第四节 政府监管理论

一、公众利益理论

（一）公众利益理论的基本内涵

公众利益理论认为［7］：首先，政府监管是针对私人行为的公共行政政策，既包括市场配置资源的过程和机制，也包括作为市场主体的企业或个人行为及其后果。其次，政府监管是基于公众利益实施的监管，其目的在于限制市场主体的价格垄断和对消费者权利的滥用，具体表现为控制准入、决定价格、确定服务条件和质量，以及在合理条件下应当为所有客户提供的服务义务等，并假定在这一过程中，政府可以代表公众对市场作出一定理性的计算，从而使监管过程符合“帕累托最优”。最后，政府监管不仅能实现经济效益，而且能够促进整个社会的公平。因此，在公众利益理论中，政府监管应当从公共利益的立场出发，纠正市场失灵下发生的资源配置的非效率和分配的不公正性，以及维护社会秩序的稳定为目标。［1］由此可知，公众利益理论蕴含以下三个基本前提。

（1）市场的自发运作机制存在严重缺陷。西方传统经济学认为，完全竞争的市场经济可以在没有政府干预的情况下自动实现资源的有效配置，达到“帕累托最优”。但是所谓的“完全竞争”状态只有在同时满足如下假设条件时，方能实现：①有足够数量的消费者和生产者，任何一个或一组消费者或生产者都无法影响市场；②生产者可以自由进出市场；③生产者的产品是同质的；④有关产品的信息是免费的和可完全获知的。［8］然而，从古至今从未出现过能够同时满足这四项条件的市场，现实社会中的所有市场都处于不完全竞争的状态，因而市场失灵现象也就难以避免，必然导致无效率与不公平。

（2）政府监管是无成本的、善意的反应。至于政府监管的成本，如搜寻监管对象的信息、提供专职监管人员的薪酬、购置监管所必备的工具等，在此都不予计算。

（3）政府是全能的，是有效率的组织［3］。在后两项前提中，政府一方面被视为理性人（Rational Person）（所谓理性人，是西方经济学中的一个最基本的分析工具，即假设作为经济决策的主体都是充满理智的，既不会感情用事，也不会盲从，而是精于判断和计算，其行为是理性的），拥有对于所有监管对象的完备信息及精确的计算力量；另一方面又被视为“慈善人”，是由一群单纯以利他为目的的人士组成的并无自身利益追求的组织。

公众利益理论在保险监管制度领域中的适用具体表现为：一方面，公众利益理论主张保险监管的目的是为了解决市场失灵，维护公众利益。例如市场失灵可能导致保险交易无法顺利完成，但是若能通过政府监管矫正市场缺陷，则可以使消费者顺利将风险转移给保险公司，保险公司也可以为承受消费者的风险而获取适当的利润，增进双方的利益［5］；另一方面，保险公司的偿付能力攸关广大消费者的利益。因此，保险公司偿付能力的维持与公共利益相一致，监管机构可以因此要求保险公司缴纳最低限额的注册资本，提存保证金、各项责任准备金以及公积金，缴纳保险保障基金，并在法定范围内运用资金，以维持最低偿付能力。

（二）公众利益理论的范式危机

尽管公众利益理论一直在传统监管理论中居于正统地位，但在20世纪70年代前后却出现了范式危机［9］（所谓范式危机，是指特定学科领域的一般研究人员在日益增多的“反常”现象面前不再接受原来共同掌握的信念、价值标准、假设和定理的现象）。首先，从规范分析角度对该理论隐含的行为假设提出质疑。公众利益理论是一种不完全竞争理论，它提出的对何时实施监管的假设是公众为得到社会福利而产生的监管要求。这显然缺少一个环节，即公众如何把潜在的监管需求转化为现实的监管机制，因为监管是要通过立法行为、执法行为乃至司法行为等一系列行为来实现的［10］。其次，“阿罗不可能定理”（Arrow'sImpossibility Theorem）对政府监管职能的质疑。福利主义认为个人的福利可以计算，并且经过简单加总即可形成社会福利。但美国学者阿罗（Arrow）指出，经由个人的偏好次序推出社会的偏好次序是不可能的，不存在一种把个人偏好加总为社会偏好的理想方法，因此政府监管在理论上不能达到社会福利最大化的目标。［9］再次，从实证分析角度对公众利益理论提出的质疑。美国著名经济分析法学家波斯纳（Posner）在分析公众利益理论的价值时指出，经过大约15年的理论和实证研究，经济学家得出的结论是监管与外部性、自然垄断市场结构不是正相关，许多产业被监管既不是由于垄断也不是由于外部性，所以该理论缺乏事实支持［11］。

二、私人利益理论

与规范经济学范畴的公众利益理论不同，私人利益理论则属于实证经济学的范畴，该理论认为政府监管是私人利益之间竞争或协调后的结果，监管的目的在于促进某些私人的利益。换言之，不同的个体或团体为追求私人利益最大化，彼此运用可以利用的资源对监管机构施加影响，政府监管遂变成适应私人利益需求的产物［12］。经济学家帕茨曼（Peltzman）和贝科尔（Becker）提出，监管者是自利的，他们在监管活动中会不断追求政治支持的最大化。一方面，为了获得来自行业的资金及其他支持，可能会表现出亲行业性的偏见；另一方面，为了获得消费者（选民）的支持，又可能会热衷于从事一些讨好消费者的活动，如压制保险产品的价格等，即使从长远看这样做可能是有害的［13］。

私人利益理论具体分为三个分支：捕获理论（Capture Theory）、利益集团压力理论（Interest Group Pressure Theory）及官僚理论（BureaucraticTheory）。

（一）捕获理论

捕获理论是私人利益理论中影响最大的分支，又称监管占据理论。该理论认为政府监管受到监管对象（被监管的产业团体）的影响，亦即组织严密、资金充足的代表某一产业的团体可以“捕获”监管机构，进而操纵监管行为，达到获取私利的目的。因此，政府监管的目的在于使产业团体的利益最大化。保险业中的产业团体包括保险公司、再保险公司、保险代理人、银行、证券公司、保险经纪人以及为行业参与者提供服务的其他企业［13］。而监管机构推助产业团体实现利益最大化的方式有：①直接给予金钱补贴，这是最直接但也最容易受到诟病的方式，产业团体获得补贴的多寡与团体的数量成反比，团体的数量越少，所获得的利益也就越大；②限制新的竞争者进入市场，监管机构可以采取多种措施来限制产业团体的新竞争者进入市场，以降低其竞争压力。例如通过设置严格的行政审批制度或较高的注册资本限制等，使意图进入市场的潜在竞争者因为过高的市场准入门槛而却步；③固定价格，由于直接给予行业团体金钱补贴很容易遭受批评。因此，监管机构还会选择通过将保险产品的价格固定在某一水平，来消除行业团体之间的竞争，使被监管的行业团体利益最大化［5］。

（二）利益集团压力理论

利益集团压力理论强调，监管机构为通过监管而达到获得政治上最大支持的目的，将可资利用的资源或福利尽量合理地分配于市场中的各个利益集团。由于受到监管政策影响的利益集团，除了被监管的产业团体外，还包括与被监管产业进行交易的消费者，因此监管政策的走向视被监管产业与消费者所能为监管机构提供的政治支持而定［12］。与捕获理论相比，利益集团压力理论并不认为监管机构总会受到被监管的产业团体的控制，而是认为监管政策将偏向于在政治上影响力较大的集团的利益，以获得政治上的最大支持［13］。因此，若消费者（即选民）的影响力足够大，也可能成为政府监管的受益者，如监管机构会采取压制保险产品的价格等措施来获取选民的支持。

（三）官僚理论

官僚理论认为，由专职监管人员所组成的监管机构本身属于官僚机构，如同所有其他私人一样，必然以自利为动机，且监管人员对部门利益的追求将对监管政策产生显著影响，从而也影响立法的形式与内容。因此，政府监管的目的是通过实施监管行为实现监管人员的自身利益。监管人员之所以能够这样做，在于其在政策制定中能够发挥关键作用。他们一般拥有将政策运用于一系列既定问题的职责，在履行这一职责过程中，能够确定什么是可以完成的，什么是不能完成的日程表。更进一步，他们对相关信息的掌握使得其能够选择性地向政治家汇报信息。例如，对特定选择项的预算议案，就可以在“要么接受要么放弃”的基础上呈上去［14］。官僚机构理论认为，监管人员通过监管所追求的利益包括薪金、补贴、名誉和权力，其中最明显的是未来的就业机会。一项针对美国政府多个监管机构的调查表明，有近二成的监管人员在未担任监管职务之前是在政府部门工作，但在卸任后则是在私人企业工作。而还有一成的监管人员在担任监管职务之前是在私人企业工作，在卸任后仍回到私人企业工作。官僚理论暗示当监管人员考虑到未来的就业机会时，其履行行政执法职能可能无法保持中立，甚至可能产生利益冲突的情形［5］。

三、监管政治理论

监管政治理论认为，政府监管是在现有的政治和行政管理体制内进行运作的，因此，不免受到各种政治团体的影响。换言之，政府监管政策就是通过在不同政治团体之间的讨价还价而确立的。这里的政治团体可以分为四种，即监管机构、被监管的行业、消费者团体以及政治精英（Political Elites）。就影响监管政策的因素而言，政治理论所主张的监管机构、被监管的行业及消费者团体，与上述私人利益理论所主张的私人利益团体，事实上并无明显区别，不同之处在于该理论将政治精英的影响因素纳入其中。所谓政治精英，通常指国会议员及法院法官等。在监管政策的形成过程中，政治精英所扮演的角色体现在两个方面：①裁决来自各方的利益冲突，并在各政治团体的竞争中决定胜负，进而将监管政策导向于竞争胜出者；②政治精英并非全然中立的仲裁人，他们也会考虑自身的利益，因此，监管政策常与政治精英的价值判断保持一致［12］。

监管政治理论的最大发现也许在于，它认为政治团体在左右政府监管政策方面获得成功或失败取决于有关监管事项的特性。由于影响政府监管政策仍然存在机会成本（Opportunity Cost）（所谓机会成本，是指采取某种选择或某项行动时所牺牲的次优选择）［15］，因此各政治团体并不会介入每一项监管政策的制定，至于介入与否以及介入的程度则取决于有关事项的显著性和复杂性。显著性指监管事项是否影响广泛，或者是否受社会公众注意等。如果影响不够广泛或是不为社会公众所注意，就比较不易引起政治团体的介入。而复杂性则是指有关监管事项是否需要专业知识，如果监管事项不复杂，则政治团体不需要专业知识就可介入。反之，如果监管事项的复杂性较高时，将会限制政治团体介入的有效性。

监管政治理论指出了政府监管政策是在上述各政治团体之间相互博弈的过程中形成的。这些政治团体在具备相当的专业知识的背景下，分析具有显著性的重大事件将会给其自身产生的影响，进而在政府监管政策制定中发挥力量。具体而言，各政治团体与保险监管政策的制定之间的关系是：①对不具有显著性特征但具有复杂性特征的监管事项，只有保险监管机构和被监管的保险行业团体才有能力影响相关监管政策的制定；②保险行业团体受监管政策的影响最大，其次是保险监管机构，此外保险监管机构和政治精英团体有时与保险行业团体之间的利益诉求是对立的；③政治精英团体对保险监管政策的影响是间接的，但却不可忽视，例如由政治精英团体制定并通过规定保险监管政策的有关法律等；④对于保险监管，消费者是最不积极的，然而他们的影响力却在不断增大，特别是在重视消费者权益保护的国家［10］，监管政治理论清晰勾勒出保险监管政策的制定过程，即各个政治团体为了获取本集团利益，积极参与其中，以期最大程度地发挥监管政策的制度功能［16］。

四、政府监管的政策体系

作为政府经济职能的重要组成，政府监管和宏观调控、微观管理三大经济职能存在着相互补充、相互替代、相互并存的关系。因而，规范的政府监管手段的确立与监管政策体系的构建，既直接影响着政府监管效率，又对政府经济职能的调整与实施效果具有不容忽视的作用。

（一）经济性监管的主要手段

经济性监管主要包括进入与退出、价格、投资、质量等方面的监管，下面分别来分析经济性监管的主要手段。进入监管的主要手段有三种：一是特别许可；二是注册制度；三是申报制。价格监管的主要手段就是设计一个定价模型，由政府规定产品或服务的价格，或者通过设计一系列的条件和标准，知道企业的价格决策。具体包括边际成本定价、平均成本定价、非线形定价、公正报酬率定价和价格上限等。投资监管的手段主要包括：第一，建立产业重大投资计划审批制度，借此规定产业投资决策和审批程序；第二，规定有关产业投资的数量限额，如单个企业最低和最高固定资产投资规模、新进企业的最低投资规模等，以防止投资过少或过大；第三，实行投资计划配额制度。质量和服务监管的主要手段有：一是制定相关产品和服务的质量标准及质量标准体系；二是建立产品和服务的申报制度，对于达到一定质量标准的产品和服务，通过发放许可证或政府认可的形式在一定时期内准许生产，否则不准其生产；三是建立并强化相关产品质量和服务定期检查制度与消费者投诉制度，实施对产品和服务质量的定期检查与监督，并经过一定程序，定期颁布准许生产的相关产品和服务目录，以防止相关产品和服务的质量出现下降，或者不合格的产品和服务接入市场。

（二）社会性监管的主要手段

社会性监管的对象和手段较为广泛，通常情况下，社会性监管的主要手段有禁止方式、限定方式和认可方式等。

1.禁止方式

政府禁止可能会对社会公共利益产生极端危害的行为。禁止方式的最大优势在于管制效率高、程序简单、打击力度大，能够很好地实现政府管制的意图。

2.限定方式

限定方式即将一些可能危及社会公共利益的行为限制在一定程度和范围之内，从而使其不至于危害社会公共利益。相关的法律法规都是监管者对产业活动限制的依据，监管者依法具有产业活动方面的批准、认可权力。

3.认可方式

认可方式也可以理解为资格制度，即从事相关业务的行为主体，需要由国家对其专业知识、经验、技能等指标进行认定、证明并发放资格认定证书。它是限定特定经营活动的最常用手段。

除此之外，检查鉴定、信息公开、收费补偿和标准认证等也是社会性监管的手段，只不过这四种手段是上面三种手段的补充或具体化。

（三）政府监管政策体系

在当前经济体制转轨和政府治理改革的环境下，依据政府监管的基本理论与方法，构建与完善政府监管的政策体系，对于实现政府监管目标具有重要意义。

从构建一套完整的政府监管政策体系的角度考虑，政府监管政策除了侧重本章描述的直接监管政策（经济性监管和社会性监管）之外，还应包括间接监管政策。据此，对政府监管的类型、监管目的、监管对象以及主要监管工具的概括见表2-2所示。