3.2 风险管理相关法律制度
将饮用水水源环境保护与风险管理内容纳入法律体系具有重要的意义,是保护人权的需要、可持续发展的需要、水利环保发展的主要目标和任务之一、推进生态文明建设的需要,也是建设“两型”社会的需要(黄德林,2012)。世界各国长期以来都将饮用水水源保护立法作为法律制度的重要内容,各国都建立了一系列的法律制度来保护水源,防范环境风险。
3.2.1 国外立法借鉴
1.美国
美国是世界上饮用水较为安全的国家之一,长期以来联邦政府和各州均将饮用水作为头等大事来抓。《安全饮用水法》(Safe Drinking Water Act)和《联邦水污染控制法》(The Federal Water Pollution Control Act)以及后来修订成的《清洁水法》(Clean Water Act)是美国饮用水水源环境保护遵循的主要法律文件,其中又以《安全饮用水法》为主。
《安全饮用水法》的主要内容包括:①保护饮用水,规定了初级饮用水和二级饮用水中各种污染物的控制标准、适用对象;②保护地下水源,包括地下灌注控制和单一含水岩层;③建立水源保护区;④应急响应,规定了在突发情况下联邦政府的处置过程。《安全饮用水法》对于“污染物出现或可能进入公共水系统或公共水源,并对人体健康引起或可能引起重大危害,而且有关州和地方机关未采取应急措施的情况下”,“联邦环保局有权采取它认为保护人体健康所需的任何行动”。同时为了应对“9·11”事件后带来的反恐压力和突发事件,2002年颁布的《公众健康安全和反恐怖准备及应对法》(Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002)和《国家紧急状态法》也对饮用水水源环境风险事件处置提出了方法。
2.欧盟国家
2000年《欧盟水框架指令》为欧盟饮用水水源综合管理提供了一个法律框架,要求各成员国制定地表水和地下水的流域管理计划。同时,德国制定了《水源地保护法》《地下水水源保护区条例》,法国制定了《水法》《公共卫生法典》,英国制定了《水源法》等用于饮用水水源保护。各国按照《欧盟水框架指令》,结合自身实际又提出了有关条例、政策和办法等。例如刘相梅(2011)探究了意大利环境风险管理情况,指出意大利工业企业环境风险管理主要基于欧盟颁布的塞维索指令,该指令主要目的是防止危险化学品重大事故灾害的发生,削弱或限制危险化学品重大事故灾害事故发生后危害,包括保障人身安全和健康,维护环境安全,减少环境危害。以指令形式进行法律保护是欧盟国家的典型特征。
3.日本
日本于1958年颁布了水质保护法,授权经济企划厅长官对已经被严重污染的水体做出判定,并制定相应的排放标准。1967年针对全国公害状况,为采取有效的预防措施和齐全的行政管理,颁布的《防止公害基本法》制定了水质环境标准。根据该法1970年制定了代替旧水质二法的《水质污染防止法》,规定以下三方面的措施。第一,设置者和改革者必须事前向都道府县知事呈报,批准前禁止进行,违反呈报者罚。对于设置或改革计划不完善者,都道府县知事有权命令更改计划。第二,当排水有达不到水质标准的危险时,都道府县知事有命令改进特定装置,停止排水的权力,违反命令者罚。第三,对于不符合排水标准的排放,可马上进行处罚。可见,日本通过严格的法律措施对饮用水源水质实行有效地保护(蓝楠,2006)。
除了上述法律外,《河川法》是日本水法体系的基本法,提出以流域为单位进行综合管理,同时通过《关于水质污染的基准》《排水基准》等,确立了以健康项目、生活项目等为内容的水质环境基准和排水基准,同时还通过《下水道法》《湖沼水质保全特别措施法》《促进水道原水水质保全事业实施法》等加以水源保护,对有可能引起水源风险的问题进行了规定。如果辖境内某公用水域的饮用水水质污染状况,由于缺水或其他自然灾害而趋于严重,足以威胁人体健康或生活环境时,该管都道府县知事可以公布周知,并按照总理府命令的规定,命令污染物排放人,在一定期限内减少其排放量或者采取其他措施。
不管是美国、加拿大或是欧盟国家,还是亚洲国家,建立饮用水水源保护区、设定饮用水水源水质标准,开展应急预警,并发布水质监测方法都是现有法律的主要内容,同时各国对于饮用水水源保护的法律地位也很重视,饮用水水源质量严格保障。
3.2.2 我国饮用水水源环境风险管理法律制度
我国饮用水水源保护法律规定主要体现在《中华人民共和国宪法》(1982)及《中华人民共和国宪法修正案》(2004)、《中华人民共和国环境保护法》(2014)、《中华人民共和国水污染防治法》(2008)、《中华人民共和国水法》(2002)、《中华人民共和国突发事件应对法》(2007)等中。这些法律法规或从原则上规定应保护饮用水源,或规定一些风险防范和预警应急要求,如划定饮用水水源保护区、进行水质监测、禁止排放污染物措施、预警和应急制度等等,对饮用水水源环境风险提供法律上的支持,从根本上认识到饮用水源环境风险管理的重要性。
《中华人民共和国环境保护法》是为保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展制定的国家法律,由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于2014年4月24日修订通过,自2015年1月1日起施行。有关饮用水水源环境风险管理的主要内容有:第二十九条“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护。”第三十一条“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金,确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”第四十七条“各级人民政府及其有关部门和企业事业单位,应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定,做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制,组织制定预警方案;环境受到污染,可能影响公众健康和环境安全时,依法及时公布预警信息,启动应急措施。”
《中华人民共和国水污染防治法》第一条“为了防治水污染,保护和改善环境,保障饮用水安全,促进经济社会全面协调可持续发展,制定本法。”就表明了对饮用水水源环境风险的重视。并且以“饮用水水源和其他特殊水体保护”作为单独一章予以提出,用八条内容规定了饮用水水源保护区划定、污染物排放和环境保护措施的要求。《中华人民共和国水法》第三十三条“国家建立饮用水水源保护区制度。省(自治区、直辖市)人民政府应当划定饮用水水源保护区,并采取措施,防止水源枯竭和水体污染,保证城乡居民饮用水安全。”第三十四条“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。”这些国家法律的出台为饮用水水源保护提供了保障。
根据上述法律及有关法规等,我国饮用水水源环境风险现有相关法律制度主要包括:饮用水水源保护区制度、饮用水水源水质标准制度、饮用水水源应急预警制度、饮用水水源水质监测制度等。其中饮用水水源保护区制度是现阶段我国饮用水水源环境保护的基本制度,这些制度在国外发达国家也均存在,但我国尚缺少针对饮用水水源的单独法律,更多地是散落在其他法律之中。
1.饮用水水源保护区制度
《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条对饮用水水源保护区划定方案的提出、批准和调整作出了规定。饮用水水源保护区划定方案的提出一般由有关市、县人民政府提出划定方案,跨市不跨省(自治区、直辖市)的水源地由有关市、县人民政府协商提出或省级环境保护主管部门会同同级水行政、国土资源、卫生、建设等部门共同提出并征求同级部门意见。跨省(自治区、直辖市)的水源地由有关省(自治区、直辖市)人民政府商请有关流域管理机构划定。协商不成的由国务院环境保护主管部门会同同级水行政、国土资源、卫生、建设等部门提出划定方案,并征求国务院有关部门的意见(石效卷,2012)。
省级以上人民政府可以批准划定、调整饮用水水源保护区。为了划定饮用水水源保护区,我国出台了《饮用水水源保护区划分技术规范》(HJ/T 338—2007),提出用模型法或经验法计算水源保护区的水域和陆域面积大小。地表水饮用水源一级保护区的水质基本项目限值不得低于《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)中的Ⅱ类标准且补充项目和特定项目应满足该标准规定的限值要求;地表水饮用水源二级保护区的水质基本项目限值不得低于《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)中的Ⅲ类标准并保证流入一级保护区的水质满足一级保护区水质标准的要求;地表水饮用水源准保护区的水质标准应保证流入二级保护区的水质满足二级保护区水质标准的要求。地下水饮用水源保护区水质要求各项指标不得低于《地下水质量标准》(GB/T 14848)中的Ⅲ类标准。关于饮用水水源保护区,我国还颁布了《饮用水水源保护区标识技术要求》,对饮用水水源保护区图形标识、界碑、道路警示牌告示牌等作了相关规定。
目前我国还有不少地方尚未划定饮用水水源保护区,而且饮用水水源水质标准也不配套,地下水型饮用水水源保护区存在水质标准多重规定等,影响了饮用水水源环境执法的有效性。另一方面,饮用水水源环境风险的研究范围一般比饮用水水源保护区大,现有的饮用水水源保护区制度在风险防范上尚存在一定困难,也是未来饮用水水源保护区制度需要完善的领域。
2.饮用水水源水质标准制度
目前,全世界具有国际权威性、代表性的饮用水水质标准有:世界卫生组织(WHO)的《饮用水水质准则》、美国环保局(US EPA)的《国家饮用水水质标准》和欧盟(EC)的《饮用水水质指令》,这些标准对于很多有机毒害污染物的浓度水平都进行了规定。东南亚、南美的巴西、阿根廷以及中国香港都是采用WHO的水质标准,欧盟国家和中国澳门以EC的水质指令为指导,澳大利亚、加拿大、日本则同时参考上述三部标准。
相比之下,我国现行的饮用水水源水质标准与发达国家有较大的差距,在《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)中虽然规定了109项饮用水水源检测项目,但实践中很多饮用水水源地一方面难以完成109项全分析,另一方面有些反映环境健康风险和生态风险的污染物指标尚未列入。除了《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)外,对于生活饮用水,还需遵守《生活饮用水卫生标准》,其与《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)之间的协调一致也是必要的。
3.饮用水水源水质监测制度
饮用水水源水质直接影响到人体健康和人们的生命安全、生态系统安全,因此对水质要求严格。对饮用水水源进行评价时,首先要按照规定取样、检测分析,对于分析的项目、频率、最低检出限均有一定的规定。水质检测具备一定的质控规定,在水质检测结果后进行分析,只有当水质分析指标满足《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)、《地下水质量标准》(GB/T 14848—93)和《生活饮用水卫生标准》(GB 5749—2006)时,才可称之为合格饮用水水源。
以上是水质检测的一般要求,为了反映风险因素,还需要在常规监测指标的基础上增加有毒有害污染物检测和生物毒性检测(陈建等,2007)。目前我国要求在113个国家环境保护重点城市中每年至少一次开展饮用水水源水质的109项全分析工作,在“水体污染控制与治理”国家科技重大专项中对于某些水源地已经开展了不定期的优控污染物监测研究,以期可以更好地反映饮用水水源水质的毒害污染物环境风险水平。
在水质监测的主管部门中,除了环境保护部门监测饮用水水源水质外,卫生监督部门会根据《生活饮用水卫生标准》(GB 5749—2006)开展检测,建设部门根据《城市供水水质标准》(CJ/T 206—2005)水利部门包括下属的流域机构也会发布水体的水资源保护状况。这些不同部门之间的检测结果存在不一致,所以要建立检测方法与数据共享制度,发布饮用水水源水质状况的部门必须对水质结果的可信性负责。同时为了准确及时地反映饮用水水源水质,建立水质在线监测系统并及时分析。免费向公众发布监测结果信息也是法律应该明确的一种环境知情权。
4.饮用水水源预警应急制度
饮用水水源预警与应急制度是环境风险管理的重要体现。饮用水水源事故预警制度是一项事前预防制度,目前的预警制度以分级预警为主,采用预警指标体系来进行预警的方式尚处于研究之中。例如前述的《企业突发环境事件风险评估指南(试行)》将企业风险等级进行划分,然后可以根据风险等级进行预警。按照饮用水水源危害程度划分预警级别,并分级制定应急预案。
饮用水水源的应急制度是指在发生饮用水源突发事件时保障饮用水水源安全和饮用水供应安全的制度。《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发〔2011〕35号)(以下简称《意见》)指出“全力做好污染事件应急处置工作,及时准确发布信息,减少人民群众生命财产损失和生态环境损害。”环境风险受体是环境风险因子可能危害的人群、动植物、敏感的环境要素以及社会财富,饮用水水源保护区就是其中一类。风险受体与释放的风险因子接触才能导致风险发生,形成突发性污染危害。阻断风险因子与环境受体的接触,能避免突发性环境污染事故的发生。
该《意见》指出“制定切实可行的环境应急预案,配备必要的应急救援物资和装备,加强环境应急管理、技术支撑和处置救援队伍建设,定期组织培训和演练。”因此要从以下几个方面来提高区域环境应急能力。
(1)制定区域环境事故应急预案。制定区域应急预案,设置防范与预警、应急响应、信息报告与发布以及后期处置等环节的具体方案,明确分级预警、分级应急。根据相关应急预案,组织专业性或综合性的应急演练,做好跨部门的协调配合及通信联络,确保紧急状态下的有效沟通和统一指挥。
(2)建立应急物资储备系统。建立区域环境应急物资储备信息系统与应急救援物资储备制度。环境保护主管部门应督促环境风险企业储备所需的环境应急物资,及时、准确掌握环境应急物资储备信息,加强对环境应急物资储备的监督管理,保障环境应急所需物资的及时调拨和配送。
(3)提高应急救援能力。建立环境管理部门与其他有关部门形成应急联动机制。高环境风险区域应配备专业的突发环境风险事件应急队伍。全力做好污染事件应急处置工作,及时准确发布信息,减少人民群众生命财产损失和生态环境损害,并健全责任追究制度。
在该《意见》的指导下,有关于饮用水水源的环境应急工作得到了蓬勃开展,出台了包括《集中式地表饮用水水源地环境应急管理工作指南(试行)》在内的一系列指南,指导了环境预警和应急管理。
我国饮用水水源环境保护的保护区制度、水质标准制度、水质监测制度和预警应急制度都有环境风险管理的内容,尽管如此将饮用水水源环境保护单独立法或者在《中华人民共和国环境保护法》或《中华人民共和国环境影响评价法》等突出体现环境风险管理的法律文件并不多见。将在2015年实施的《中华人民共和国环境保护法》第三十九条“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度;鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究,采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。”和第四十七条“各级人民政府及其有关部门和企业事业单位,应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定,做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。”是仅有的两处提及“风险”的表述,仅表达了对于环境风险应急和环境健康风险评估的要求。