地方抗旱立法的经验与展望

陈金木1　黄福宁2

（1.水利部发展研究中心；2.中国银监会法规部）

2009年，国务院颁布实施了《中华人民共和国抗旱条例》（以下简称《抗旱条例》），标志着我国抗旱工作开始进入有法可依的新阶段。继安徽、浙江、云南、天津、重庆等5省（直辖市）出台抗旱法规以后，目前山西、湖北等省已经完成了各省级《抗旱条例》的起草，进入了地方性法规立法程序，其他省（自治区、直辖市）大部分也在着手制定地方抗旱条例或实施细则。本文旨在总结相关地方立法经验的基础上，根据当前抗旱立法的形势，分析今后地方抗旱立法的重点，为进一步完善抗旱法律法规体系提供参考。

1　《抗旱条例》颁行前地方抗旱立法的进展与经验

1.1　地方抗旱立法进展

《抗旱条例》颁行前，安徽、浙江、云南、天津、重庆等5省（直辖市）已经对抗旱工作进行了立法规范。相关抗旱法规的基本情况见下表。

续表

1.2　地方抗旱立法经验

从5省（直辖市）抗旱立法情况上看，地方抗旱立法有下列经验：

1.2.1　在立法指导思想上，强调防旱抗旱相结合，努力实现从单一抗旱向全面抗旱转变

强调防旱抗旱相结合，实现从单一抗旱向全面抗旱转变，是在抗旱立法中践行可持续发展治水思路的具体体现。5省（直辖市）抗旱法规充分体现了这点。首先，在框架结构上，5省（直辖市）抗旱法规都按照总则、抗旱组织、旱灾预防（或抗旱准备）、抗旱措施、保障措施、法律责任、附则这条主线对抗旱工作进行规范，而且都将早灾预防放到了重要位置，在次序上排在了应急措施的前面，体现了在抗旱工作中以防为主的指导思想。其次，在内容上，5省（直辖市）抗旱法规都不仅重视农业抗旱，而且注意全面抗旱，强调将优先保障城乡居民生活用水，统筹兼顾农业、工业、生态环境用水作为抗旱的基本原则。此外，浙江省、天津市、重庆市在立法中还进一步注意处理好防汛与抗旱之间的关系，着力解决长期存在的“重防汛、轻抗旱”问题。

1.2.2　在抗旱体制上，确立政府首长负责制，明确各级防汛抗旱指挥机构及其成员单位职责，强化公众参与

防旱抗旱涉及多个部门，抗旱体制能否有效理顺是防旱抗旱工作中的关键。5省（直辖市）抗旱法规都充分注重理顺抗旱体制。一是都确立了政府的领导职责，确立了行政首长负责制。二是确立了县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构在上级人民政府防汛抗旱指挥机构和本级人民政府的领导下，负责统一领导和组织协调本行政区域内的抗旱工作。防汛抗旱指挥机构的办事机构设在同级人民政府水行政主管部门，负责本行政区域内的抗旱日常工作。三是明确规定了防汛抗旱指挥机构的各成员单位应当各司其责，共同抗旱。四是都规定了单位和个人的参与义务，以及对在抗旱工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。

1.2.3　在旱灾预防上，工程措施与非工程措施并重，努力使经济社会发展与水资源和水环境的承载能力相适应

防止旱情转化为旱灾，是旱灾预防的核心。旱情的主要原因是水资源短缺，属于自然因素。旱灾主要体现为旱情对人类生活、生产、生态带来严重危害，其原因一方面有水资源短缺的自然因素，另一方面还有人为因素，如水利工程滞后，地下水超采严重，经济布局和产业结构不合理，水资源浪费严重等。5省（直辖市）抗旱法规在旱灾预防上高度重视工程措施与非工程措施并用，通过调控人类行为，尽可能地防止旱情发展成旱灾。在工程措施方面，安徽强调易早丘陵地区应当因地制宜兴建集水、蓄水、调水工程，山区应当兴建蓄水工程，云南强调水工程所有者、经营管理者应当对水工程进行定期检查、维修和养护，维护水工程正常运行等。在非工程措施方面，云南省、浙江省、天津市、重庆市规定了抗旱预案制度，安徽省、重庆市规定了抗旱规划制度，安徽省、云南省规定了严格的农业、工业、城市生活节水制度以及产业结构调整制度，安徽还进一步规定了水环境保护制度等。

1.2.4　在抗旱减灾上，开源措施和节流措施共用，尽可能地减轻旱灾对人类生活、生产、生态的危害

抗旱的主要特征在于通过工程措施和非工程措施最大程度地优化利用有限的水资源，尽可能地减轻干旱灾害对人类生活、生产、生态的危害，具有应急性。5省（直辖市）抗旱法规都高度重视抗旱措施的规范。一方面，注重开源，规定了详细的应急供水措施，包括临时设置抽水泵站，开挖输水渠道；应急性打井、挖泉、建蓄水池等；应急性跨流域调水：在保证水工程设施安全的情况下，适量抽取水库死库容；临时在江河沟渠内截水：依法实施人工增雨作业：对饮水水源发生严重困难地区临时实行人工送水等。另一方面，注重节流，规定了详细的应急限水措施，包括暂停高耗水的工业、服务业用水，限制或者暂停其他工业、服务业用水；适当减少农业供水；限制或者暂停排放已经处理达标的工业废水；限时或者限量供应城镇居民生活用水等。同时，优化配置、调度有限的水资源也为5省（直辖市）抗旱法规所采用，包括制定旱情紧急情况下的水量调度预案，进行抗旱水量统一调度等。

1.2.5　在保障措施上，通过抗旱服务组织建设、抗旱投入和抗旱物资储备，在人、财、物等方面构建较为完善的防旱抗旱保障体系

无论是旱灾预防还是抗旱减灾，都需要人、财、物等方面的保障，这也是5省（直辖市）抗旱法规重点规范的内容。人的方面，除了充分调动各级人民政府、各级防指及其成员单位力量之外，还重视抗旱服务组织建设。浙江省规定县级以上地方人民政府根据需要可以组建专业抢险队伍；云南省、天津市、安徽省规定地方各级人民政府鼓励和扶持单位和个人兴办抗旱服务组织。财的方面，注意保障抗旱投入。安徽省、云南省、天津市都规定了抗旱经费按照政府投入与受益者合理承担相结合的原则筹集。在此原则指导下，安徽省又规定县级以上地方人民政府每年应当安排必要的资金用于旱情预防，遇严重旱情还要安排必要的抗旱资金：云南省规定县级以上地方人民政府应当设立抗旱专项经费，纳入本级财政预算，遇严重旱情还需要按照一定程序增加抗旱专项经费；天津市则规定地方各级人民政府应当采取措施，提高抗旱投入的总体水平，保证抗旱工程设施建设资金及时到位和配套资金足额落实。物的方面，明确规定了抗旱物资储备。如云南省明确规定县级以上地方人民政府应当根据需要储备一定数量的抗旱物资：储备的抗旱物资经同级人民政府批准后，由防汛抗旱指挥机构负责调用。

2《中华人民共和国抗旱条例》颁行后抗旱立法的基本形势

2.1　《中华人民共和国抗旱条例》概述

2009年2月，国务院常务会议审议并原则通过了《中华人民共和国抗旱条例》（国务院第552号令）。作为我国第一部专门规范抗旱工作的行政法规，其内容涵盖了从旱灾预防、抗旱基础设施建设、抗旱减灾到灾后恢复的全过程。确立了一系列加强和规范抗旱工作的原则，建立了一套比较完善的政府领导下全社会共同抗旱的体制和机制，包括：明确了各级人民政府、有关部门和单位在抗旱工作中的职责；确立了抗旱规划、抗旱预案、抗旱水量统一调度、紧急抗旱期抗旱物资设备征用、抗旱信息报送、抗旱信息统一发布等制度，完善了抗旱保障机制等。[1]《抗旱条例》的颁布实施为解决当前抗旱工作中存在的矛盾和问题提供了基本的法律依据。

2.2　抗旱立法的基本形势

目前我国防旱抗旱工作的法律制度框架已经基本确立。下一步，我国防旱抗旱立法的重点在于进一步开展配套制度建设。

2.2.1　国务院各部委开展配套规章制度建设

从抗旱工作的实际需要上看，《抗旱条例》尚有不少条款（如抗旱应急水源建设、抗旱物资储备、抗旱资金使用与监督等），属于原则性规定，需要进一步开展相关的配套制度建设，尽快出台相关的配套立法（如抗旱应急水源建设与管理办法、抗旱物资储备管理办法、抗旱用油用电与抗旱机具购置补贴管理办法等）。同时，围绕《抗旱条例》的实施，有必要进一步构建健全的抗旱管理体制机制，出台促进基层抗旱服务组织可持续发展、抗旱投入保障等的相关政策。因此，水利部、财政部、卫生部、民政部等部委有必要根据《抗旱条例》的规定颁布相关部门规章或规范性文件。

2.2.2　地方层面开展配套法规、规章制度建设

我国水情复杂，各省（自治区、直辖市）之间在水旱情势和防旱抗旱工作上存在重大差异。但是《抗旱条例》关注的只能是全国范围内干旱灾害的一般性，提供解决抗旱工作中存在的矛盾和问题的基本法律依据，相关旱灾预防措施和抗旱减灾措施大多比较原则，难以切实突出不同省份水旱情势和旱灾的特殊性，难以切实满足不同省份旱灾预防和抗旱减灾的特殊需求，也难以切实解决不同省份防旱抗旱工作中所存在的深层次问题。为此，在《抗旱条例》颁行之后，地方层面，尤其是旱情形势严峻、抗旱任务艰巨的省份，如山西省、湖北省、江西省等，需要进一步开展配套法规、规章制度建设。

3　地方抗旱立法的重点：以山西省为例

地方抗旱立法的重点在于，紧密结合各省独特的水旱情势，反映各省防旱抗旱工作的特殊性，解决各省防旱抗旱工作存在的深层次问题。以山西省为例，其拟出台的《山西省抗旱条例》结合了山西省防旱抗旱工作的特殊性，确立了山西省抗旱立法的重点和具体措施。

3.1　山西省防旱抗旱工作的特殊性

山西省水资源十分贫乏，全省水资源总量为123.8亿m3，人均占有水资源量仅为381m3，为全国平均值的1/6，远低于国际公认的人均500m3严重缺水界限；耕地面积6499万亩，亩均水量190m3，约为全国平均水平的1/9。受特殊的自然地理和气候因素影响以及资源性缺水、工程性缺水、水质性缺水的共同作用，山西省旱灾十分严重，水资源危机已经由量变到质变，逐渐走向表面化，趋于严重化，形势十分严峻。在山西省，春旱年年发生，具有常规性特征，其他干旱灾害表现为“十年九旱，三年一小旱，五年一大旱”，突发性中隐含着常规性。与此同时，连续数年严重干旱的频率越来越密。1949年以来山西省共发生严重干旱年19年，连续严重干旱年共发生了3次，共计10年，占严重干旱年50%以上。

山西省水旱情势的独特性以及常规性与突发性并存、重特大干旱灾害频繁发生的旱灾特性，导致山西省防旱抗旱工作也具有自身的特殊性，突出体现为：防旱抗旱工作具有常态化特质，常规性抗旱和应急性抗旱并存。无论是常规性抗旱还是应急性抗旱，在特殊自然地理和气候条件难以改变、水资源严重短缺形势难以缓解的情况下，都需要大力加强旱灾预防。一方面，需要多种工程措施齐抓，包括兴建控制性水源工程、增加应急水供给能力、调整产业结构、大力推进节水、有效涵养地下水、逐步改善水环境等：另一方面，需要多种非工程措施并用，包括完善防旱抗旱管理体制、增强抗旱储备、加强抗旱服务组织建设、增加抗旱有效投入、采取抗旱补贴等。同时，在山西省独特的地形条件下，要有效应对突发性旱灾，还需要强化旱灾预警和响应机制，完善各种应急抗旱措施，在山区和高原区组织抗旱服务组织加强抗旱服务，在盆地区加大黄河引水量、强化抗旱应急水量调度等。此外，为了更有效地组织防旱抗旱工作，需要建立稳定的抗旱投入机制，规范抗旱经费分配与使用。

3.2　山西省抗旱立法的重点

3.2.1　进一步强化政府职责

防旱抗旱工作牵涉而广，系统性、社会性和政策性都很强，需要由各级政府进行统筹安排，共同应对。为此，有必要进一步强化政府职责以加强山西省防旱抗旱工作。包括：明确政府在抗旱规划组织实施方面的职责，保障抗旱规划的实施：进一步明确政府在抗早服务组织建设、抗旱基础设施建设、旱情监测网络和抗旱信息系统的建设和运行、抗旱投入以及抗旱补偿、补助和补贴等方面的职责。例如，在抗旱规划的组织实施方面，县级以上地方人民政府应当将抗旱规划纳入本级国民经济和社会发展规划，加强组织领导和部门协调，加大投入，合理配置资源，保障抗旱规划有效实施。

3.2.2　强化抗旱服务组织建设

目前山西省抗旱服务组织缺乏明确定性，其事业单位、企业管理、自收自支、自负盈亏的管理体制已经严重制约了抗旱服务组织能力的提高，影响了抗旱服务工作的开展。目前《抗旱条例》仅规定抗旱规划中应当有抗旱服务组织建设的内容，各级人民政府应当扶持抗旱服务组织，国家鼓励兴办抗旱服务组织，但是并未涉及抗旱服务组织的性质，也没有明确政府通过什么手段来扶持抗旱服务组织。从性质上看，抗旱服务组织从事的抗旱服务活动具有明显的非竞争性和非排他性，属于典型的农村公共产品，而且抗旱服务组织提供诸如解决临时人畜饮水困难、抗旱灌溉、抗旱设施维护、抗旱技术咨询等抗旱服务内容，事实上是在政府提供的抗旱服务存在不足的情况下，替代政府为农村地区提供公共产品。抗旱服务组织也正是因为承担了本应由政府承担的提供抗旱服务公共产品的职能，同时又难以从提供公共产品过程中获得必要的补偿和收益，因此陷入生存和发展的困境，进而影响了抗旱服务的开展。为此，在山西省抗旱立法中，应当明确抗旱服务组织的公益性，规定县级以上地方人民政府应当采取扶持措施，将抗旱服务组织承担的解决临时人畜饮水困难以及提供流动灌溉、抗旱设施维护、抗旱技术咨询等公益性抗旱任务纳入公共财政保障体系。同时，应当鼓励乡、村、企业和个人建立抗旱服务组织，县级抗旱服务组织应给予业务指导。

3.2.3　构建更为完整的抗旱预案体系

实施抗旱预案制度是主动防御旱灾的重要举措，《抗旱条例》已经规定了地区性的抗旱预案。目前山西省地区层面的抗旱预案尚不够规范，城市抗旱预案的编制由于缺乏法律依据而难以开展，特定行业需要编制行业抗旱预案的也因为缺乏法律依据而发挥不出其应有作用。为此，应当根据山西省抗旱需要，明确规定构建由地区抗旱预案、行业抗旱预案、人口密集城市的应急供水预案所构成的抗旱预案体系。一方面，在进一步规范地区抗旱预案的基础上，明确县级以上地方人民政府各相关行业的行政主管部门可以根据本地区的抗旱预案，编制本行业抗旱的具体预案，经本级人民政府防汛抗旱指挥机构审查同意后，报本级人民政府和上一级人民政府相关行政主管部门备案。另一方面，县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构应当组织相关部门，编制各市及人口密集县城的市（城）区应对干旱的应急供水预案，经上一级人民政府防汛抗旱指挥机构审查同意后，报本级人民政府批准后实施。

3.2.4　强化抗旱基础设施建设

抗旱基础设施是旱灾预防和抗旱减灾能力建设的重要内容。山西省抗旱基础设施建设滞后，不仅加剧了旱情向旱灾的转化，而且同时严重影响了常规性抗旱和应急性抗旱工作的开展。为此，有必要对《抗旱条例》的相关原则性规定予以细化，并将山西省兴水战略中与抗旱基础设施建设有关的内容反映在抗旱立法中。其重点在于加大水利工程建设力度，充分利用地表水，包括加强控制性水源工程建设，扩大引黄工程供水量，加大病险水库除险加固力度，加强农田水利灌溉工程建设，加快蓄水、引水、提水（包括井灌）、雨水集蓄及再生水利用等水利工程建设。

3.2.5　强化抗旱应急水源工程建设

抗旱应急水源工程建设与管理是旱灾预防和抗旱减灾的关键性环节之一，《抗旱条例》虽然做了规定，但较为原则，对于抗旱应急水源建设与管理的具体问题没有再进一步给出规定，可操作性不足。根据山西省实际，应当明确需要进行抗旱应急水源建设的三种具体工程类型，即“人口相对集中区域、成片饮用浅层井水区域和季节性缺水区域的城镇抗旱应急备用水源工程”、“农村饮用水抗旱应急水源工程”和“粮食主产区、商品粮基地、经济作物商品基地、畜牧业生产基地等区域的农业抗旱应急水源工程”。前两项应急水源工程主要是为了保障城镇和农村居民的饮水安全，后一项则主要是为了保障农业生产用水，避免旱灾特别是特大干旱对于农业的冲击，保证广大农民的利益。此外，还应当明确抗旱应急水源工程的建设、管理责任主体，即抗旱应急水源工程由县级以上地方人民政府水行政主管部门组织建设、管理和维护。但是在旱情发生之后，抗旱应急水源应当由县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构进行启用和调度。

3.2.6　强化抗旱物资储备

《抗旱条例》已经明确规定“干旱灾害频繁发生地区的县级以上地方人民政府，应当根据抗旱工作需要储备必要的抗旱物资，加强日常管理”，山西省属于“干旱灾害频繁发生地区”，抗旱物资储备不可或缺，因此应当进一步强化抗旱物资储备制度，对抗旱物资储备中的仓库设立和储备管理费用进行明确规定，使抗旱物资储备更具可操作性。可明确规定县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构应当按照抗旱规划的要求储备必要的抗旱物资，设立仓库，安排储备管理费用。

3.2.7　明确规定旱灾预警与响应

旱灾预警与响应制度是《中华人民共和国突发事件应对法》中规定的制度，在《抗旱条例》中也得到了规定。对于旱灾预警，国家抗旱条例仅在抗旱预案制度中提及抗旱预案的内容包括干旱灾害预警，但并未对干旱灾害预警如何启动等具体问题进行规定。抗旱工作实践中，“早预警，早行动”已经成为一条重要的经验。因此，在山西省抗旱立法中有必要明确规定旱灾发生或者发展的可能性增大时的预警与响应措施，对旱情缓解或者消除后的降低预警级别或解除预警情形也加以明确规定，以突出地方性法规的可操作性。基于县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构是抗旱信息的汇总分析判断中枢，需明确其作为旱灾预警的责任主体和相关职责权限，亦即在干旱灾害发生或者发展的可能性增大时，县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构应当发布相应级别的预警。其他任何部门、单位和个人均不得擅自发布旱灾预警。同时依据《中华人民共和国突发事件应对法》第43条的规定，需明确规定，发布旱灾预警的防汛抗旱指挥机构应当向上一级防汛抗旱指挥机构作出报告。此外，应借鉴其他地方法规的规定，就旱灾预警信息的动态发布作出规范，明确县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构在旱情缓解或者解除之后，应当根据旱灾实际情况发布相应的预警降级或者解除预警的信息。

3.2.8　细化抗旱措施

首先，山西省地下水超采严重，运城、临汾、太原、阳泉等地区打井的深度已经到了七八百米，有的甚至到1000多米，依靠应急打井、挖泉不仅难以有效抗旱，而且容易因“打井容易封井难”的现象而造成地下水进一步严重超采的困境：同时，发生干旱灾害后，应当努力开发新的应急水源，包括扩大引黄工程供水量等，因此，《抗旱条例》中“应急打井、挖泉”的规定可以调整为“开发新的应急水源”。其次，需要细化相关程序性规定。一是规定发布轻度干旱或者中度干旱预警后，县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构应当按照抗旱预案的规定采取相关的增加供水方面的抗旱措施。二是对于严重和特大干旱时的抗旱措施，需明确规定县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构发布严重干旱或者特大干旱预警后，除了采取应急供水措施之外，可以向本级人民政府申请采取相关的限制供水或限制排污措施。三是，需明确规定发生严重和特大干旱灾害时，县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构应当按照抗旱预案的要求，按照优先保障城乡居民生活用水、合理安排生产和生态用水的原则进行抗旱应急水量统一调度。最后，发生干旱灾害时，县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构应当及时组织抗旱服务组织，解决农村人畜饮水困难，提供流动灌溉、抗旱设施维护、抗旱机具维修、抗旱设备租赁、抗旱物资供应以及抗旱技术咨询等方面的服务。

3.2.9　构建更合理的抗旱经费筹集、分配与使用制度

山西省抗旱资金严重不足已经成为防旱抗旱工作的“软肋”。对于抗旱经费，《抗旱条例》已经规定了“各级人民政府应当建立和完善与经济社会发展水平以及抗旱减灾要求相适应的资金投入机制，在本级财政预算中安排必要的资金，保障抗旱减灾投入”。对于此原则性规定，应当结合山西省实际情况作进一步细化，对抗旱经费的分配与使用进行具体规定。可规定地方各级人民政府应当建立和完善与经济社会发展水平以及旱灾预防、抗旱减灾要求相适应的资金投入机制，列入本级财政预算：遇严重或者特大干旱，县级以上地方人民政府应当增加专项抗旱投入。县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构应当根据旱情，会同水利、财政等有关部门编制并及时下达抗旱经费使用计划。

3.2.10　增加抗旱补偿和抗旱补贴制度

抗旱补偿和抗旱补贴制度在《抗旱条例》中未涉及，但是一方面抗旱工作实践中已经存在着相关的抗旱补贴制度，目前国家防办也正在组织研究抗旱用油用电与抗旱机具购置补贴问题；另一方面，对抗旱中的相关损失进行适当的补偿符合我国财产法律制度的发展趋势。因此，有必要结合国家抗旱政策趋势规定必要的抗旱补贴制度，结合财产法律制度发展趋势，要求各级人民政府逐步建立和推行抗旱补偿机制。其重点，一是县级以上地方人民政府对单位和个人兴建应急抗旱设施、添置提运水设备及运行费用，可以给予适当补助。二是电力、农业、农机等部门应当对农业抗旱用油、用电和抗旱物资予以价格优惠或者补贴。

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[1]陈雷.学习贯彻抗旱条例　促进抗旱事业发展［M］//国家防汛抗旱总指挥部办公室水利部政策法规司.中华人民共和国抗旱条例学习材料.北京：中国水利水电出版社，2009.