第1章 总论
1.1 饮用水水源
1.1.1 定义
一般地,饮用水水源是指提供居民生活及公共服务用水(如政府机关、企事业单位、医院、学校、餐饮业、旅游业等用水)取水工程的水源地域,包括河流型饮用水水源、湖库型饮用水水源和地下水型饮用水水源。按照服务区域,可以分为城镇饮用水水源和农村饮用水水源;按照分布方式,可以分为集中式饮用水水源和分散式饮用水水源。集中式饮用水水源是指进入输水管网送到用户的和具有一定供水规模(供水人口一般大于1000人)的水源[1]。按使用阶段,饮用水水源可划分为在用、备用或规划的饮用水水源。加强饮用水水源保护,保障饮用水安全对于维护人民群众生命安全和健康具有重要作用。
对于一个饮用水水源而言,其基本情况包括:饮用水水源名称、水源类型、设计供水量、实际供水量、服务人口、服务年限、饮用水水源保护区及其划定情况、饮用水水源水质状况、饮用水水源保护区管理状况(如标志设置、排污口取缔、违法建筑物清拆、违法行为及其处罚情况)、饮用水水源保护区污染源状况、风险源及应急预案等。
《中华人民共和国水污染防治法》(2008年)第五章规定了饮用水水源环境保护的具体要求,是我国进行饮用水水源环境保护的基本准则。其中第五十六条为:国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区;必要时,可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。第五十七条:在饮用水水源保护区内,禁止设置排污口。第五十八条:禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目,由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。第五十九条:禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目;已建成的排放污染物的建设项目,由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动的,应当按照规定采取措施,防止污染饮用水水体。第六十条:禁止在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目;改建建设项目,不得增加排污量。这些条文均表明了我国对于饮用水水源环境保护的严格要求,在现有许多建设项目中饮用水水源均是不可忽略的环境敏感点。
由于饮用水水源对于人类活动的重要性及其自身的生态环境敏感性,我国在饮用水水源环境保护方面出台了一系列的法律法规和政策标准。除了前述的《中华人民共和国水污染防治法》外,《关于实行最严格水资源管理制度的意见》《国家突发环境事件应急预案》(2006年)、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》(1989年)、《城市供水水质管理规定》(2007年)、《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)、《地下水质量标准》(GB/T 14848—93)、《生活饮用水卫生标准》(GB 5749—2006)、《城市供水水质标准》(CJ/T 206—2005)、《饮用水水源保护区标志技术要求》(HJ/T 433—2008)、《饮用水水源保护区划分技术规范》(HJ/T 338—2007)、《集中式饮用水水源环境保护技术指南(试行)》《分散式饮用水水源地供水水质安全保障技术指南》《分散式饮用水水源地环境保护指南》《全国城市饮用水水源地环境保护规划(2008—2020年)》《全国地下水污染防治规划(2011—2020年)》《良好湖泊生态环境保护规划(2011—2020年)》等一系列国家法律法规和标准规范均做出了严格要求。相应地,各地也出台了地方性法规、地方标准加以保护。诸如《太湖流域管理条例》《广东省饮用水水源水质保护条例》《浙江省饮用水水源保护条例》《成都市饮用水水源保护条例》为具体的饮用水水源环境保护提供了依据。
1.1.2 我国饮用水水源环境状况
我国水资源在全国范围内分布极其不均,长江以南地区拥有全国4/5的水量,但是其国土面积却只占全国面积的1/3,而面积广阔的北方地区却只拥有不足1/5的水量,尤其是西北内陆,水资源量只有全国的4.6%。从总量上,我国面临区域分布不均和水质性缺水等问题,很多城市水域受到不同程度的污染。水环境的恶化破坏了生态系统,而生态系统的破坏又进一步加剧了水资源的紧缺。
根据《2012年全国水环境质量状况》,全国113个环境保护重点城市共监测387个集中式饮用水水源地,其中地表水源地240个,地下水源地147个。环境保护重点城市年取水总量为229.6亿t,服务人口1.62亿人,达标水量218.9亿t,水质达标率为95.3%。与2011年年底相比,上升4.7个百分点。尽管这113个重点城市水源地水质达标率超过95%,但2012年全国地表水国控断面总体为轻度污染,长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河及浙闽片河流、西北诸河和西南诸河等十大流域的国控断面中,Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为68.9%、20.9%和10.2%,主要污染指标为化学需氧量、高锰酸盐指数和五日生化需氧量。62个国控重点湖泊(水库)中,Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类的比例分别为61.3%、27.4%和11.3%,主要污染指标为总磷、化学需氧量和高锰酸盐指数。
2012年全国198个地市级行政区开展了地下水水质监测,监测点总数为4929个,其中国家级监测点800个。依据《地下水质量标准》(GB/T 14848—93),综合评价结果为水质呈优良级的监测点580个,占全部监测点的11.8%;水质呈良好级的监测点1348个,占27.3%;水质呈较好级的监测点176个,占3.6%;水质呈较差级的监测点1999个,占40.5%;水质呈极差级的监测点826个,占16.8%。主要超标指标为铁、锰、氟化物、三氮、总硬度、溶解性总固体、硫酸盐、氯化物等,个别监测点存在重(类)金属超标现象。
根据《2012年全国水资源公报》,对全国20.1万km的河流水质状况进行了评价。全年Ⅰ类水河长占评价河长的5.5%,Ⅱ类水河长占39.7%,Ⅲ类水河长占21.8%,Ⅳ类水河长占11.8%,Ⅴ类水河长占5.5%,劣Ⅴ类水河长占15.7%。全年Ⅰ～Ⅲ类水河长比例为67.0%,与2011年相比,增加2.8个百分点。对521座水库的营养状态进行评价,贫营养水库3座,中营养水库有348座,轻度富营养水库144座,中度富营养水库25座,重度富营养水库1座。由于水库是一类典型的饮用水水源,从上面可以看出存在一定的营养化。地下水方面,水质适用于各种用途的Ⅰ类、Ⅱ类监测井占评价监测井总数的3.4%;适合集中式生活饮用水水源及工农业用水的Ⅲ类监测井占20.6%;适合除饮用外其他用途的Ⅳ～Ⅴ类监测井占76.0%。
总体上,我国水质状况形势严峻,饮用水水源环境状况不容乐观。同时,近年来我国突发环境事件不断发生,对群众饮水安全造成严重威胁。在环境保护部《关于进一步加强饮用水水源安全保障工作的通知》(环办〔2009〕30号)指出,仅2008年,环境保护部直接调度处理的突发环境事件就高达135起,其中威胁群众饮用水源安全的事件高达46起。2009年以来,又相继发生了江苏省盐城饮用水水源酚污染、广东省韶关市水源水华暴发等事件,对饮用水安全构成了很大威胁。在环境保护部《关于进一步加强分散式饮用水水源地环境保护工作的通知》(环办〔2010〕132号)中指出,加强应急预警,及时消除分散式饮用水水源环境安全威胁。编制分散式饮用水源污染事故应急预案,为处理突发污染事件提供管理及技术储备,有效防范风险。加强对可能影响水源安全的制药、化工、造纸、冶炼等重点行业、重点污染源的监督管理,建立风险源名录,从源头控制隐患。2014年以来,发生在浙江杭州、江苏靖江、甘肃兰州的饮用水水源污染事件,引起了广泛关注,饮用水水源环境风险成为公众的焦点。
在常规污染物未得到有效控制的情况下,一些新型毒害污染物在饮用水水源中不断被检出,饮用水水源环境风险不容忽视。王静等(2010)对浙江省98个县级以上饮用水源地水体中有机毒物污染进行了调查,结果表明在98个饮用水源地水体中共检出7种有机毒物,分别为微囊藻毒素-LR(MC-LR)、微囊藻毒素-RR(MC-RR)、草甘膦、邻苯二甲酸二异辛酯(DEHP)、邻苯二甲酸二丁酯、多环芳烃、咔唑,这些污染物给饮用水水源带来了一定的环境风险。王丽(2012)选出江苏省淮安地区和徐州地区的4个典型乡镇作为研究区域,采集了典型乡镇的地表水源、浅层地下水源、深层地下水源和经管道输送后的末梢水样品和相关沉积物样品,检出了有机氯农药18种、多氯联苯12种、酞酸酯类7种、多环芳烃、酚类、重金属等,在淮安地下水水源中部分指标存在一定的健康风险。王若师等(2012)检出了东江流域典型饮用水水源中存在的酞酸酯类、有机氯农药等毒害污染物。
1.1.3 我国饮用水水源环境安全问题
近些年来,尽管我国出台了许多法律法规、标准规范来保护环境,但全国环境形势依然十分严峻,水污染问题突出,许多地区各类型饮用水水源受到不同程度的污染,制约了可持续发展战略的实施,不利于人民生活质量的改善。在今后的很长时间内,水环境安全尤其是饮用水水环境安全仍需要着力保障。
我国目前的饮用水水源环境安全问题主要体现在集水区污染源和水体污染物两个方面。集水区污染源的环境风险易于带来突发性污染事故,水体污染物的超标或毒害污染物的检出可能带来环境风险。我国饮用水环境安全面临的形势体现在以下方面:
(1)部分地区饮用水水源不能满足标准要求。石效卷(2012)指出我国有90%的城市河段受到不同程度的污染,有约一半城市的市区地下水污染比较严重,在农村有近2亿农民喝不上符合标准的饮用水。发达国家二三百年工业化历程带来的环境问题在我国二三十年之内呈压缩型地出现,而且这种情况是任何一个国家都没有遇到的。
(2)污染源风险带来的突发性饮用水水源污染事件频发。从2005年的松花江污染事故、2007年的江苏无锡蓝藻暴发,到2009年后的陕西省凤翔县、安徽省安庆市怀宁县、浙江省台州市路桥区等地的多起重特大重金属污染事件,再到2014年的江苏靖江、浙江杭州、甘肃兰州饮用水污染事件,都给我国饮用水水源环境安全带来了严重威胁。
(3)水源水体新型毒害污染物带来的环境风险问题。在我国开展饮用水水质109项指标全分析后,一些纳入《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)特定项目的水质指标相继被检出,并给人体健康和生态系统带来风险。从我国与世界卫生组织、美国和欧盟水质标准的接轨要求上,新型毒害污染物带来的环境健康或生态风险不容忽视。
(4)饮用水水源环境风险管理有待加强。目前纳入法律的我国饮用水水源环境安全保障的基本制度为饮用水水源保护区制度,明确写入了《中华人民共和国水污染防治法》。而关于饮用水水源生态补偿制度、饮用水水源基础环境状况评估制度、饮用水水源档案与巡查制度尚未纳入其中,饮用水水源环境风险管理制度尚处于研究之中,面对未来的水源环境安全形势有必要充实环境风险的管理体系。