导论
以政治的方式来解决赤字问题，通常是削减上一年度预算，犹如开着去年的家用汽车，卸下喷灯和园艺剪刀以减少它的一点重量。但是，如果从这辆车上削下20亿美元的部件，不但它成不了一辆汽车，而且会把它毁了。我们所需要的预算设计恰恰是自下而上的。
——2002年11月17日《西雅图时报》
美国政府深深陷进自第二次世界大战以来最严重的财政危机之中。
2003年4月7日，纽约市长宣布临时解雇3 400名城市雇员，关闭8家消防站。随后，城市的教育部门又削减了另外的3 200个工作岗位。从布隆伯格市长就职以来，尽管城市财产税增长了18.5%，并缩减了14 000个工作岗位，但美国最大的城市依然面临着35亿美元的预算短缺。
从全国看，2002年有16%的城镇被迫缩减警察岗位，并且尽管犯罪率上升，国内安全的压力也在增大，38%的大城市仍然预报削减警察服务，俄勒冈的最大城市波特兰连续3年削减警察部门预算超过10%。现在，警察分局夜间已经关门，由于不能提供公共预防的供给，城市正在变成非暴力犯罪的自由空间。县一级的警察部门不得不停止对吸毒，以及一些财产犯罪如入室行窃、汽车偷窃等的检查。犯罪率已经急剧上升。
2003年初，俄勒冈许多学区因为州基金的削减而不得不提前放假。俄克拉何马市已经关闭了7所学校，600名教师被解职。伯明翰、阿拉巴马关闭了9所学校，波士顿关闭了5所。100多片跨县的地方学区每周减少上学一天以节约资金。
但是，地方政府的问题是由于这些州的州政府的财政缺口过大而造成的。在逼近2004财政年度的时候，所有州政府预算缺口总数达820亿美元。根据全国州长协会（NGA）的预测，2004年的财政状况是自第二次世界大战以来最可怕的一年。全国州长协会行政总管瑞·谢泼克说，“财政压力远比我们所看到的还要大得多”。
在2002财政年度，38个州削减预算近137亿美元。在2003年，40个州又另外削减118亿——据全国州长协会的《财政调查》显示，这创下了历史最高纪录。康涅狄格州解雇了一些检察官；肯塔基和华盛顿释放狱中囚犯。联邦的每个州都削减了政府发放的穷人与残疾者医疗补助：或者减少穷人名单中的人数，削减福利，限制医疗供应商的薪水，提高共同支付的金额，或者限制处方药的覆盖范围。得克萨斯州从健康保险名单中减掉275 000名儿童，而内布拉斯加州提高了穷人与残疾人医疗补助的门槛，将30%的人排除出去。
大部分州削减了高等教育的开支。其结果是，亚利桑那大学2003年秋季学费提高39%，俄克拉何马大学提高了28%。马萨诸塞大学、密苏里大学、衣阿华大学以及得克萨斯大学都提高了至少20%的学费。同时，教学计划也进行了大幅度改变：伊利诺斯大学压缩了1 000课时；科罗拉多大学新闻、商务、工程等科目的计划已经停止执行；加利福尼亚大学在全部分校推迟开学。
前景看上去更加黯淡。州政府已经把自己的问题转嫁给市和县，大幅度削减地方援助。联邦政府正在财政上迅速地拆东墙补西墙，进一步削减国家财政，以及终止对州和地方的一些经济支持，都在所难免。
谢泼克强调，恰如其分地说，公共部门已进入“持续财政危机”的时期。他描述说，各种冲击公共财政因素的聚集犹如“完美风暴”(1)。其中突出的因素是总统与国会之间的扯皮、陈旧的税收结构、人口老龄化、用于健康关怀的费用不可避免的增长，以及对主要税收增加的不断抵制。经济的恢复将减轻这些因素带来的痛苦，但不能消除这些因素。
总统的削减税收和增加开支的法案，获得了国会中共和党议员的积极支持，这将在财政政策上打开一个很难再弥合的缺口。2004年赤字预期达到5 210亿美元。联邦政府2003年税收占国内生产总值的百分比是自20世纪50年代以来的最低点。2004年1月，国会预算草案办公室预测，在目前的开支和税收水平上，布什总统做出的大部分持续减税计划在未来10年将增加国债4.1万亿——仅仅10年增加60%。这将给未来每个美国人带来37 450美元的债务。
在州一级，有其他一些因素在发生作用。在2002财政年度中，根据通货膨胀而调整后的数字显示，人均税收下降了约10%——自全国州长协会追踪这一数字60年以来，这是第一年下降。在考虑通胀和加税因素调整后，税收总量在连续8个季度里一直在下降。经济衰退仅是诸多因素之一。第二个因素是由于股票市场泡沫破裂使资本收益转变为资本损失。第三个因素是在90年代末经济有活力时，减税法案在许多州获通过。最后，在过去10多年已经成为很大的一部分收入的绩效红利突然下降。
这些问题终将过去，虽然不会很快：税收收入要滞后于经济恢复好几年。但是，根本的问题将持续存在，因为我们税收的基础——用全国州长协会的话说——“在恶化”。已经是信息时代，但我们还墨守着工业时代的税收原则，与经济越来越不合拍。公司能够通过将资金转移至离岸的避税港而避税。大部分州并无消费税，一旦我们现在开始征收，这种税收几乎会占消费支出的60%。国会和最高法院禁止对上网门径征税，如果买家所在州没有实体店，则他们通过网络和产品目录下的订单也不征税。回想一下我们在20世纪30年代开征零售税时所说过的话：“我们必须保护这种新的工业经济，所以我们将只对农产品征税。”当今天的我们拒绝征收消费税，也不征收互联网零售税时，无异于在做与30年代同样的事情。
这种财政上的危机是否在迫使我们促进税收制度更加现代化？在某种程度上来说，是的。但由于我们生活在经济全球化时代，商业投资的流动很容易跨越州或国家的边界，因此扩大税收基础远比过去时代困难得多。每一种增加新税的设想都将面临是否使经济增长放缓的争论，因为企业会搬家，投资人会把他们的钱投去任何一个地方。在世界各地，新经济已经成为抑制税收的最后一关。
在“完美风暴”中的第三种压力机制是人口老龄化。随着平均寿命超过80岁，我们税入的相当大的部分用于老年人。在1975年时，社会保障与医疗保险用去联邦预算的23%，而目前达到34%的水平。国会预算草案办公室依照现行法律预计，即使医疗保险的历史性增长放慢一点，到2030年，社会保障和医疗保险占国内生产总值的比重仍将从当前的约6.6%提升至近15%，而到2050年则几近22%。以此视角来看，过去的50年里，联邦全部财政支出中，社会保障和医疗保险平均占国内生产总值的20%。
从目前的税收水准来看，无论社会保障还是医疗保险都将走向破产。因为战后“婴儿潮”的关系，预计未来30年里65岁以上老人数量将增加一倍，而需要支付社会保障和医疗保险税的65岁以下老人不过增加15%。人口老龄化的现实描绘了一幅可怕的图景。到2003年，准备金加上目前工作人员倾其一生所缴纳的社会保障税总共有3.5万亿美元，但亏欠退休人员以及这些工作人员的收益达14万亿美元。
社会保障只是冰山一角。公共养老金也深陷窘境。在由威尔希尔集团监控的123家最大基金中，79%资金不足。有9个州的债务已经超过了它们的年度预算，而且在未来7年里，总缺口可能高达1万亿美元，与其他州、市、县的缺口加起来可能超过2万亿美元。
但是，在我们不断延长的寿命中，真正埋藏着的定时炸弹，却是医疗保健费用。该种费用自1960年以来每年上升10%。它已经吃掉了国内生产总值的15%，而政府负担了该费用的45%。由于人口老龄化，也由于美国尚未找到其他解决途径，因而这种费用的上升不可避免。现代医疗技术帮助人们延长了寿命，诸如人工心脏、人工髋、人工膝，癌、心脏病及艾滋病的新药制剂，体内的扫描器械等——人们将不能不继续为这些更有效的医疗技术而支付费用。人非机器，不能破旧了就作为垃圾丢掉，为了我们的老人，我们将支付医疗保健费用中不断上涨的部分。
健康保险费的暴涨犹如雪上加霜。在利润和工资中，健康保险占有越来越多的份额，这削弱了人们的纳税能力，从而不利于支持医疗保健事业的公共开支。然而，这些非常的开支呈现了爆炸性增长。1985年，医疗救助花费了400万美元，占州预算的11%，而今天这个开销已达到2 300万，占州预算的20%。（失业者和不在医疗救助体系里的穷人所花的健康保险费占了州预算的另外10%。）
不难解释其中的缘由。在2000年，医疗救助对象中的老者不到10%，但其所用开支占28.3%。2003年，专为老年人支付的医疗保险费为2 780万美元，即使扣除通货膨胀因素，依然是1970年的10倍。与人口老龄化相关的医疗保险费用从根本上说要依赖政府的提供。
与此同时，来自其他方面的压力使预算的决策者很难找到削减开支的空间。40年来，用于教育的开支一直稳步增长，目前已占各州平均预算的33%。但是，在全球经济竞争中，我们不能没有更好的教育。因此，我们的领导人抵制削减教育开支。为了减少犯罪，我们囚禁了200多万美国人，在25年中增长了4倍。不会有人愿意看到将罪犯释放在街头，所以政府不会大量削减监狱开支。道路、桥梁、机场以及供水和排污系统这些公共基础设施，更没有可压缩的开销，如果有的话，只能是推迟维护，但未来的成本也就增加了。
由于财政风暴的爆发，许多州政府使出浑身解数以使得明年可以继续维持。赤字的浪潮让安然动用会计伎俩，不惜铤而走险：转移明年的收入到本财政年度，将今年的支出推到明年的账簿中，向未来借款以支付当年费用。至少有20个州以非常优惠的价格出售了30年的稳固的烟草收入来填补当前的赤字。正如前众议员比尔·弗伦泽尔所说：“政治家有比安然首席财务官更多的技巧。”一些政府财政官员甚至承认，“如果我们在私营部门，我们会被投入监狱”。
当机关算尽、无计可施时，我们的领导人就会转向全面削减，每个项目同等削弱，而不考虑它对公民的影响。最后到了穷途末路而必须背水一战的时候，立法机构通常采取一个自说自话和高度政治化的方式来抉择，结果是，会叫的孩子有奶吃。这个过程难免会牺牲社会中的弱势群体，他们成为政治的牺牲品。这就是《西雅图时报》所比喻的：“开着去年的家用汽车，卸下喷灯和园艺剪刀以减少它的一点重量。”
但是，这些策略或许是短视的或盲目的，常规方法中所暗含的根本漏洞将导致财政危机。真正令人难以接受的是，传统预算削减全部聚焦于所需要削减（或隐藏）的，而忽视保留下来的部分。被消耗的公共资金的85%—90%都没有获得有效的改进。这种预算削减从未考虑如何使我们的税收的价值最大化。
一些保守派人士对此幸灾乐祸，他们从不介意让政府穷得叮
响。许多自由派人士呼吁提高税收以保护穷人和其他核心选区的利益。实质上，他们都忽视了那90%的保留下来的部分。很少有人关心最根本的问题：如何让公民缴纳的税款获得更大的价值。这个问题的回答既非自由派的也非保守派的——它只是一个普通常识。
华盛顿州的经验
华盛顿州目前的一些经验值得思考。在2002—2003财政年度，该州一般基金收入30年来首次下降。在那段时间已经过半时，民主党州长骆家辉和州议会不得不削减15亿美元，并减少1 340个就业机会。为此，州长和他的幕僚们极为沮丧。
财政管理办公室主管马蒂·布朗说：“我们每前进一步，就要问问自己，‘为什么不能正确地提出问题？为什么我们总是倾心于削减而不是保留’？我们心里都明白，我们正在疏忽某些东西。”
对于全面削减，州长已经厌烦了。他希望聚焦于重大问题：州政府应该做什么、应该停止做什么？在接下来的两年里，他面临着估计有21亿美元的一般基金赤字——差不多占一般基金的10%——另外在健康服务账户中还有6亿美元赤字。州长宣称：“堵上这20亿美元的缺口，我们需要在接下来的两年里全面削减财政预算的15%，这是我们能做却不想做的事情。我不要清淡无味的汤。我希望州政府在实施优先事项时做更重要的工作。”
2002年8月，骆家辉的办公室主任向我们公共战略研究所求助。我们提出了一个“不合理”的方案。由于时间所限，不过10周，我们不会像传统做法一样，让华盛顿州削减一般基金预算的10%—15%。于是，我们将重点从削减开支、增加税入转移至预算中保留下来的部分，帮助骆家辉州长从中获得对公民来说尽可能好的结果。
像大多数政府的传统做法一样，华盛顿州在去年预算的基础上，增加资金以抵冲通货膨胀、增加工作量等，它要求每个机构都相应削减。那些机构知道削减预算是不可避免的，它们通过采用填充开支扩大费用的办法来应付削减。它们认为这样做能够逃避削减。当时，在财政管理办公室有一大批分析师对机构送呈的开支报告精心梳理，试图寻找节省的途径。通常，整个过程是基于这些报告是不可信的假设展开的。但重要的是，这些报告都能被通过。财政管理办公室副主管沃尔夫冈·奥皮茨说：“大部分开支报告都存在一些问题，但是，这些报告都会迅速转移视线，讨论应该如何公平地对待每个削减的项目。”
相反，公共战略研究所建议结果取向的预算，即从公民所希望取得的成果而不是机构资助的项目出发，预算不要基于去年的开支，而要基于公民最注重的结果。我们敦促州长和他的工作人员，不要聚焦于如何削减10%—15%，而是如何使保留下来的那85%—90%产生最大化的成果。骆家辉州长认为，对于解决预算问题而言，这个不合理的手段是唯一合理的办法。
公共战略研究所帮助州长的预算工作人员设计了5个步骤，即回答以下5个关键问题：
● 实际的问题是短期的还是长期存在的？
● 公民愿意花的钱是多少？
● 公民希望政府用他们的钱做什么？
● 取得其中的任一项成果州政府将花费多少？
● 如何能把钱花在刀刃上？
这些问题导向5个严峻挑战。
1．抓住问题。如何界定一个问题，也就是阐明你用什么方法来解决这个问题。华盛顿州的财政官员十分清楚他们所面临的困境。他们界定了三种作用力聚合的问题：一是深层次的经济衰退使税入减少；二是遍及全州的抗税行动的倡议迫使政府对税入和开支增长作出持续性限定；三是州的核心事务开支的提升，这些核心事务正如马蒂·布朗所说，包括教育、医疗和监禁。这三个方面的问题，只有经济衰退对税收的影响是周期性的，是可能在某一时期扭转的，而其他两个问题或多或少是持续性的。因此，他们决定采取持续性解决的策略。
2．政府的价格定位。这是咨询团队的一项职权，这个团队由资深政策专家组成，包括政府工作团队总顾问弗雷德·嘉，以及企业界的领导人和私人智囊团（劳工组织也被邀请，但拒绝参加）。该团队的第一个重要决定是根据现有法律，将预算建立在期待收入增加，而不是新开税种的基础上。11月初，尽管骆家辉州长游说州议会，选民的声音依然击败了对长期运输项目增收汽油税的游说行动。抗税的事实，加之增税将进一步加重经济恶化的压力，致使咨询团奉劝州长反对增税。
3．确立政府的优先事项。咨询团队协助州政府工作团队人员，包括经验丰富的财政管理办公室人员一起研究，确定了他们认为本州公民最希望政府解决的10个关键问题。州长将这10个关键问题称为“政府的优先事项”。它们包括以下10个方面的改进：
● 小学、初中和高中学生的成绩；
● 劳动力的质量与效率；
● 州立学院或大学的教育价值；
● 本州公民的健康；
● 弱势儿童与成年人的安全；
● 企业与个人的活力；
● 人口、物资、信息及能源的全州流动；
● 人身与财产安全；
● 本州珍贵自然资源的数量；
● 文化与娱乐的机会。
4．在优先事项之间进行预算的合理配置。下一个挑战是，如何将上述10个方面的改进在州一级的总体预算中进行合理配置。两个工作小组首先预留10%的资金用于拾遗补缺，诸如退职金与内部服务等，然后从公民的角度，基于他们可理解的价值而不是对过去经验的分析，将剩余的预算资金配置于这10项“政府优先事项”。对一些地区，他们选择强化过去模式，但在少数地区他们做了调整，分配更多资源以刺激经济的活力，例如，比较少地用于公共安全。
5．为每一个优先事项制定购买计划。工作人员随后组建10个“成果团队”，每个团队都是由有识之士组成，他们来自政策领域有关的机构。“我们要求他们淡化各自代表的部门利益，”骆家辉州长引用我们所说的话来强调，“要像普通公民那样提出问题：告诉我们要把钱投到哪里去，才能得到最好的结果。告诉我们什么近似的项目能够被合并，什么项目与我们所希望获得的结果相吻合。”
每个团队都从选择三项指标开始，这三项指标用来测量进展的过程。然后，他们使用有效证明“事物重要性”的方法制定了一个战略地图，建立显示因果联系的示意图，以此标示出达成预期结果的最佳途径。另一方面，依据因果逻辑，他们制定了通用的购买计划：5—6个能够借以实现结果的关键战略。
这个过程促进了一种超越传统预算的创造力的发展。例如，一个处理K-12教育(2)的团队需要购买更多的早期儿童教育的话，他们就会为教师启动转移“支付能力”的补偿制度，并将全盘学校经费改变为针对这些学校和孩子们最需要的目标经费。健康团队决定将最重要战略聚焦于预防：减轻环境危害，提高食品卫生，提供公共健康诊所等。他们建议将更多的钱花在这些战略上，而更少用于无子女的成年人的医疗保险。
其次，这个过程也转换到了现存的州预算活动上——以地方传统预算过程为开端。有1 300个州一级活动是由传统预算资助，每个“成果团队”获得了其中的一个子项目。州长解释说：“他们的使命就是在更少的土地上获得更多的产量。”为此，他们不得不确定一个详细的购买计划，包括以下诸项：
● 购买什么——既包括新的也包括现存的活动；
● 如果有更多资金，还将购买什么；
● 如果资金不足，首先缩减什么；
● 什么是不需要购买的。
最后，10个成果团队的领导聚会讨论他们需要彼此相互购买的事项。高等教育团队决定用部分资金购买更好的K-12教育，从而为高等教育准备更优质的生源。两个团队共同购买加大力度保护水质量的事项，以进一步提高健康和自然资源的品质。几个团队决定将部分资金用于监狱方面，以减少必须提前释放的低风险狱囚数量。这种跨团队购买的过程是必要的，这是因为，州政府的工作就是这样相互关联的：在此地区开花，在彼地区结果。
经过这样的会议，成果团队完成了它们的购买计划。
这些计划给政府工作团队和咨询团队提供了一个州政府所有现存活动的优先排序表。依据团队提供的这些方法及形成的排序，政府工作团队和咨询团队最终完成了呈送给州长的建议报告。事实上，州政府的10个战略项目其结果是——一系列成果、指标体系、战略和购买计划。
州长接受了这些产品，并在最后审定预算提案时，全部遵循购买计划。在10个优先事项下面，他的预算都标明了哪些活动是需要购买的，哪些是不需要购买的。这样做，既清晰，也易于理解，用简单的话语来说，就是有所为，有所不为。（见图1.1的说明）
图1.1
骆家辉州长曾提醒人们说，预算将是痛苦的。实际上也是这样的。它意味着近6万个贫穷的劳动者将失去健康保险，一些贫困的人将在牙科、听力及视力等方面失去医疗救助，2 500个工作机会也将被削减掉。如果预算获得通过，将不再考虑政府雇员等增加生活费的问题、暂停教师的加薪，并且，由公民立法提案程序通过的一项2.21亿美元规模的小班化教学改革的努力，也将付之东流。大学学费在2年内，将每年提高9%，1 200个低风险重犯将提前离开监狱，一系列小型项目都将下马。
但是，州内的报纸给予了超乎寻常的积极回应。正如前政府工作团队总顾问乔·迪尔所说：“从未有如此坏的消息回应如此之好。”《西雅图时报》宣称：“州长骆家辉的预算对华盛顿州来说，是朝前迈出了一大步。”
“州长骆家辉在星期二说，很少有华盛顿人会喜欢如此近乎野蛮的州开支计划。”《塔科马新闻论坛》补充道：“但是，苦口良药利于病，骆家辉和他的伙伴们找到了药方，即通过一个新的被迫选择的过程，确立了州政府的优先核心事项。”
骆家辉担任公职6年，他被广泛视为一个保持现状的管理者。但是通过设置清晰的优先事项和做出艰难的抉择——拒绝加税和不再进行全面削减，他改变了他的形象。共和党参议员约翰·卡尔森在2000年与他同时竞选州长时，其核心主张就是骆家辉无领导力。当预算被公开后不久，卡尔森在《西雅图时报》的专栏文章中表示出，他改变了对骆家辉的看法。他写道：“骆家辉的下两年的预算是一个勇敢的、令人难忘的和体现领导水平的行动。他情愿直面党内利益集团的压力，在没有增加主要税收项目的情况下，做出了这样的预算。一个真正的领导者，就是要做他必须做的事情，而不管你是否愿意做。我认为，骆州长就是这样做的。”
在接下来1月下旬的民意测验中，公民的认同证实了这样的看法。64%的公民同意：“不论我是否赞同州长的所有预算建议，我都尊重他解决目前问题并使经济回到正轨的领导才能与远见。”不同意的，只占29%。
议会也喜欢这个新的预算模式。“这是惊人的，”财政管理办公室主管布朗说，“我从未参加过像这样的一系列听证会，并能够获得如此积极的感受，尽管我们也听到了一些不同的意见。”由于预算框架围绕10个预期结果，并且所有活动依据其重要性而排序——包括这些将被保留的和那些将被取消的——立法者发现，预算文件一目了然。
奥皮茨回顾，一位委员会主席问道，如果一项在健康方面的税收改变的建议不能被批准，那么可能会发生什么？“我说，‘只要往上移动到3.89亿美元。在这个位置显示出什么可以仍然保留在列表上，什么将被削减掉’。这是毫无疑问的。它非常清楚地表明，我们的选择可能优于大幅削减医疗救助计划。”
4月初，在向共和党占多数的参议院提交他们的预算案时，第一张幻灯片是以“跟上州长的脚步”为标题的。尽管在税收和削减预算方面，两党之间存在很深的分歧，但议会最终通过的预算案与骆家辉的原初提案几乎如出一辙。议员们赞同骆家辉对于刑事司法制度进行改革的倡议，同时接受他主动提出的推迟K-12教育中小班化教学的建议，也不再保证为教师自动加薪。议会还同意修改另一个公共倡议，该倡议提出扩大州基本健康计划的覆盖范围，以便使其税收能够进入当前的项目。议会要求在下两个预算年度，要建构起以10个政府优先事项为中心的预算框架，其中每个优先事项和每个建议的活动都将通过结果来测量。
公众也有类似的回应。按照奥皮茨的说法：“一旦我们将结果公之于众，不论公众从事什么行业——商业也好，劳工也好，社会服务倡议者也好，医疗保健也好，甚至教育、‘扶轮国际’(3)会议等——人们对于政府有所为与有所不为，在根本上会比以往任何时候都更加理解。当他们说，‘咳，我不喜欢那样削减’，我说，‘没问题，那么，让我们从预算表上看你不想这么做的后果会是什么？’回答通常是‘噢，好吧，现在我还是试着接受吧。’有了预算表，人们更加认同州政府的基本事务了！”
也许最重要的是，结果取向的预算编制能够帮助公众找回最近几十年已经失去的对政府的支持。《每日先驱报》的埃弗里特说得好：
公众并没有完全原谅政府，因为政府的浪费和对公众问题的不回应态度，让公众仍有抱怨情绪，骆州长的计划，公众可能喜欢它，说不定就是政府证明自己的第一步，政府变得越节俭，投票箱里才会有更多的选票。
华盛顿州的将来任重而道远，他们需要做更多的事情来扩大成果，公民们仍然需要每两年花费240亿美元。时间紧迫，州长为了长远打算暂停了一些范围更广泛的改革建议。他提议由议会和政府来共同研究关于K-12的财政体系，例如，更加仔细地审查所选择的项目，以及为改革争取必要的政治支持。财务办公室和成果团队打算对其他战略再次审查，做得更加深入一些，以在筹备下一个预算周期时，取得10个优先事项的成果。并且政府机构将为每个行动的结果和产出进行测评，从而在下一个预算中，每个事项的开支都包含绩效目标。
结果取向的预算编制洞开了一扇门，骆家辉州长全力以赴拖着他的州通过这扇门。其目的不仅为了省钱，而是为了树立战略思维和实施更大的改革，这将有助于政府花更少的钱办更多的事。这正是美国人民所希望的。
明智的政府
正像华盛顿州的事例所表明的那样，做好公共事务的新途径业已产生。本书将介绍这些新途径，以显示出富有成效的公共服务不仅能够使政府摆脱恒久的财政危机，而且能够帮助领导者反过来将危机变成机会，改革他们的官僚机构的工作方式。
我们所开的处方始于华盛顿州所尝试的5个关键的决定：
● 寻找突破口：它是短期的还是长期的问题？它的根源是收入还是支出，或者两者兼而有之？
● 确定政府的价格：明确有多少公民愿意为这样的价格付费。
● 确定政府的优先事项：明确公民认为最值得做的事情。
● 确定每个优先事项的价格：明确要取得的每项成果，政府的成本如何。
● 购买优先事项：明确在公民愿意支付的价格水平上，如何取得最佳的预期成果。
一旦这些决定毫不迟疑地聚焦于为公民购买最佳成果，那么，下面将提供一些工具来描述10种达到目标的途径。通过明智地确定规模、开支、管理和流程，就可能把钱用在刀刃上，取得尽可能大的成果。
1．战略审查：丢卒保车
在做预算期间，由于时间紧迫，明智的领导者会通过连续的审查过程——在预算过程之外——来彰显新的战略和缩减一些项目，这些项目对于核心目标无关紧要，或者对于公民而言，不具有重要意义。有许多他们能够运用的手段，包括项目审查、“日落法”(4)审查、专门委员会、政府补贴审查等。通过相关的每个组织自上而下梳理，达到审查的目的。
2．整合
政治家热衷于兼并组织，因为这样看上去好像他们正在采取节省开支的行动。但实际上，简单地移动组织图上的小方格只能使事情变得更糟，这样做无非是在播种混乱、降低绩效，自然也就增加了成本。一个强有力的替代策略是，将资金流与“控制”的职能组合，这样，控制（政策）机构就能够从任何“执行”的机构——公共的或私人的——购买它们所能提供的最好的服务。以在坦帕·圣彼得堡地区的皮内拉斯县青少年福利委员会为例，正像我们将在第五章所描述的，该委员会每年从专用的财产税中抽出4 600万美元，与60个不同的非盈利机构签订协议，增加对贫困儿童的支出。委员会自己并不负责“执行”，从儿童保健中心的抚养技能到青少年中心的住院治疗的各种各样的服务都是由这60个非营利机构提供的。青少年福利委员会负责评估这些非营利机构的工作情况，淘汰效果最差的，并向表现出最有影响力的战略和组织投入资金。
3．使规模适当
某些组织在减小规模之后可以运转得更好，但另一些则会瘫痪。成功的关键是找到适当的规模，然后确保在组织里面具有恰当的技术组合来实现价值的最大化。减少管理层并且关闭地区办事处，这样可以帮助组织达到合适的规模。与此同时，人力资本规划可以帮助组织发展合适的技能。让我们看一下衣阿华州运输局。该运输局在最近的财政危机中削减了7个建设办事处、5个维修办事处和27个维修车间。削减的职位有403个（占劳动人数的11%），将一个主管负责的雇员数从平均9个提高到14个。为了保障积雪清理和高速公路维护这样的服务，该部门购买了新技术并雇佣了交叉培训的雇员。这样，同一名雇员既可以施工，也可以进行维护工作。这样最少每年可节约3 500万美元。
4．服务招标
既节约资金又增加价值的最快捷方法是促使公共部门互相竞争。任何一个没有垄断权的人都不认为垄断对日常工作有益。难道在公共部门就应该有所不同吗？当史蒂夫·戈德史密斯在最近一次的金融危机期间被选为印第安纳波利斯市的市长时，他决定让公共机构和私人企业竞标，争夺继续提供公共服务的权利。在其后的4年里，他通过招标收购了超过30项的服务，涵盖从垃圾收取到城市污水处理系统的运营。一项招标的公共服务有史以来第一次平均节约了25%的资金。7年间，竞争为印第安纳波利斯市节约了超过1.2亿美元的资金。
5．奖励绩效而不是奖励好的动机
如果公共部门的管理者不知道他们将怎么得到资金，那么，可以告诉他们：实际上他们有获得资金的机会，只是不知道如何获取这样的机会。解决的办法是在所有层级上设定绩效目标，以此评估他们的绩效并奖励那些提升绩效的人员。然而，在财政危机中，单纯以结果来评估绩效是不够的。当务之急是用较少的资金提高产出：使资本增值。一个简单的方法是“收益分成”（gain sharing）。这种方法是将团队在维持或提高质量时节约的成本的一部分作为奖金，奖励给该团队，可谓公共部门也可以进行收益分成。在20世纪90年代后期，当西雅图地区负责污水处理业务的管理者同意员工保留他们节约的成本的一半时，在没有降低服务级别和污水处理质量的情况下，4年间共节约了250万美元。
6．更明智的客户服务：让客户坐司机的位置
当公共部门让他们的客户来选择供应商，而不是把服务强加给他们时，他们就可以用较低的成本获得更高的客户满意度。对于一些服务项目，利用互联网甚至实现了自助服务，这样节约了大量的资金。但是，我们也可以考虑一下，照顾残疾儿童也可以采用低科技的服务。在20世纪90年代，明尼苏达州的达科他县停止向一些机构支付服务费用，而是直接向家庭提供补贴。这些家庭在一定的控制约束下，选择他们需要的服务，以保证能够负责任地使用这些资金。这极大地提高了客户满意度，因为家庭现在可以做出对他们有意义的决定——例如，夫妻两人中的一人停止工作来照顾孩子，而不是用县政府提供的资金雇佣保姆。每个人的境况都好起来了，并且帮县政府节约了资金。这项创新很成功以至于在全州都被广泛采用。
7．增进信任关系
官僚机构中真正可悲的是，政府20%的支出的目的，仅仅是用来控制其他80%的开支。一种流行的假定是，如果有机会，我们中的绝大多数人都会撒谎、欺骗和偷窃。这不但会逐渐破坏绩效，而且会付出惊人的代价。比较明智的行为是首先通过简化规则，与遵守者建立伙伴关系，使遵守的过程简单化，保留对拒绝遵守行为的严厉惩罚，同时设立激励机制奖励遵守者，以此达到自愿遵守。
例如，10年以前，缅因州职业安全与医疗管理局官员因为他们传统的调查和处罚方法失效而倍感失落。虽然他们因发出了最多的传票和罚款单而赢得华盛顿的金奖，但是缅因州的工作场所安全纪录却是全国最差的。因此，他们决定尝试一些不同的方法：他们要求受到损伤索赔最高的200个雇主（约占全州损伤索赔数量的45%）建立雇员团队去调查工厂的危害风险，并在12个月内纠正大多数风险。只要这些公司努力做到诚信，职业安全与医疗管理局将放弃其传统的调查和处罚。在之前的8年里，职业安全与医疗管理局在1 316个工作地点共发现了37 000处风险。在采用新方法的头两年里，雇员团队就发现了174 331处风险并纠正了其中的118 671处。2/3的公司减少了损伤和疾病的比例，这200家公司的工伤赔偿金降低了47.3%——下降的速度远远超过了其他公司。
8．更灵活，为了更负责
从新西兰和英国政府到美国教育部联邦学生资助办公室，有很多这样的事例，即“基于绩效的组织”愿意承担更多责任以免规则与规制阻碍了绩效。特许学校采用相同的方案，并具有更大的独立性和更负责任：它们不受很多州和地区规则的约束，大多独立于任何地区，但是如果绩效不高，将被关闭。衣阿华州甚至提出了“自由社区”的倡议，如果当地市县使组织结构现代化并建立绩效评估机制，结果公之于众，州政府将给予市或县以更大的灵活性。
9．把管理系统当作盟友而不是敌人
所有组织机构在其内部系统中，都把人看作惟命是从者或囚犯。传统的预算、会计、人事、购买和审计系统是用繁文缛节将雇员绑在一起的鸟笼。这些系统发出的按照官僚制规则运行的信息比任何一个领导人为了绩效而进行的规劝都有力得多。为了工作不断改进，公共部门领导者必须使这些系统现代化和精简。这样做的回报是节约了巨额成本：在1994年和1996年，国会通过的两项主要的购买改革法案在1997年底之前已经节省了120亿美元。密尔沃基市购买部通过简化程序，投资科技技术并向各部门分权，能够将其工作人员削减近2/3，并削减了预算的55%以上。马里兰州的蒙哥马利县授予各部门以发票形式支付5 000美金的权力，而不是把这些归入中央应付账款，仅此一项就将县应付账款的工作人员数量缩减了一半多。
10．更明智的工作流程：借鉴产业界的方法
要少花钱多办事，公共部门必须彻底改变其工作方式。其中包括用新方法和战略代替现有的方法和战略。但是很多情况下，需要精简所有当前的工作流程——从道路维护到征税资格确定等。精简工作流程的方法很多，我们主要介绍最有效力的3种，这3种方法都首创于产业界。①“全面质量管理”通过对员工进行培训和向雇员团队授权，使工作流程能够不断完善；②“体验式训练”是由通用电气发明的方法，该方法将相关人员集中起来3—5天，一起工作解决共同问题。领导设定解决问题的期限，当场批准或否决建议，在问题得到解决之前，每个人都保持处在工作状态；③“业务流程再造”是基础的方法，将庞杂的业务流程重新设计为“简单的清单”，以显著地提高效率和质量。
本书接下来将深入探究这5个关键问题和10个方法，然后，讨论用这些方法解决这些问题需要什么样的领导力，以此作为本书结论。
这样做的风险是巨大的。要持续推进，就必须获得社会的基本认同。如果我们失败了，即在这场比赛中失去了公众支持，那么后果也将是可想而知的。
在全球市场上，没有什么比国家或地区劳动力的技能水平更加重要，然而，在我们的公立学校中，大约30%的学生还没有达到阅读和数学熟练度的基本要求。
公共安全是文明社会的基础，恐怖主义的威胁增加了令人恐惧的新挑战。但是美国的城市和州却正在解雇警察、正在削减预防有害物质与生化武器部队的开支。
人口和货物的流动对于任何一个地区经济的健康发展都是必不可少的，然而拥挤是很多大都市的流行病。
高等教育现在是进入中产阶级生活的门票，但是高等教育的费用渐渐超出了一般美国家庭的负担能力。
4 400万美国人没有健康保险，然而美国人并不相信政府的干预，因为那样会制造混乱。
20世纪最热的10年都出现在该世纪的最后15年中，但我们的环境计划对补偿全球变暖帮助不大。
在社会安全、公共养老金和医疗保健方面的开销正在以惊人的速度吞噬我们的公共资金，而我们的企业和公民却还要容忍一些增税，每年飞涨的医疗保健成本正肆无忌惮地压榨他们。这些现实之间的冲突——也就是财政风暴的暴风眼——已经迫使我们放弃了一些有价值的公共项目。
鉴于公众强烈反对增加税收，我们不能通过增税来解决所有的这些问题。我们也不能在不破坏经济福利和不抵押儿童未来的情况下继续借贷。然而，无所作为将意味着教育衰退、公共安全受损、高速公路和桥梁摇摇欲坠、空气和水被污染、数以百万计的人缺少疾病预防。
无所作为也将破坏使我们团结在一起的社区意识。那些能够负担得起的人将自己照顾自己，退而选择私立学校和私人社区保安，而其他人只会留下来自寻出路。
这似乎没有令右派困扰，他们仍然表现出对抗的姿态，就像对抗英国国王乔治三世与生俱来的“暴政”那样。这确实让许多左派烦恼，但他们唯一的解决办法似乎是在呼唤公共系统付出更多的开支，而这个公共系统已经功能失调。在很长的一段时间里，左派和右派已经向我们提供了错误的二分法和走入死胡同的选择。
绝大多数美国人期望一种“第三条道路”。在给出的选择项中，他们一般会在“以上都不是”的答案前面画圈。实际上，他们所能做的只是通过低投票率而将他们自己排除在政治过程之外。很多都属于独立选民的“常识多数”（commonsense majority），中庸的共和党人，以及新民主党人。他们还不想削减开销以至于破坏了我们的公共机构，但是他们也不希望政府唯利是图。他们希望政府提供只有公共部门才能提供的服务，例如安全、国防、基础设施、平等的教育机会、市场规则和针对穷人、老人及残疾人的社会保险。但是，他们希望他们的钱花得值得。他们希望花出去的钱有所回报。如果他们不能得到这些，他们一般会选择减税和私人服务。然而，当他们确实能从公共机构获得好处的时候，他们一般愿意向公共机构投资。
公民希望他们的钱花得有价值，这是可以理解的。我们都希望自己花的每一分钱都能得到尽可能多的价值——包括我们花在政府身上的钱。政府的价格和价值是与住宅、食物、医疗保健和其他数也数不清的满足人们需要的商品和服务密切联系在一起的。政府的服务是有限的，因此，公民们对于想要从政府那儿得到的价值会和想从其他地方得到的价值进行比较。在这场竞赛中，政府只能通过使每一美元都尽可能增值来赢得公众支持。
不断增加的医疗保健、社会安全和公共养老金，以及监狱和公共债务利息的成本已经使政府的价格处于巨大的上升压力中。然而，这种压力已经让大范围的税收增长遇到了巨大阻力。布什总统和共和党国会已经通过削减税收和借贷差额将联邦政府的价格降至50年来的最低水平（参见第二章）。超前消费可能产生货币增值的假象，但实际上，在州和地方级别上，这是不可能的，因为这样大规模的借债名义上是不合法的。然而，增税的阻力仍然很强，因为太多的选民感到他们不能从税收中获得好处。
这种财政冲突在产生大量联邦赤字的同时，正在破坏州和当地人们生活必需的服务。这些情况意味着一些税收的增长是不可避免的。但是，鉴于政治现实，如果公民愿意支付更高的价格，我们相信政府和学区必须显著改善他们能够提供的服务。政府的价格的任何重大变化都是不可能的，除非大多数美国人能够感觉到他们正从税收中获得实际的价值。实现增税的唯一方法是改革公共事业运作的方式。我们的公共机构必须学会更努力地工作，但更重要的是，他们必须学会更灵活地工作。
美国土著有很多谚语，其中最充满智慧的一句是：当你骑的是一匹死马时，最好的办法是下马。
你不要去更换骑手。
你不要重新熟悉牧人。
你无须将兽医组织起来成立蓝带委员会。
并且你没必要把更多的钱花在购买饲料上。
你赶紧从马背上下来去寻找你的新马。
从学区到市政府，从县政府、州政府到联邦政府，在过去的20年中，有太多的政府领导者使用了“死马”的解决方案。这种做法实在太不明智了，它削弱了公共服务并降低了公众的信心。
在这20年中，各级政府的许多领导者也一直在求索解决之道。他们一直在寻找新马。如今，由于受到持续的财政风暴的冲击，我们不再有奢侈的时间来玩这匹死马了。新马已经找到，对美国的领导者们来说，是备鞍上马的时候了。
(1) a perfect storm，该词源自一部同名电影《完美风暴》，讲述一艘捕鱼船在北太平洋上遭遇了百年罕见的“完美风暴”，这场风暴由3个不同的气候现象汇合而成，致使12人丧生。“完美风暴”这个短语随之进入大众文化，它用来描述多个事件同时发生，倘若这些事件单独出现，产生的威力就要弱小得多。——译者
(2) K-12教育指从幼儿园到12年级的教育制度。——译者
(3) 工商界等从业人员的国际联合会，1905年成立于芝加哥，旨在促进社团服务。——译者
(4) 又称“定期废止法”，指对政府机构及其计划进行定期检查，如无价值即自行废止的法律。——译者