设预算制度的建立与管理上，着重抓了各类基础定额、取费标准、设备和材料预算价格的制定工作。当时的水利部、燃料工业部水电总局、电力部分别先后颁发过水利工程的预算定额、施工定额和水力发电建筑安装工程施工定额、预算定额和概预算编制规定。

（二）概预算制度被削弱和严重破坏的阶段（1958—1976年）

“大跃进”时期，由于指导思想“左”的错误，只讲“政治账”，不讲经济账，因而作为经济工作一部分的刚刚建设起来的概预算制度被削弱了。

边勘测、边设计、边施工的情况严重，设计单位在初步设计和施工图设计阶段可以不编制工程概预算。基本建设逐步变成建筑公司负责制，工程结束后实报实销、吃大锅饭、投资控制大撒手。

经过3年困难时期，从1963年开始国民经济进入调整时期，贯彻“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。全国重新强调建立、健全各项必要的规章制度，其中也包括重申基本建设的概预算制度。1964年，水利电力部还颁发了《水利水电建筑安装工程工、料、机械施工指标》《水利水电建筑安装工程预算指标》（征求意见稿）、《水力发电设备安装价目表》（征求意见稿）等定额和标准。但是由于种种原因，还没等到概预算工作的秩序完全恢复起来，“文化大革命”又来临了。

1966—1976年我国处于“文化大革命”之中，各项经济均遭到严重破坏。概预算制度和定额被当作资本主义复辟的基础来批判，定额被诬为“修正主义的管、卡、压”。因此，有关部门管理预算工作的机构，设计单位编制概预算工作的机构均被“砸烂”、撤销，概预算人员改行，大量的基础资料被销毁。这个时期，由于指导思想上的错误，“设计无概算，施工无预算，竣工无决算”之风盛行。大锅饭越吃越严重，国家的投资严重失控。

（三）整顿与健全概预算制度阶段（1976—1993年）

“文化大革命”结束，特别是党的十一届三中全会以后，随着党和国家的工作重心转移到以经济建设为中心的轨道上，基本建设工程的投资管理和经济核算再次获得重视。从1977年开始，国家基本建设委员会就着手整顿、健全概预算制度，组织概预算定额编制和修订工作。随着国民经济和社会的发展，在概预算制度的基础上逐步统一认识，建立建设工程全过程工程造价管理的观念。

1.重新整顿、健全概预算制度

1978年，国家基本建设委员会、国家计划委员会、财政部共同制定和颁发《关于加强基本建设概、预、决算管理工作的几项规定》，规定重申设计要有概算，施工要有预算，竣工要有决算（以下简称“三算”）。指出三算的管理工作是基本建设管理工作的重要组成部分，必须认真整顿和加强三算的管理工作，加强责任制，提高三算的质量，以达到合理使用建设资金，降低建设成本，提高投资效益的目的。这一规定比“一五”时期的概预算制度有了进一步的发展。

1982年国家计划委员会颁发了《关于加强基本建设经济定额、标准、规范等基础工作的通知》，强调各主管部门和各省（自治区、直辖市）各基本建设管理的综合部门，应建立、健全基本工作的管理和研究机构，加强概预算工作及编制依据的制定与管理。

1983年国家计划委员会和中国人民建设银行总行联合颁发了《关于改进工程建设概预算工作的若干规定》。该规定总结了新中国成立以来基本建设概预算工作中的经验教训，要求：设计单位在施工图设计阶段要编制施工图预算；扩大设计单位概预算人员工作范围，除了要求做好概预算工作外，概预算人员应配合其他专业人员，共同做好建设项目的技术经济比较，以选出最合理的设计方案。

2.统一规定，有计划有步骤地制定各种定额和取费标准

1977年，国家基本建设委员会组织有关部委和省（自治区、直辖市）制定并颁发了全国统一的设备安装工程预算定额。

1978年，国家基本建设委员会、财政部颁发了《建筑安装工程费用项目划分暂行规定》，统一了全国各地建筑安装工程费用项目，并做到建筑安装工程计划、统计、概预算和核算口径相一致。1978年末，国家基本建设委员会颁发了《一九七八年至一九八零年修订和编制一般通用，专业通用，专业专用建筑安装工程预算定额和管理费用定额的规划》，并组织各主管部门和省（自治区、直辖市）实行。到1983年，全国制定和修订的工程建设概预算定额已达142种。

为了适应建筑业和基本建设管理体制改革的要求，有利于合理确定工程造价，提高投资效益，1983年，国家计划委员会和中国人民建设银行总行联合颁发了《关于改进工程建设概预算定额管理工作的若干规定》等3个文件。文件规定预算定额在合理确定定额水平的前提下，适当综合扩大，做到简明适用；费用定额中将原独立费用中的各项费用属于直接费性质的（如冬雨季施工增加费、夜间施工增加费等），改为“其他直接费”，属于间接费性质的（如临时设施费、劳保支出等），同“施工管理费”合并为“间接费”；属于其他费用性质的，改列“工程建设其他费”。定额的管理分工和定额的执行均做了统一明确的规定，通用性强的全国统一预算定额的审批等工作均由国家计划委员会负责。

文件中将“建筑安装工程费”划分为“直接费”“间接费”和“法定利润”3个部分，“直接费”由“人工费”“材料费”“施工机械使用费”和“其他直接费”组成；“间接费”由“施工管理费”和“其他间接费”组成。

文件中提出了工程建设其他费用定额的编制应贯彻“细算粗编、不留活口”的原则，以利于实行费用包干。工程建设其他费用定额管理实行“统一领导、分级管理”的原则。

1987年，国家计划委员会、财政部、中国人民建设银行总行又相继颁发文件，将“法定利润”改为“计划利润”，并决定开始征收建筑安装企业的“营业税”及“城市维护建设税”和“教育费附加税”。从此，建筑安装工程费用，由“直接费”“间接费”“计划利润”和“税金”4个部分组成。使费用构成既符合理论要求，又有利于调动建筑安装企业的积极性，并保证国家的财政收入。

按照国家的统一部署，水利水电工程在基本恢复概预算制度的基础上，随着国家改革开放的不断深入，水电工程建设的改革较早地开始推行招标承包制、工程监理制和业主负责制，并且最早引入了动态投资、调价公式等新的概念，在工程造价行业中走在改革的前列。但是，从全局看，这些改革是局部的，带有修修补补性质，从本质上讲仍是计划经济体制下的统一计划定价的模式。

（四）工程造价管理改革与发展阶段（1993年至今）

1.工程造价管理改革与发展

党的十四大明确指出，我国应逐步建立和完善社会主义市场经济体制。与此相适应，建设工程造价管理体制也必须适应这个根本的改变。

市场经济的基本特征是：自主的企业制度、平等的经济关系、完善的市场体系、健全透明的法律体系。

社会主义市场经济，就是充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，企业作为市场的主体，在国家宏观调控下按照市场规律进行活动，以达到效率与公平相统一的经济运行和调节方式。即在市场经济的基础上，必须兼顾到在竞争过程中和竞争以后所产生的负面影响，兼顾那些弱势群体，并兼顾市场经济中的社会公正和社会分配的平等。对于工程造价管理来说，原有的计划定价体系必须作根本性的改革。

我国长期实行计划经济体制，反映在建设工程的价格上也是计划定价，强调统一性、综合性、法定性，这在计划经济体制下曾起过积极的作用。但是随着改革的不断深化，市场经济越发展，与原有的建设工程造价管理办法就越难适应。因此，1994年上半年，电力部正式提出了水电工程造价改革问题，也就是要调整与生产力发展不相适应的生产关系，这是一种带有革命性质的质的改变。要求新的水电工程造价管理办法和体系一定是和国际接轨的、符合中国实际的、反映水电工程特点的。尽管改革的进展比预想要缓慢得多、困难得多，但是毕竟率先跨出了有前瞻性的这一步。

改革开放30多年来，我国经济得到飞速的发展，社会主义市场经济体制也已初步建立，绝大部分工农业产品的价格已放开由市场定价。但是在建设工程的定价方面仍远远落后于改革开放的形势，计划定价模式没有实质性的突破。就全国来说，至今所有的概算编制办法仍然是由政府部门或由其授权的单位颁发，具有法定性，除1997年水电工程概算定额颁发时明确是指导性的外，全国所有各种工程定额还都是法定性的。市场经济条件下的定价原则就应由市场逐个定价，这才是真正符合实事求是的精神。1993—1994年上半年时任电力部副部长的汪恕诚同志，在水电系统中明确提出水电工程造价改革的目标要求是有前瞻性的，但是这涉及方方面面，水电工程一家孤军深入阻力重重，进展缓慢。经过多方努力，电力部颁发97水电工程概算定额时才跨出了“指导性”这实质性的一步。又过3年，国家电力公司颁发了《水电工程“实物法”概算编制导则》（试行），给了参照国际惯例的市场个别定价方法一个合法地位。尽管成本分析的定价方法还在探索前进之中，但在国内建筑业中也是领先的，并且已越来越取得广大同行的共识。建设部标准定额司组织有关专家、学者调查研究后，于2000年提出的专题报告《我国加入WTO后对工程造价管理的影响及对策》中明确指出：“工程造价管理无疑将被纳入国际经济一体化系统”“我国加入WTO后，对工程造价管理领域而言，所受到的最大冲击将是工程的计价、定价模式及方法。”这充分说明我们改革的方向是正确的。2001年12月11日，我国已成为世界贸易组织的成员国，2005年以后，咨询服务业已经全面开放，面对挑战和新形势，必然要加快适应的步伐；同时，伴随着改革的进程和政府职能的转变、投资体制改革以及行政审批制度的改革，工程造价管理体系和制度变革与创新发展得到逐步推进。

当然我们也要看到现实，原有的那一套计划经济体制下的工程造价管理办法和体系已经历了50多年，已被我们的政府主管部门、建设单位、设计单位、施工单位以及工程造价从业人员熟悉并习惯，而对于要建立的适应社会主义市场经济体制的与国际接轨的新的水利水电工程造价管理却不甚了解或知之甚少。因此，无论从创建新的体系还是培训从业人员或积累必要的资料等方面，客观上还存在一个过渡期。

随着我国市场经济的不断发展和深入，我们需要特别关注的是，近年来，在政府有关部门的指引下，工程造价管理坚持市场化改革方向，完善工程计价制度，转变工程计价方式，维护各方合法利益，取得了明显实效。但也存在工程建设市场各方主体市场行为不规范，工程计价依据不能很好满足市场需要，造价信息服务水平不高，造价咨询市场诚信环境有待改善等问题。为此，住房和城乡建设部以建标〔2014〕142号文发布《住房城乡建设部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》，明确提出改革与发展目标：到2020年，健全市场决定工程价格机制，建立与市场经济相适应的工程造价管理体系。完成国家工程造价数据库建设，构建多元化工程造价信息服务方式。完善工程计价活动监管机制，推行工程全过程造价服务。改革行政审批制度，建立造价咨询业诚信体系，形成统一开放、竞争有序的市场环境。实施人才发展战略，培养与行业发展相适应的人才队伍。

2.可再生能源发电工程定额和造价标准管理

我国水电建设正处于历史鼎盛时期，根据国家能源发展战略，为促进可再生能源（水电、风电、潮汐发电）的健康持续发展，国家发展和改革委员会以发改办能源〔2008〕649号文件，正式发布《可再生能源发电工程定额和造价工作管理办法》，明确了各级政府职能部门、可再生能源定额站的主要工作职责，以及对造价咨询单位及工程造价人员的资质要求。各方职责及要求如下。

国家发展和改革委员会履行可再生能源发电工程定额和造价行政管理与监督职责，主要负责以下工作：

（1）制定可再生能源发电工程定额和造价工作管理办法及有关政策。

（2）组织制订可再生能源发电工程定额和造价标准体系及工作计划。

（3）批准颁布可再生能源发电工程造价管理规定与编制办法。

（4）批准颁布可再生能源发电工程造价指标、概算定额和费用标准。

（5）监督检查可再生能源发电工程定额和造价管理有关工作。

（6）决定可再生能源发电工程定额和造价管理工作的其他重要事项。

各省（自治区、直辖市）发展和改革委员会按照统一要求负责监督和协调可再生能源发电工程定额和造价标准在本省（自治区、直辖市）的执行。

受国家发展和改革委员会委托，水电水利规划设计总院负责可再生能源发电工程定额和造价的组织管理工作，并组建可再生能源（水电、风电、潮汐发电）定额站，主要负责下列工作：

（1）贯彻执行国家有关工程建设定额和造价管理政策、法规，结合可再生能源发电工程的实际情况，制订《可再生能源发电工程定额和造价工作管理办法》的实施细则并组织实施。

（2）组织制订可再生能源发电工程造价管理规定和编制办法。

（3）组织编制、修订、管理和解释可再生能源发电工程造价指标、概算定额、预算定额、施工机械台时费定额、费用构成及计算标准等。

（4）收集可再生能源发电工程人工、材料和设备价格信息，测算和发布工程价格指数和相关标准。

（5）负责专业工程造价软件的开发、应用和推广工作，建立工程造价管理数据库，为工程造价的计价和管理提供服务。

（6）协助监督可再生能源发电工程建设中定额和造价标准的执行情况。

（7）协助可再生能源发电行业工程造价咨询单位的资质管理和注册造价工程师的资格管理，负责可再生能源发电行业工程造价专业人员资格管理和业务培训工作。

（8）承办国家发展和改革委员会委托的其他相关工作。

从事可再生能源发电工程造价工作的人员必须取得工程造价专业资格，工程造价咨询单位必须依法取得相应的资质证书并在资质等级许可的范围内从事工程造价咨询活动。