城市人工湖立项和管理调研报告
规划计划司
(2013年4月)
根据水利部领导指示精神,2013年3月18～21日,部规计司会同政法司、水资源司、水规总院等单位,组织调研组赴湖北省武汉市、河南省郑州市、宁夏回族自治区石嘴山市开展了专题调研,重点对城市人工湖立项、建设、管理等方面的情况进行了专题调研,并与流域机构、省(自治区)、市、区有关部门代表进行了交流座谈,现就有关情况报告如下。
一、此次调研三个城市人工湖基本情况
此次调研先后考察了武汉梦泽湖、郑州龙湖、石嘴山星海湖等三个城市人工湖。梦泽湖位于武汉市江汉区王家墩地区,在武汉中央商务区(CBD)规划的中心轴线南端,总占地面积约49.7hm2,湖水面积约23hm2,与自然水系无直接水力联系,水源以降水和城市雨洪资源为主,排水进入城市排水管网,目前已局部开挖,计划明年完工,是武汉最大的人工水体公园,将被打造成王家墩区域及全市的娱乐休闲中心。龙湖位于郑州市郑东新区,是郑州引黄灌溉工程的平原调蓄水库,从花园口引水注入,调蓄后输往下游灌区,可为40万亩灌区提供1.6亿m3供水,目前已经开始蓄水,设计库容2680万m3,水域面积约5.6km2,龙湖也成为郑东新区主要的景观水体和新区生态水系的枢纽。星海湖地处宁夏回族自治区北部贺兰山东麓山前洪积扇的石嘴山市,是以贺兰山地带大武口拦洪库为基础通过综合整治形成的水库,水面面积24.5km2,总库容可以达到4478万m3,具有防洪、湿地保护、旅游、景观等多重功能。
三个人工湖的建设背景、功能定位、与自然水系的联系等各不相同,但都被赋予了提升城市品位、改善城市生态环境的功能,当地政府均有强烈的建设愿望和积极性,梦泽湖、龙湖都是城市CBD的主要水景观,星海湖则已经成为石嘴山市的名片和荣耀,在城市发展中发挥了重要作用。
二、对我国城市人工湖建设管理的初步认识
在前期书面调研、座谈讨论的基础上,结合此次调研,对我国城市人工湖建设和管理形成了如下初步认识。
1.基本判断
城市人工河湖是城市经济社会发展到一定阶段的必然要求,是构建城市水景观、打造宜居城市的重要途径,也是水利舒适性特性的体现;对促进城市水生态文明建设具有重要作用,在提高城市水资源调配能力、防洪除涝能力以及改善城市水生态环境、构建城市水景观等方面可以发挥重要功能。
随着我国城市化水平和人民生活水平的不断提高,以及城市经济实力的大幅提升,各地在城市人工河湖建设方面的积极性空前高涨,政府、居民、市场都表现出强烈的需求,但也存在一些亟待解决的问题。所以,对于城市人工河湖,水利部门要从适应经济社会发展新形势、满足人民群众生活新期盼的角度出发,因势利导、规范管理。
2.人工河湖建设管理存在的问题
结合此次对三个城市人工湖的实地调研,发现我国人工湖的规划、建设和管理中都存在一些问题需要解决。
(1)立项程序。不同地方人工湖的建设背景差异较大,但一般都难以列入国家级或流域层面的规划。有的人工湖是依托于已有或新建的水利工程,如郑州龙湖是郑州引黄灌溉的调蓄工程,于2010年由河南省发改委批准立项后开工建设;石嘴山兴海湖(大武口拦洪库)列入《宁夏贺兰山东麓防洪及洪水资源综合利用规划》和《石嘴山市城市防洪规划》,也是病险水库中央专项资金项目,2010年自治区水利厅批复了该项目。此类工程水面面积数十平方公里,库容数千万立方米,相当于一个中型水库规模,一般不会在国家级或流域级规划中体现,但有可能在省级以下或支流规划中体现。还有的人工湖是直接在洼地上开挖形成的人工水体公园,如武汉梦泽湖,是城市CBD规划确定的项目,水利部门几乎没有参与,此类项目在各级流域综合规划和防洪规划中均没有涉及。
(2)水资源的高效利用与保护。地方政府对于水资源的节约和保护意识不够,经常出现追求过大的水面面积从而造成资源浪费现象。郑州和石嘴山市用水总量均已接近其用水指标,但地方政府在人工湖的建设上仍不遗余力,星海湖年蒸发量达到2000万m3,龙湖年蒸发渗漏损失量超过1000万m3。人工湖的建设应从当地水资源条件出发,统筹考虑生态环境建设与水资源的高效利用,在科学论证的基础上合理确定工程规模。
(3)运行管理方面。人工湖项目重建轻管的现象依然存在,地方政府往往考虑更多的是人工湖建设对改善城市环境和提升城市品位的好处,缺乏对后期运行管理的认真研究,对于可能产生的问题考虑不足。如武汉的梦泽湖和郑州龙湖均由新区管委会负责建设,但建成后如何运行管理仍是一大问题。根据以往经验,如果后期管理不善,很有可能出现湖体水质恶化或水源难以为继的现象,如建成于20世纪80年代的西流湖,曾是郑州的城市名片,但由于缺乏监管,基本成为倾倒建筑垃圾和偷排工业废水的废水池。
三、加强和改善城市人工河湖建设管理的对策建议
1.指导思想
深入贯彻落实科学发展观,按照新时期中央关于水利工作的总体部署,积极践行可持续发展治水思路,在尊重自然河湖水系演变规律的基础上,统筹考虑城市河湖水系的资源功能、环境功能、生态功能,以促进水资源优化配置、增强防御水旱灾害能力、修复改善重点地区的水生态环境为目标,在区域水资源综合规划、城市发展规划、防洪除涝规划和生态环境保护规划的框架下,构建城市“自然—人工”复合水系,提高城市水安全水平,促进城市水生态文明建设。
2.基本原则
城市人工河湖建设应遵循如下原则:
(1)尊重自然、因地制宜。在尊重自然河湖水系演变规律的基础上,充分考虑流域、区域和城市的自然条件、水系状况和城市经济社会发展、生态环境保护的合理需求,在优先保护自然水系的前提下,因势利导、因地制宜稳步推进城市人工河湖建设工作,整体提升城市水利保障的综合能力。
(2)统筹兼顾、规划优先。紧密结合流域、区域和城市功能定位、发展战略和河湖水系特点,统筹发展需求、安全需求、生态需求和文化需求,统筹城市水资源开发利用、防洪减灾、水生态修复与保护,以流域综合规划、水资源综合规划和防洪规划等为基础,根据城市发展需求,科学规划、深入论证,合理安排城市人工河湖格局。
(3)提高效率、严格监管。落实最严格水资源管理制度,不断提高水资源利用效率和效益,科学确定城市水域面积和人工河湖规模。加强城市“自然—人工”复合水系的运行管理,加强水情工情监测体系建设和复合水系功能及影响评估,加强城市河湖水系的水量调度、洪水调度、生态调度,不断提高城市水安全水平。
3.对策建议
城市人工河湖建设是提高城市品位和城乡人民生活水平的重要手段,城市“自然—人工”复合水系是城市化进程中的现实需求,是水利必须面对的新问题和新挑战。根据我国幅员辽阔、水情差异巨大的现实,城市人工河湖建设与管理必须分类指导、分级管理,结合本次调研,从强化规划约束力、加强技术指导、严格水资源管理等方面提出如下对策建议:
(1)强化规划约束力。尽快修订水工程建设规划同意书管理办法,把规模较大、与自然河湖水系有直接水力联系、具有供水及防洪除涝等功能的城市人工河湖纳入规划同意书管理范围,在规划衔接充分、规划依据充分的前提下深入论证、依法审批。
(2)强化规划引领。突出水系规划在城市规划建设的作用和地位,城镇规划涉及水系调整的,应编制相应的专项规划,对自然水系的保护与调整、人工河湖的建设、“自然—人工”复合水系的调度与管理等进行深入分析并做出明确规定,进一步规范城市人工河湖建设与管理。
(3)强化技术指导。充分考虑不同区域的自然条件、水利基础和经济社会发展的合理需求,制定城市层面河湖建设的技术要求,区分不同类型区域城市河湖建设在功能、范围、规模、形式、特点等方面的差异,因势利导、因地制宜的开展工作。
(4)强化红线管理。城市人工河湖建设是高品质生活的需求,必须坚持高标准、高效率,要落实最严格水资源管理制度,积极引导地方政府调整用水结构、强化节约用水,优化调整人工河湖规模,严格控制入河湖排污量,鼓励利用雨水、中水等非常规水源,不断提高用水效率和效益。
(5)研究水行政许可整合的可行性。目前涉水工程建设项目立项阶段,水行政许可环节较多,内容多有一致、交叉和重合,下一步工作中将研究规划同意书与洪水影响评价、涉河工程建设方案审查、水资源论证等制度的关系,研究整合水行政许可手续的可能性。
调研组成员:
规划计划司:吴 强 王 勇 周智伟
政法司:司毅兵
水资源司:张建永
水规总院:李宗礼
长江委:刘联兵
湖北省水利厅:史芳斌
宁夏回族自治区水利厅:方 彦
河南省水利厅:申季维
报告执笔人:吴 强 王 勇 周智韦 毕黎明 李宗礼