第一节 水务市场管理问题及主要内容

一、水务市场管理问题

水务涉及国计民生，关系经济社会建设与发展，其建设管理事务具有基础资源属性和经济竞争性。长期以来我国一直把供水排水等水务行业作为公益性事业，由政府进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，在行业内形成了一种典型的行政性垄断，即“官督官办”管理模式。在水务运行中存在的主要问题是：第一，政企不分、政事不分，企业缺乏自主权和积极性；第二，水务行业管理缺乏明确、配套的政策，在企业改制、产权制度改革等方面各行其是；第三，缺乏竞争激励机制，企业亏损经营，财政补贴沉重；第四，生产效率低，服务质量差；第五，水务投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金渠道，没有形成多元化的投融资新机制，滞后于社会经济发展；第六，排水运营维护单位长期被作为事业单位管理，投资由政府负责，污水处理的运行费用难以维持。

随着我国经济体制改革和水管体制改革的不断深入，尤其是近年来参与涉水事务建设的企事业单位、投资主体、经济成分的变化，改变了原有计划经济体制下“官督官办”的基本格局。水利部召开的全国水务管理工作座谈会上确定了全国水务管理体制改革的目标，即：进一步加强城乡水资源统一管理；建立政企分开、政事分开的水务统一管理体制；建立投资主体多元化、产业发展市场化、行业监管法制化的水务运行机制；建立发挥体制优势、强化行业管理的水务政策法规体系。针对上述问题的研究成果较少，针对水务市场监管的研究成果基本处于空白，理论上难以满足指导社会生产实践的需要，因而，开展水务市场化政府监管理论和机制研究是非常必要。

随着我国经济社会的快速发展，供水、水处理等涉水事业必将得到快速发展，这不仅表现在为满足日益增长的社会经济规模和生活水平提高，要求増强供水能力和改善供水质量，而且还突出表现在供水、水处理行业等涉水事务与时俱进的水务市场化改革发展方面。

（一）企业性质发生了变化

传统管理体制下的城市供水、水处理行业是隶属于政府职能部门的国有自然垄断企业。建立社会主义市场经济体制，必须按照市场经济规律和建立现代化企业制度的要求，建立“产权清晰、政企分开、管理科学”的现代企业，实行市场化管理和运作。现代供水、水处理企业可以是多种经济成分构成（如国营、集体、个人的，也可以利用外资）。

（二）行业管理模式发生了变化

在传统管理体制下，供水、水处理等涉水主要业务是由隶属于政府的企业独家垄断的，政府既是行业管理政策的制定者和执行监督者，又是具体业务的实际经营管理者，市场化程度很低。

按照社会主义市场经济体制和世界贸易组织规则，供水、水处理等涉水企业必须实行政企分开，建立高效的政府管理机制和市场化经营机制。政府对涉水企业进行行业监督管理，政府相关职能部门主要进行市场的准入和退出监督、企业经营成本监控、产品与服务的质量和价格监督等。让涉水企业成为水务市场的运动员，政府成为裁判员。要求政府应进一步转变管理方式，从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对社会负责。

（三）投资主体发生多元化变化

在传统管理体制下，供水、水处理等涉水企业的投资来源于政府，实行的是“官督官办”建设运营管理模式。这种建管难以满足水务市场对资本的需求，并会加重政府负担，降低资本的运行效益，也不利于涉水行业的发展，如常使城市供水、水处理行业陷入举步维艰的境地。

随着我国社会主义市场化进程改革的不断深入，国家逐步放开了供水行业投资限制，支持各类资本进入涉水事务行业。根据原国家计划委员会《关于鼓励和引导民间投资的若干意见》、《外商投资产业指导目录》和《城市市政公用事业利用外资暂行规定》（建综〔2000〕118号）、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号）等政策，提出创造条件，建立供水、污水处理等公共产品的多元化投资环境。在政府的宏观调控下，鼓励和引导国内民间资本、外资等投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等基础设施建设，并允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。市政公用行业将由政府授权实行特许经营制度，以促进提高社会公共资源的配置与利用效率。

（四）设施建设、运营与管理方式发生了变化

随着供水、水处理等涉水行业投资多元化及资本构成多样化，其原有的行业垄断地位必将打破，实行在政府宏观管理下的特许经营权制度，市场机制，尤其是竞争机制将在涉水行业发挥激励作用，政府必须对供水、水处理等设施的产权、经营权、收益权的管理与经营做出统一规定，规范供水、水处理等业务的市场准入与退出行为，强化资质、标准、服务质量的管理，指导水务行业市场化运作。

供水、水处理等涉水行业的市场化改革开放政策，尤其是政府角色的转变和企业性质的市场化定位，政府对涉水事务的管理将从行业管理转向社会管理，突出市场化建设与运作功能，这都要求打破原有“官督官办”色彩，特别突破行业立法和垄断经营管理权，克服水务分割管理与经营的体制性壁垒，实行政府宏观管理与市场化运作相结合的制度。

综上所述，在社会快速发展，水资源环境日趋恶化，缺水压力越来越大，影响水务建设发展诸多方面亟待改革的情况下，为保障水务事业健康快速发展，对日趋复杂的水务市场监管及时进行理论研究和实践总结，对在政府宏观管理下，遵循市场经济运行规律，发挥全社会建设、经营、治理和参与管理的积极性，促进水务与经济社会、资源环境协调持续发展具有十分重要的现实和理论意义。

二、主要内容

（一）政府监管理论研究

结合城市水务业的特性，研究公共管理中有关政府监管的理论，构建城市水务市场监管基本理论体系。

（二）国外城市水务市场监管经验分析

通过国外城市水务管理理论经验的分析，总结借鉴不同国家政府水务监管机制和成功经验。

（三）国内城市水务市场化现状分析

通过国内城市水务改革现状和比较成功案例的剖析，分析国内城市水务监管状况及发展要求。

（四）水务市场管理分析

水务市场需要通过政府宏观调控管理和市场机制调节的共同作用，才能保证水务市场的良性发展，对此，分析了水务市场的内涵和特征，以及管理职能、作用和管理体制。

（五）水务市场政府调控管理机制研究

政府为实现水资源战略总体目标，遵照客观经济规律，依据调控职能和调控力量对市场进行干预和调控，以使水务市场的运行与国家利益保持一致，因而，主要分析了政府对水务市场调控管理的目的、必要性、原则，以及调控管理的系统、方法和手段。

（六）国内城市水务市场化政府监管机制研究

在分析国内外城市水务政府监管的基础上，结合政府监管理论，提出适合我国国情的城市水务市场化政府监管理论和运行机制。