第三章 国内水务市场化监管分析

第一节 国内水务市场化政府监管现状

一、水务市场政府监管的目标和内容

（一）监管目标

我国城市水务产业的政府监管总体目标主要有两方面：一是在政府的有效规制之下城市水务产业能够持续健康发展；二是确保城市水务产业的公益性，用最低的生产成本向人们提供足够的合格水。

（二）监管内容

我国城市水务产业的政府监管的内容包括市场准入、水价、水质与水事安全服务等实施监管规制。

1.市场准入

在我国传统水务市场上，主要是政府投资形成的国有自来水公司垄断经营。我国水务放宽市场准入经历了从严格限制向逐步开放的转变。20世纪80年代，水务产业垄断经营体制基本维持不变。迟至90年代，政府开始放宽市场准入。

2.水价

20世纪90年代后，政府为改变水务行业供排水价格和污水处理价格过低的状况，开始积极推进水价改革。城市供水价格的管理逐步走向法制化、规范化；多数城市按照“成本+费用+税金+利润”的定价原则对供水价格进行多次调整。我国水价规制主要有以下特点：①在水价监管体制上，水价实行政府定价、分级管理的体制，并且在程序上实行听证会制度和公告制度；②实行收益率监管，定价主要基本成本，遵循补偿成本、合理收益的原则；③城市供水实行分类水价。根据使用性质可以分为居民生活用水、工业用水、行政事业用水、经营服务用水、特种用水五类并实行差别水价。

3.水事安全服务

水事安全不仅要保证水质的安全，还要加强涉水基础设施的安全，供排水设施是水务市场发展的重要基础设施，关系着居民的用水安全、生活质量和水务市场发展，国家出台一系列法律加强我国的水事安全，《中华人民共和国水污染防治法》明确规定：“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。1985年制定的《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—1985）仅有35项指令性指标，2007年1月起，新修订的《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2006）水质指标将从以前的35项增加到106项。”从水事安全角度考虑，《取水许可和水资源费征收管理条例》规定，取用水资源的单位和个人，除为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水的；为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。县级以上人民政府水行政主管部门按照分级管理权限，负责取水许可制度的组织实施和监督管理。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），依照本条例规定和国务院水行政主管部门授权，负责所管辖范围内取水许可制度的组织实施和监督管理。县级以上人民政府水行政主管部门、财政部门和价格主管部门依照本条例规定和管理权限，负责水资源费的征收、管理和监督。《中华人民共和国防洪法》规定：在防洪工程设施保护范围内，禁止进行爆破、打井、采石、取土等危害防洪工程设施安全的活动。

例如对实施严格水资源管理制度实施情况的监管：2011年中央1号文件明确提出，实行最严格的水资源管理制度，建立用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三项制度”，相应地划定用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”。它与一定地区的水资源承载能力相适应，体现了该地区一定时期的生产力发展水平、经济社会发展规模、社会管理水平，是水资源管理必须达到的目标。政府对实施严格水资源管理的监管主要表现在：第一，建立水资源管理责任和考核制度，将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。国务院对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，水利部会同有关部门具体组织实施，考核结果交由干部主管部门，作为地方人民政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据。第二，健全水资源监控体系，制定水资源监测、用水计量与统计等管理办法，健全相关技术标准体系。加强省界等重要控制断面、水功能区和地下水的水质水量监测能力建设。第三，完善水资源管理体制，进一步完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，切实加强流域水资源的统一规划、统一管理和统一调度。第四，完善水资源管理投入机制，政府要拓宽投资渠道，建立长效、稳定的水资源管理投入机制，保障水资源节约、保护和管理工作经费。第五，健全政策法规和社会监督机制，抓紧完善水资源配置、节约、保护和管理等方面的政策法规体系。广泛深入开展基本水情宣传教育，强化社会舆论监督，进一步增强全社会水忧患意识和水资源节约保护意识，形成节约用水、合理用水的良好风尚。

二、水务市场政府监管体制

我国水务产业的监管是横向和纵向相结合的多层次、多部门监管的制度安排，在结构上具有多部门和中央与地方分级管理的特征。在中央层次，水务的监管涉及建设、水利、物价等主管部门，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部主要负责供水以及水价的管理，其中住房和城乡建设部的主要职能是制定全国城市供水的政策法规，相对应的地方建委负责所属地的水务管理。国家发展和改革委员会是国务院的价格主管部门，负责价格政策的制定或者直接确定价格，相对应的各级地方物价局或委员会负责辖区内的价格政策。我国各地方的水价由上一级物价部门负责制定，即全国36个以上省会城市和直辖市为主的大中城市的水价由国家发展和改革委员会负责监管，地方各级计委分管下一级政府的水价制定。财政部的职能是负责与供水有关的费用制定和管理；国家水行政主管部门，负责水资源的统一管理；地方水利主管部门负责管辖范围内的水资源管理，即中央和地方水利主管部门对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。这就是我国现有的条块分割、多部门行使监管权力的体制。

三、政府对水务市场化监管的法律法规

1.基本法

《中华人民共和国水法》（2002年10月1日）是国家根据社会与经济发展的现状和预期制定的，旨在调整人们在开发、利用、节约、保护和管理水资源的过程中所发生的各种社会关系的规范性法律文件。第六条规定国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。开发、利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务。第七条规定国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。

《中华人民共和国防洪法》是我国防治洪水工作的基本法律，是调整防洪治水活动中各种社会关系的强制性规范。

《中华人民共和国水土保持法》以法律的形式规范水土保持工作，该法从水土保持规划、水土流失预防和治理、水土保持监测和监督等方面对水土保持工作给出了法制规范。

《中华人民共和国水污染防治法》明确规定：“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”明确了其立法目的，其一是为了防治水污染；其二是为了保护和改善环境；其三是为了保障饮用水安全；其四是促进经济社会全面协调可持续发展。

2.价格规制

为进一步规范城市供水价格，原国家计委和建设部制定了《城市供水价格管理办法》（1998年）；经国务院审批通过的《水利工程供水价格管理办法》（2003年）首次将水利工程供水纳入商品管理范畴。该办法为健全水利工程供水价格形成机制，规范水利工程供水价格管理，保护和合理利用水资源，促进节约用水，保障水利事业的健康发展，提供了标准。

3.技术规制

我国出台了一系列有关涉水事务的水量、水质技术标准，以及取水、用水、排水技术标准，相应的工程建设和管理技术标准，以规范涉水事务。

4.进退规制

（1）取用水资格管理制度。在我国取用水资格，主要依靠取用水许可管理制度来实现。

《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院第460号令，2006年2月21日），第二条规定：本条例所称取水，是指利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源。取用水资源的单位和个人，除本条例第四条规定［（一）农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的；（二）家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的；（三）为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水的；（四）为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的；（五）为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的］的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。本条例所称取水工程或者设施，是指闸、坝、渠道、人工河道、虹吸管、水泵、水井以及水电站等。第三条规定：县级以上人民政府水行政主管部门按照分级管理权限，负责取水许可制度的组织实施和监督管理。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），依照本条例规定和国务院水行政主管部门授权，负责所管辖范围内取水许可制度的组织实施和监督管理。县级以上人民政府水行政主管部门、财政部门和价格主管部门依照本条例规定和管理权限，负责水资源费的征收、管理和监督。

《取水许可监督管理办法》规定开发利用水资源应遵循开发利用、保护与节约并举的方针，实行计划用水，厉行节约用水，积极推广节水技术，强化监督管理。其中第四条规定国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度的组织实施和监督管理。各级水行政主管部门及其授权的有关部门、流域机构是实施本办法的取水许可监督管理机关，按取水许可分级审批权限，负责对管理权限内的取水实施监督管理。上级水行政主管部门可以委托下级水行政主管部门，流域机构可以委托其直属单位或地方水行政主管部门负责监督管理。

《关于进一步加强取水许可监督管理工作的通知》（水资源〔2002〕40号）：①综合考虑水资源和水环境承载能力，严格取水许可审批：取水许可审批要以总量控制与定额管理为基础；取水许可审批要充分考虑当地的水环境状况；建设项目的取水许可审批要进行充分的水资源论证；②日常监督与年度审验相结合，促进取水许可年审规范化、制度化，逐步建立从取水、用水到退水全过程实施日常监督管理与年度审验相结合的取水许可监督管理制度，使取水许可年审工作进一步规范化、制度化；③积极推进用水定额管理和计划用水工作，强化取水许可监督管理；④做好基础工作，提高取水许可监督管理水平。

《建设项目水资源论证管理办法》（水利部、原国家发展计划委员会第15号令，2002年5月1日起施行）：第二条规定对于直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目（以下简称建设项目），建设项目业主单位（以下简称业主单位）应当按照本办法的规定进行建设项目水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书；第三条规定建设项目利用水资源，必须遵循合理开发、节约使用、有效保护的原则；符合江河流域或区域的综合规划及水资源保护规划等专项规划；遵守经批准的水量分配方案或协议；第四条规定县级以上人民政府水行政主管部门负责建设项目水资源论证工作的组织实施和监督管理。

（2）排污许可制度。排污许可是具有法律意义的行政许可，是环境保护管理的八项制度之一，是以许可证为载体的，是对排污单位的排污权利进行约束的一种制度。

依据《中华人民共和国环境保护法》（国家主席令第22号，1989年12月26日）第27条，《中华人民共和国水污染防治法》（国家主席令第87号，2008年2月28日）第20条规定国家实行排污许可制度。

排污许可条件：必须是经环保部门审批过的，环保设施齐全，运行正常，监测结果不超标，排污口、排污筒规范的，正常生产的，通过达标验收的企业，或者是经环保部门审批后，批准试生产和正在进行限期治理的企业。如果排污单位排放的污染物超过国家或地方规定的排放标准，或者经限期治理仍然超过排污总量控制标准的，以及县级以上人民政府确定关闭、停产、淘汰的企业，不予核发排污许可证。排污单位完成限期治理任务或者建设项目试运行期满，经验收合格的，核发排污许可证。

排污许可证的种类和有效期：排污许可证分为两种：一种为排污许可证；另一种为临时排污许可证。前面在谈到申领许可证的条件的时候，已经提到审批手续完善、环保设施齐全、运行正常、排污筒（口）规范，已通过达标验收的排污单位，领到的是排污许可证，有效期最长不超过5年，如果是审批后，批准试生产的企业或者是限期治理期间的企业，领到的是临时排污许可证，临时排污许可证的有效使用期限最长不得超过1年。

特别强调的是，排污单位领到的排污许可证不是说一劳永逸的，还存在重新申领和年检的问题，排污单位在排污许可证或者临时排污许可证有效使用期限届满后，需要继续排放污染物的，要在限期届满之日起30日内重新申领排污许可证。

在排污许可证有效使用期限内，排污单位排放污染物的种类、排放量、排放浓度发生重大变化的，应当在发生重大变化前15日内向原发证的环境保护行政主管部门重新申领排污许可证。

若发生①生产能力、工艺、设备、产品被列入淘汰目录，属于强制淘汰范围的；②污染物排放超过许可证规定的浓度或总量控制指标，经限期整改，逾期不能达标排放的；③排污者生产经营所在地的土地功能或环境功能经过调整，不适宜在该区域继续排放污染物的；④法律、法规规定的其他情形的，在排污许可证有效期满后，不予延续颁发。

（3）供水企业经营资格与责任。《城市供水条例》（国务院第158号令，1994年7月19日），第十九条规定：城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业，必须经资质审查合格并经工商行政管理机关登记注册后，方可从事经营活动。资质审查办法由国务院城市建设行政主管部门规定。第二十条规定：城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业，应当建立、健全水质检测制度，确保城市供水的水质符合国家规定的饮用水卫生标准。第二十一条规定：城市自来水供水企业和自建设设施对外供水的企业，应当按照国家有关规定设置管网测压点，做好水压监测工作，确保供水管网的压力符合国家规定的标准。禁止在城市公共供水管道上直接装泵抽水。第二十二条规定：城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业应当保持不间断供水。由于工程施工、设备维修等原因确需停止供水的，应当经城市供水行政主管部门批准并提前24小时通知用水单位和个人；因发生灾害或者紧急事故，不能提前通知的，应当在抢修的同时通知用水单位和个人，尽快恢复正常供水，并报告城市供水行政主管部门。第二十三条规定：城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业应当实行职工持证上岗制度。具体办法由国务院城市建设行政主管部门会同人事部门等制定。第二十四条规定：用水单位和个人应当按照规定的计量标准和水价标准按时缴纳水费。

（一）部门规章

1.《关于加快市政公用行业市场化进程意见》（以下简称《意见》）对特许经营的表述

特许经营的概念在市政公用行业的使用，正式见于原建设部于2002年12月发布的《意见》，《意见》中提出：“加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，……”，同时明确提出：“允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。采取公开向社会招标的形式选择市政公用事业的经营单位，由政府授权特许经营”，在这里，特许经营是引入竞争机制的结果。

《意见》同时指出：“市政公用行业特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。”这里看出这时的特许经营政策主要针对“经营”。

《意见》代表了原建设部建立特许经营制度初期的想法，《意见》中有几点直接结论可以得出：

（1）将投资市场的开放和经营市场的特许经营作了区分。在投资市场上没有提特许经营，而将特许经营的领域主要限定在市政公用产品或服务的“经营”领域。

（2）新的改革项目公开向社会招标的形式选择特许经营者；传统企业也应该申请特许经营权，并可以通过授权获得特许经营权。

（3）直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的市政公用事业都要施行特许经营。

（4）特许经营权获得的形式是合同、协议或其他方式。

2.《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）对特许经营的规定

《办法》提出：“市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，政府通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”《办法》指出：“依法实施特许经营的，适用本办法。”并进一步明确了选择特许经营者时的招投标程序。

《办法》是在市场化改革全面展开的背景下发布的规范性文件，同时《中华人民共和国行政许可法》（2004年）刚刚开始实行。可以总结出几点变化：

（1）特许经营要“按照有关法律、法规规定”执行，《办法》本身不构成法律依据。

（2）强调了必须通过招标形式选择特许经营的投资人或经营人，在这之后的政策文件都加强了对招标的强制性要求，显示对市场市普遍存在的不规范操作的顾虑，希望矫枉过正。

（3）特许经营的选择对象不仅是《意见》所强调的经营者，而且包括了投资人。但是即便包括投资人，特许经营权获得者将从事“一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务”，所从事的仍然是“经营”。

（4）传统企业是否需要实行特许经营在《办法》中没有明确规定，但是传统企业如果申请特许经营权需要执行《办法》，也就是要执行竞争程序。

（二）地方性法规

原建设部相关政策和规章的出台推动了地方性立法的进程，自2003年5月1日，我国第一部地方政府关于公用事业特许经营的法规《深圳市公用事业特许经营办法》正式实施以来，到目前为止，关于公用事业特许经营的地方性法规有9部，地方政府规章有20多部。

四、政府监管组织体系

目前我国涉水管理部门主要有水利、环保、住建、财政、物价管理、卫生防疫和农业等部门。各部门的监管职责已在前面阐述。