01 論香港深層次矛盾的根源
溫家寶總理2005年在北京接見香港特首曾蔭權先生時，首次指出，香港有「深層次矛盾」需要解決，但當時並未說明矛盾的性質。要到五年後的一次記者會，他才逐一列舉香港面對的這些矛盾和有關的挑戰及解決的辦法。
溫總理說，香港需要解決五大問題：「第一，如何發揮已有的優勢，繼續保持和發展香港的金融中心、航運中心和貿易中心地位。第二，如何結合香港的特點發展優勢產業，特別是服務業。第三，要利用香港毗鄰內地的優勢，進一步加強香港與珠三角的聯繫。內地的廣闊市場、內地經濟的迅速發展是香港今後發展的潛力所在。第四，香港人民要包容共濟、凝聚共識、團結一致，保持香港的繁榮穩定。香港今後不僅會在經濟上還有很大的發展，而且還會按照《基本法》的規定循序漸進地發展民主政治。第五，還有兩點不要忽視，一是注重改善民生，二是發展教育。」
頭三個問題與香港在地理上既位於內地開放的前線，也是內地融入世界經濟的接口直接有關。香港實際上面對雙重融合的挑戰──恢復與內地的融合，同時維持本身與世界經濟的融合。溫總理提到的另兩個問題涉及雙重融合所必然產生的內部張力：公共政策須更為包容（inclusive），同時要為市民解決生計、教育的問題。
香港近年的經濟和社會變遷，不少源於內地對外開放和融入世界經濟。在縱深的意義上（profound sense），香港深層次矛盾的根源是新興經濟體在全球崛起後，各種有關現象的一個縮影。這項變遷既為香港帶來機遇，也帶來挑戰。
一、活在開放中的世界裏
巴拿馬運河的比喻
過去這三十年，全球經濟最重要的發展是新興經濟體崛起──先是中國，接着是印度，然後是蘇聯與東歐，最近是拉丁美洲和非洲。它們此前與全球市場經濟並不扣連，現卻成為增長最快的成員。預料到本世紀中，新興經濟體的總產出將會超越今天的發達世界。單看這項發展的規模就知道，人人都要因應這個新秩序而自我調適。這就像一幅在我們眼前慢慢開展的現代《清明上河圖》，香港與內地的連結（nexus）只不過是其中的搶鮮濃縮版。但由此可知，香港所承受的經濟和社會後果必然遠過於世界其他地區。
我們不妨把香港的處境比作巴拿馬地峽。巴拿馬東岸大西洋和西岸太平洋的水位不同。巴拿馬運河貫通兩大洋，以三組水閘擋住海水，只讓船隻通過。沒有水閘的話，兩大洋的海水一貫通，就會淹沒巴拿馬。
夾在內地水位和世界經濟水位的落差中間，靠「水閘」來貫通兩邊的香港不也一樣？水閘可讓船隻得以通航，又能防止海水在兩大洋之間貫通。如果發現兩邊的水開始貫通，那大概是水閘設計有誤，需要重新設計。的確，香港目前面對幾大威脅。
首先是香港夾在內地和世界兩個經濟大洋中間，兩邊的水位會逐漸拉平。巴拿馬運河兩邊的水位和水閘是不變的，但內地融入世界經濟的程度與時俱增，令香港兩邊水位的落差日減。當內地他日完成融入世界，兩邊水位一致，對人類是了不起的成就，但對香港來說，也就是拆除水閘之時。
我們現在就要有所準備，有計劃地加高地面以防淹浸。例如，市民須積聚必要的人力和非人力資本以應對新環境；要改用新水閘，內建足夠的靈活性以應付兩邊日漸縮減的落差，包括完成歷史任務後拆除水閘的宿命。巴拿馬運河的水閘是固定的，無須隨歲月而調整。但我們所處的世界變得快，水閘的效能必須與時俱變。
第二，水閘的作用是讓船隻通過、防止兩邊的海水自由流通。但香港目前的系統並非為了貫通內地與世界經濟而設，以致有時候會倒過來，讓海水通過而擋住船隻。例如，香港的自由市場經濟本來最適合貫通內地與世界，惜被社會福利制度拖後腿。現在必須重整水閘，以備他日完成歷史任務時方便拆除。
第三，內地經濟本身有一套「水閘」，令整個經濟看上去像「蜂窩」，因為很多市場設有入市屏障，在外看去不太透明。香港應協助這些市場開啓，從而幫內地打開或更換水閘，但同時要準備好面對內地市場一旦全面開放後不會因而遭到淹浸的威脅。新興國家尤其是中國的大潮迎面而來，世人現正學習與其相處。香港身處內地與世界經濟磨合的刀口，不得不帶頭應付這些問題。
以下試從歷史敘述和政治經濟學分析的綜合方法出發，就香港與內地開放對接的經驗作敘述性的廣譜分析。
過去這三十年，香港經濟上一些最突出的問題包括：外來震盪令通脹與通縮交替、樓價飆升令市民分化為「有樓」和「無樓」、人口老化、低技能勞動力比重上升、生產力增長緩慢、貧窮蔓延、收入差異、福利對沖。這些表象是否各種根本的力量改變社會的後果？一般人或以為，表面的後果亦即深層次的矛盾本身。但換一個角度看，這些後果也許只是深層次矛盾在外所見的表象。
區分後果（病徵）與深層次因素（病因）至關重要。否則就像治病，只看表徵來下藥，治標不治本。病情或得以短暫舒緩，但也有可能加深潛在的矛盾；要確認病源，一併消除病因和病徵，徹底解決矛盾，就要好好分析這些內在因素。
二、「雙重融合」的挑戰
融合的必要性
香港的深層次矛盾來自與內地恢復歷史上的融合。內地開放後，香港由此前只須面向全球市場的一重融合，變成要兼顧內地的「雙重融合」（dual integration）。
與內地恢復融合是香港應有的選擇。眾所周知，香港一向是城市型經濟，內部市場小，難以達致高生活水平所需的高精專分工。香港只有與外界結合，才能維持高增長。換言之，香港唯有生產可出口換錢的商品和服務。
故此，與內地融合在所難免。香港向來是開放的經濟和社會，難以隔絕外來影響。與外部結合是香港的經濟文化，也是社會文化，是我們應有的選擇。既為城市型經濟，自我孤立只會坐失大量經濟和社會機遇，令繁榮褪色。
根據最近公佈的2030年「全球趨勢」（Global Trends）預測，內地目前約有1.6億中產消費者，佔人口12%；到了2030年，比重會增至74%。若此，拒與內地融合在現實中並不可行。與全球和內地的雙重融合是香港最佳的選擇，但機遇難免伴隨着挑戰。香港現有的制度和基礎結構（infrastructure）須進行調整創建，才能滿足這兩方面經濟交往的需要。
對全球開放的制度和基礎結構
這包括興建各種基礎硬件，包括機場、港口、高速鐵路、電子通訊、資訊科技等設施，與外部世界維持暢通的聯繫。
更重要的是，為更好地與內地交往，以及協助內地融入世界經濟時，提供最佳的基準：即堅持法治、競爭性的自由市場、簡單的低稅制。而為了方便與國際社會和內地交往，要具備相關的軟技能，英文流利，對外國的文化藝術有認識，同時掌握中文，熟悉當代中國的文化藝術。
與內地交往以及協助其融入世界經濟時，有一項軟基礎技能往往受忽略。這就是降低或調和內地對外的規管屏障，例如稅務條約、會計慣例、對人口跨境往來的限制、醫療和安全標準、外匯和資本控制，以及各行各業數之不盡的規管。有些是廣泛性的，涵蓋各行各業，但也有些針對特定的產業或專業。
大體而言，降低或調和規管屏障可促進經濟與外邊世界的連接。世界各地的規管與時俱變，移除屏障的工作是持續演變的過程。這往往要為內地創造某種可行的交往平台，在降低屏障開放市場與調整規管以減少市場開放的衝擊之間居中落墨。降低入市屏障有利於與外地的連接、分享全球化的好處。「變」既已成為世界各地規管的常態，香港必須不斷因應調適。
我們能否與內地經濟成功融合，取決於多種因素：內地方面包括開放之初與港的經濟差距、經濟規模、增長和開放得多快；香港方面主要是政府駕馭變革、引導雙重融合的能力。尤其棘手的是面對社會的變遷，牟利的商業部門應變快，但靠政府補助的社會部門反應慢，箇中差距令政策出現矛盾。這個難題筆者在本書稍後章節會談及。
與內地恢復融合雖然整體上對香港有利，但各個階層和行業的利益難免有異。有人大得益，有人甚至失利。但只要總體上得多於失，重新融合仍屬可取。至於所造成的差異，不妨對損失者作出一些補償，以免社會加深分化，抗拒變革，反對融合。能夠以前瞻性的政策預先紓緩甚至避免融合的痛苦，當然更好。
1979年內地開放之初，與香港有巨大的經濟差距。香港經濟與世界掛鈎，由產品、勞動力、資本到貨幣市場，都透過自由港、自由的資本進出、高度流動的人口，以及與美元的聯繫匯率，完全融入世界經濟。香港的經濟活動與世界市場的需求基本一致，無論價格、勞動力和利率都由世界市場決定。
唯一明顯的例外是地價、樓價和租金。土地是房地產主要的資源，但供應主要取決於政策以及法律與行政兩類規條（legal-administrative rules）。由於土地屬政府所有，供應受到嚴格的操控，政府的規劃規則、建築條例、租務管制、公營房屋供應，對市場造成多重的扭曲。與內地重新融合的前路在香港受到兩大關鍵左右，一是市場堅持開放，包括緊守聯繫匯率，另一就是土地資源被規管扭曲。
激發深層次矛盾的各種因素裏，以管理雙重融合的方式最為棘手。其中最具爆炸性也最令人費解的是，外來的宏觀和金融震盪透過聯繫匯率轉嫁給樓價。這再加上規劃條例和建築物規管僵硬、土地供應受限制、環境和保育的要求加強、公營房屋計劃凍結大量土地，也就放大了所造成的後果。
制度性平台和與內地的重新融合
但這反過來也帶來了前所未有的契機以改善問題。為了與內地重新融合、協助內地融入世界經濟，現在是時機重整政策、新創制度性平台。換言之，香港「運河」需要設計新「水閘」。
內地經濟對外基本封閉了三十年後，突然在1979年開放。香港要與其重新融合，自然是一項挑戰。內地長年封閉後，物價、工資、利率和租金即使存在，與香港以至世界的水平有天淵之別。市場一旦開放，重新融入世界時，無論商業還是非商業活動，供求都必然嚴重失衡。
由於內地經濟規模大，香港方面的調適主要是適應內地的市場需求、支持其逐步融入世界經濟。過程中，我們需要創設新制度，管好本地經濟生活，對抗由於內地需求所造成的市場失衡。這是一個無止境的過程，要不斷創新、改進，對香港是嶄新的挑戰。
故長遠來說，香港與內地完全融合也就是兩地價格均一；而內地經濟一旦與世界看齊，深圳河南北的價格自然也就是世界價格，是為經濟學上的「一價規律」（law of one price）。在兩地重新融合的過程中，內地開放和增長愈快，香港的反應也愈要加快而且得宜，才趕得上需要。但眾所周知，內地過去三十年發展之速，人類史上前所未見，香港所面對的挑戰可想而知。雙重融合要成功，我們還須竭盡所能。
香港對受管控的市場並不陌生。上世紀國際上採用《多纖維協議》（MFA）時，香港每年都要按照MFA設立的制度性平台，與美國議定紡織成衣的出口配額。當年有人說香港貿易署上下只有一件大事：辦好MFA配額。雖屬笑談，但由此可見，為了管控市場，設置和操作MFA平台成本之高。舉世公認，當年全球的紡織品出口經濟體，以香港執行MFA成效最好。今天應重溫這段歷史，看當年香港面對逆境時，在制度上如何發揮創意。
內地開放前，香港只須面向海外市場。香港貿易發展局（縮寫HKTDC）即為此而設。現在增加了內地市場，要跨越很多屏障才打得開局面，很需要為不同的行業和專業分設新的制度性平台，涉及大量公共活動，行政成本不菲。香港經濟層面廣，這項挑戰自然不小。目前雖然有了「內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排」（縮寫CEPA）這種平台，但仍須逐一就每個市場訂立具體的內容，才能有效地運作，發揮最大的作用。
「積極不干預」並未過時
內地開放後，香港管控市場失衡的工作量激增。這類失衡見於經濟和社會生活的各方各面，對政府的工作產生了新的需求。內地開放和增長愈快，對特區政府的需求愈大。但特區政府似乎落後於形勢。大財團有時候等不及政府構建新平台，先行一步。但中小企業缺乏這種能力，時有怨言。
制度性平台要運作有序、公開透明、可以預測、開放參與，設計時需要最大的創意和大量的建設能力（capacity building）。其功能類似「假市場」（pseudo market），一旦供求差距太大，就介入以維持市場秩序。具體來說，當單靠價格不足以平衡供求，或者市場無法合理運作時，就需制度性平台介入以分配資源。
隨着內地日漸開放、增長，香港的制度性平台須不斷演進，適應新的供求條件。這種制度性創新是持續的過程，直到價格能再度平衡供求、市場再度正常運作為止。等到平台完成歷史任務後，最大的挑戰反而是能否順利撤銷平台，不致延誤向前進一步的發展。
但現在是否就如不少人說的，「積極不干預」（positive non-interventionism）已過時？筆者認為剛好相反，積極不干預比以往更重要。在雙重融合的過程中，我們不斷面對這種嚴峻的挑戰：內地的供求嚴重失衡，香港如何在與其融合之餘，又能避免市場震盪，造成破壞？一旦遇到這種情況，社會也就須承受市場失靈的後果。因此，香港比以往都更需要創設新的制度性平台，必要時可以在市場外解決資源的分配。當市場失靈時，政府的干預變得有理，屬於「正面」的介入。
接着的問題自然是：如何設計和操作這類平台？這也就需要遵循市場原則：利用規則來維持市場秩序、公開透明、可以預測、開放進入。要避免那些當作危機管理學培訓來設置的權宜政策性干預。確保新的平台無論對服務供應方還是服務消費方，對港人還是外地人都同樣地負責。
政府在建構和運作這類制度性平台時，應嚴守以下的金科玉律：確保對所有人，包括供求雙方、港人和外地人公開透明、均等參與，只擔任遊戲的裁判，避免從旁鼓動或選擇贏家。這有三個好處。首先，政府作為裁判嚴守中立，是參與者認可的誠實中介，既享有權威，又獲得各方的尊重。
二是當有平台完成歷史任務後，政府是廢除這種平台唯一有公信力的權威。如此方能確保過氣的平台不會用來維護既得利益，浪費資源。
三則這些平台雖然本來是為了與內地融合而創設，但若可以開放，讓其他地方也加入，會更有利於內地與世界的融合，對香港也更有利。
這裏牽涉到政府是否被視為誠實的大眾利益仲裁者，抑或只為少數本地供應商謀利，若屬前者，則會與它促成雙重融合的使命更統一。
三、為持續發展增加人力資源：增長與平等
拉低人力資源
內地開放的另一個影響，是把大量非技術移民送來香港。1978—1980年短短兩年內，約有三十萬名這類內地人移入，對香港社會服務和勞動市場構成巨大的壓力。其後，港府與內地就人口南移議定管控措施，同時撤銷寬容偷渡者的抵壘政策。
內地合法移居者此後須持有單程通行證，每日來港不得超過七十五人；其後在1995年倍增至一百五十人。至今根據配額來港的新移民累計約有一百三十萬人，其中大都是港人在內地通婚的配偶和子女。這再加上中國開放頭兩年的三十萬人，1978年至今約有一百六十萬人移入，而成年的新移民教育程度平均低於港人。
因此，內地開放為香港帶來經濟契機，但也送來大量非技術人口，拉低了平均的人力資源。新移民的收入基數低，增幅亦不及本地人，令收入分佈的低端停留在低生產力的水平上，拉大了市民的收入差異。我們的經濟成長不及新加坡，與後者大量吸納中國高技術移民有關。香港的新移民雖然大都熟悉內地，但技能偏低，難以參與內地的發展。
香港有待制訂人口政策，大量增收有技能的移民。近年雖然不時推出措施，但仍難滿足人力需求。吸收外地生來港讀大學本來最有效，但宿位短缺，功效未能充分發揮。
積極發展教育
提高人口的生產力，才能確保生活水準繼續改善。要享有持續的經濟成長，就得投資開發人力資源，應加大教育方面的投資，發展本地教育機構、鼓勵外地機構與本地機構合作、支持市民外出進修，都是有效的政策。在教育上的投資不但對經濟增長有利，也可以讓社會較為平等，讓所有人都有均等的機會發展。美國是最佳的先例。
以人均國內總產值（GDP）計，美國在十九世紀大半時間都很窮，直到最後幾十年，尤其是進入二十世紀後，才超越英國等西歐列強。期間美國勞動力的教育程度顯著高於歐洲，尤以高等教育為然。美國在上世紀一直保持着這個顯著的優勢，要到大約最後二十年，與歐洲的差距才開始收窄。美國勞動力在高等教育程度上領先，是超越歐洲成為上世紀經濟超強最主要的原因。這同時解釋了，為何上世紀所有的人，尤其是弱勢社群，都把美國視為機會之邦。
增添人力資源
增添人力資源的另一種途徑是輸入優才。眾所週知，紐約和倫敦是全球的人才庫，除了本國精英，世界各地的人才也湧來求發展。世上有名的經濟城市幾乎都見於人口大國，享有全國人才之利；人口小國的城市很難成為經濟都會。
人口大國的城市縱可享全國人才之利，卻仍需由外地輸入人才以填補老化的人口。二戰後初期出生的嬰兒現在陸續步入老年，各國在這方面同病相憐。勞動力佔人口的比重下降，經濟也就難以持續成長，唯有引入年輕移民以填補老化的勞動力。
但只有當政府認識到移民政策要自由寬鬆才能吸引外來專才，才可望打造出國際經濟都會。此外要加強社會和文化設施，例如優質的國際學校。
以城市立國的新加坡就積極以人口政策來吸納有技能的外國移民，以抗衡人口老化、維持各族人口的比重。但香港欠缺類似的人口政策，對內地人來港更存有戒心。內地開放至今南來的移民主要是與家人團聚的婦孺，技能偏低。
四、彼此相連世界的價格
「有產者」和「無產者」
內地開放，帶動香港的工業結構全面轉型，名之為香港的大事絕不為過。製造業跨境北遷後，規模做大，本地的勞動力改為北上的廠商提供生產服務。香港自此轉型為全服務業的經濟。
在轉型的過程中，各行各業的生產力急升，工資亦水漲船高，各階層普遍分享到內地開放帶來的好處。收入上升、財富增加，帶動商品和服務的需求。但非貿易類的服務只能就地提供，無法輸入，因而刺激價格和工資急升。樓價借勢攀升，住宅升勢尤烈。物業既屬不動產，自然也是非貿易類的服務。有幸在1980年代和1990年代初入市的家庭，榮升為「有產者」。但1990年代中期以後，由於各種原因，再也不容易買樓，許多人至今仍處於「無產者」行列。
目前只有36.2%的家庭是自住的私樓業主。「有產」家庭比重之所以會這樣低，因為有46.2%的家庭住在公營房屋裏，其中包括15.9%的資助出售單位居者有其屋（簡稱「居屋」或HOS）及租者置其屋（簡稱「租置」或TPS）單位和30.3%的公營租住單位（簡稱「公屋」或PRH）。因為居屋及租置住戶轉售單位前，先要對政府補繳一大筆地價，故不能說是完全的業主。
由於補地價的款額大，大多數資助出售單位住戶都負擔不起。這兩類公營房屋住戶獲政府大量津貼租值，幾乎注定會住一輩子，但又不是真正的業主，變成困在自己的單位裏，無法跳出公營制度，成為真正的業主。但只要政府願意以住戶負擔得起的折扣價賣斷單位，同時免除住戶補地價，或者以住戶的角度收取某種補償，這佔人口近半的住戶是可以鬆綁的。新加坡的組屋早有先例。
由於內外各種原因，樓價也在過去這三十年內攀升。其中最重要的內因是土地供應和住宅建築規管僵化。但這門學問太大，希望他日另闢文集詳談。但這裏可以說的是，令問題僵化的關鍵在於規管的規則和規管機構。規管審批的過程太政治化，各種利益團體為了各自的目的，積極介入，但彼此矛盾，令決策受阻，減少了房屋和物業的供應。再加上外來的需求震盪，供應方的僵化嚴重地放大了對資產價格的效應。與美元掛鈎的聯繫匯率制度在轉移需求振盪的過程中扮演了重要的角色。
聯繫匯率的真理時刻
任何與全球經濟掛接地區的貨幣均須在浮動或固定匯率之間作一抉擇。香港幾乎開埠以來就透過貨幣發行局（currency board）制度，與英鎊或美元掛鈎，緊守固定的匯率，在政策環境上排除匯率或幣值波動的疑慮。這與香港透過外向發展以維持經濟成長的總體利益一致。
但要維持固定匯率，財政和銀行信貸政策須有嚴格的操守。港元以聯繫匯率與美元掛鈎後，名義利率須跟從美國水平，貨幣政策不再享有自主權，而只能按國際收支裏資本進出的流量，被動地調適。
因此，香港過去這三十年純粹因為外因，兩度承受通脹壓力，更一度深受通縮之苦。內地對外開放初期適逢美國名義利率偏低，令香港的高通脹由1980年代後期持續到1990年代中期。接着亞洲金融危機在1997年底發難，又令香港陷入長時間的通縮，要到2003年美國開始加息和美元轉軟，才得以紓緩。到了2008年，全球金融海嘯來襲，又引發新一輪的美國名義利率低水平和美元疲勢，價格通脹也再度在港浮現。
嚴防信貸風險與資產泡沫
上述外因令香港樓價大起大落，對銀行體系形成巨大的壓力。金融管理局（Monetary Authority）為此不時介入，嚴控銀行的信貸，特別是樓宇按揭成數（比率），以防銀行業出現系統性風險。但降低按揭成數令中低收入家庭難以買樓「上車」，激發民怨。
長遠來說，由於要管控銀行的信貸風險，有樓一族與無樓一族和「有產」與「無產」市民的分化有所擴大，令社會難以維持「團結」、「穩定」。為了堅守聯匯，我們除了嚴控銀行信貸風險，還要積極管理連帶的經濟、社會和政治風險。
值得注意的是，外資對香港房地產的需求不但造成價格震盪，而且蔓延至金融市場。但房地產不像金融產品可隨時增添，一來興建需時，二來「規管僵硬」。由於不同的市場滯後程度有別而且難以確定，一向很難用宏觀政策來穩定市場。故希望政府能夠透過政策，有效地調節供應來穩定地產市場，可能性相當於奇跡連環降臨。
五、積極不干預主義與財政保守主義
審慎理財與外來宏觀震盪
在聯繫匯率的限制下，經濟上想維持長遠的宏觀穩定性，危機管理的關鍵在於審慎理財（fiscal prudence）和量入為出的保守預算。政府的開支很容易成為無限期的承諾，很難在短時間內扭轉過來。但外圍的經濟衝擊一旦來襲，香港須有足夠的儲備以維持政府開支，才能避免像美歐那樣借債度日。
宏觀經濟的震盪來襲，令一些市民陷入困境時，可以由政府發放現金補助。一來執行方便，二來容易界定受助對象。更重要的是，一般只屬暫時性，經濟好轉時就可以終止。扶貧計劃則不然，一採納就停不了，即使不再有需要，也絕少會撤銷。說到底，任何情況下都可以找到「扶貧」的理由。
所謂審慎理財，也就是即使正面的外來震盪帶起經濟，庫房「滿溢」，政府仍然高度自律，拒絕迎合社會團體、專業組織、商界集團永久性的民粹需索。否則，很容易會長期陷入赤字，債務高築。審慎理財是聯匯維持經濟穩定的必要條件。
「積極不干預」既是我們的政策，也是我們的經濟意識形態。出於這種信念，我們相信給市場時間以自行調節供求，通常好過大量依賴政府──除非有可信服的理由由政府介入。
堅持有限政府最明智
但隨着立法會代表性擴大，遊說團體愈來愈勇猛，政府順應時勢，積極不干預政策雖然精神仍在，在邊緣上已逐漸軟化。政府的角色先後被重新界定為「最大的支持、最少的干預，以及審慎理財」（曾蔭權在財政司司長任內提出），「積極為市場發展創造條件」（梁錦松在財政司司長任內提出），「市場主導，政府促進」（唐英年在財政司司長任內提出），「大市場，小政府」（曾俊華在財政司司長任內提出）。但當局基本上仍維持有限政府的承諾。
這樣重新界定政府的角色，也就是說各種利益團體和遊說人士打着公眾利益旗號前來需索時，政府要保持冷靜。香港作為小型開放經濟加上奉行聯繫匯率，堅守審慎理財至為必要。政府只有堅持積極不干預政策，才有足夠的理據和合法性來擋住不恰當的利益訴求。
香港政府的制度設計有方，官員訓練有素，不輕易為民間的需索屈服。但到了近年，由於無時無刻不面對這種壓力、動輒得咎，官員也開始動搖，遇到一些較有說服力的遊說時，開始軟化。但無論如何，積極不干預政策對於奉行聯匯的開放型城市經濟仍屬上佳安排。
積極不干預的另一個好處是，香港政府為免管治的合法性遭到挑戰，一向避免過份介入私人事務，如今更多了一個擋箭牌。香港在英治時期有此顧慮，回歸後也未完全擺脫這個問題。現在政制仍處於過渡期，社會嚴重分化。若另立經濟意識形態，除了要選定新意識的內容、考慮到社會會否接受，還要增加問責性來加強其合法性。改用民粹意識形態或有助於當選，但帶給市民的好處未必能持續。
六、社會服務與福利對沖
福利對沖
「福利對沖」（welfare arbitrage）是內地開放碰上香港津貼社會部門而引起的，令香港的資源消耗日增。政府大量資助房屋、教育、醫療、社會服務和本地運輸等部門，其中不少更由政府直接提供。
隨着需求上升，而有些資助部門生產力停滯，大多數受資助部門佔用資源的比重水漲船高。這種資助模式不變，政府開支佔經濟的比重將會上升，蠶食經濟成長和對外來的抗震力。但一般市民只見庫房盈餘，感覺不到背後的負債，難以領會這個內在矛盾。
非技術移民佔人口的比重上升，也增加了對資助服務的需求，加劇了上述矛盾。香港社會開放、福利慷慨，造就了不少跨境婚姻。內地開放後，不少港人慶幸得以北上成家、生兒育女。但內地家人來港後需要大量資助服務，成為另一個社會分化的根源。
一些內地人看中這項吸引力，借香港來進行「福利對沖」。甚至有肺結核患者蓄意來港犯罪，以求入獄獲得免費治療。福利成為一些低技能、低生產力外人爭取居港的動力。
每日只限一百五十名內地單程證人士來港，更令問題雪上加霜。這令大多數跨境家庭長期分隔兩地，短期內或減輕了福利的壓力，但長遠來說適得其反。內地的配偶和子女最終得以來港後，已有一定的年歲，較難適應香港的生活，社會的擔子更重。
社會服務需求日增，但受資助部門一般反應較慢。除非獲增加撥款，否則難免抗拒加大服務。政府只好在有限的資源裏挪來挪去。問題十分棘手，要找到具想像力、一致性、大膽突破的解決之道談何容易。「福利對沖」是內地開放和香港福利優厚的產物。只要福利有加無減，對低技術移民的誘因只會愈來愈大。
要制訂長遠而合乎人道的政策，應從根本上反思目前資助服務的政策。單靠單程證上限來應付福利對沖並不足夠，而只能是全方位人口政策的一項措施。政策的主體應該是：吸引高技能移民；投資發展本地教育；重新界定福利權……。過去這三十年，內地億計農村人口湧到城市打工，但由於不享有城市人的福利，並未成為城市的負擔。長遠來說，香港解決問題宜早不宜遲。
七、前路怎麼走？
要了解香港的深層次矛盾，首先要知道它源自1979年內地開放後，香港肩負了雙重融合的重任──一方面要與內地融合，另一方面要協助內地與世界經濟融合。這相當於打開內地方面的一組「水閘」，同時視乎需要，重新設計和鋪排香港這邊的水閘。香港的法制和自由企業市場經濟是支持香港擔當其新角色的核心能耐。
內地開放頭十五年，香港與其恢復融合相對無痛，而且利遠多於弊。期間香港流入內地的主要是資本和管理專長。香港身為國際經濟城市，多的是企業人才，中小企業很容易就擔起了這個角色，很少勞煩政府，也無須為了恢復融合而創設制度性平台。
但接着那十五年，與內地恢復融合之痛日漸浮現。首先，回歸前後，部分港人在政治上對於在經濟和社會上與內地融合感到恐懼，相當抗拒。第二，香港要忙於應付世界經濟造成的外來震盪。第三，港商北上拓展時遇到的政治和行政屏障日增。中小型服務業欠缺克服這些障礙的技能，與內地的融合變得向大企業傾斜。產業北移之利走到了盡頭。當局未能及時創建新的制度平台，支援服務業擴展過程中北上的需要。除了較矚目的金融業和旅遊業出口略有進展，服務業的發展幾乎全面停滯。第四，內地的移民和勞動力南下取代港資北移，成為此階段融合主要的形式。但很少新移民能夠激發新的經濟活動。
除了創建新制度平台與內地對接，服務業還有一個難題。為了緩和世界經濟不時造成的震盪，不少服務業，由房屋、教育、醫療、水務到運輸，都由政府提供津貼甚至包辦。借用上述巴拿馬運河的例子，香港現有不少這類早期留下的「水閘」，但現在可能已不適用於與內地的融合。
社會部門的服務靠公帑津貼，其服務對象自然是本地居民。後者擔心，與內地增加往來會分薄對他們的津貼。針對湧港分娩的內地孕婦，有人甚至上街抗議。與內地恢復融合要循序漸進、審慎處理，且有必要設置各種制度性平台，以防出現巨大的震盪，導致經濟、社會以及政治分化。在經濟學上，借助制度平台來管控供求失衡相當於實施非市場秩序。
不同經濟和社會部門對內地開放的反應有別，可視為深層次矛盾的另一種表現。商界視此為商機，希望開設新的制度平台與內地融合，同時希望政府加以援手拆除內地入市屏障。而受津貼的社會部門看到的是，內地人來港分薄港人本來就不夠分的津貼，要求與融合隔開。這兩類部門都希望開設新平台，只不過目的可能相反。
以經濟學角度看，上述兩類部門都是就內地開放後香港需求的變動作出反應。商界希望大展拳脚，願意把資源調到需求激增的領域。由此所啟動的創造性毀滅過程，對不同的行業影響有別。例如，以遊客為對象的零售服務刺激商舖租金上漲，加大了非旅遊零售業的租金壓力。一些想拓展內銷的行業則苦於內地市場的規管屏障。特區政府仍須加把勁，為港商打開內地市場。
但社會服務一向受公帑津貼，有必要控制需求以免過量，而所謂服務其實也就是配給。現在新的需求湧現擾亂了既有的配給慣例，也就造成困擾。供應方須想出新的規定，重排各種資助服務的優先次序。有關部門自然想架設屏障，避免外人插入來。難的是如何設計一套非保護主義的操作規章，讓港人獲得資助服務，但對外人提供自費服務。
香港處理經濟上的雙重融合，回歸後顯然較回歸前困難。最近這十五年不但要面對政治過渡，也先後經歷兩次金融危機和沙士疫症。同期內，有技術人力資源累積緩慢，經濟增長受拖累。南來的新移民以非技術勞動力為主，對香港構成長遠的隱憂，對社會部門造成的壓力尤大。教育、醫療和房屋方面的供應甚至滯後於本地人口的需求增長。
全球利率和匯率的起落令香港無論住宅還是商用樓宇的市價都備受煎熬。內地開放後，產業北移，很多工業樓宇丟空。但土地使用和建築物規管條例未能相應更新，成為近年香港樓價飆升的一個關鍵，不但影響到市民的生機，也削弱了香港的競爭力。為了帶起經濟，有必要着手將所有的津貼房屋低價賣給住戶，居屋和租置補地價適可而止。
在位者須從觀念層次出發，構思一套貫徹始終、全面兼顧的方針，確立政府在管理和運作新制度平台上的目標和目的。政客為選票而深陷政爭、迎合訴求、營營役役，很難會找到合適的方案。董建華先生擔任特首時，雖然認識到為香港撥開荊棘、找出前路至關重要，但可惜未能真正啓動。際此政府換屆，沒有甚麼比釐清這方面的思維更為重要。
本書收錄的論文探討了以上提到的一些深層次矛盾，包括（1）城市型經濟的發展條件，及其易受外來震盪的弱點，（2）本地經濟和社會的結構和制度、對外來震盪的應變力，以及維持經濟成長和社會穩定的能力，（3）政治問責制的某些異象，是否能有效地為政府推動政策和引進變革提供合法性，以及（4）既作為世界經濟的成員又與內地經濟更緊密結合的利弊權衡。本書的各篇論文原見於香港《信報》，圍繞香港面對雙重融合的各樣應對。每篇文字有其本身的取向和寫法，也許看起來不完全一致，但總結了筆者過去這一年半的想法。
參考文獻
European Union, Institute for Security Studies, "Global Trends 2030 - Citizens in an Interconnected and Polycentric World," ESPAS Report, 27 April 2012.