第二节
定分止争、物尽其用
——物权制度与平等保护原则
一、物权制度的性质
【案例】 张公平和董敏法是邻居。某日，张公平得知董敏法正准备移民加拿大，董敏法名下的房屋也将出售。张公平想购买此房屋，于是找到董敏法进行协商，约定董敏法办理好出国手续后将房屋卖给张公平。张公平按约定先交付了20万元的定金，获得了该房屋的优先购买权。数月后，张公平得知董敏法的移民手续已经办理完毕即将出国，就找到董敏法商量买房子的事情。没想到，董敏法却告知张公平，房屋已经卖给了同事王某，并且完成了房屋的过户手续。张公平遂以董敏法侵犯其优先购买权为由将董敏法告上了法庭。
【问题】 约定的优先购买权能否发生物权效力？
（一）物权制度为财产法的重要组成部分
民法划分为财产法与身份法，物权制度作为财产法的重要组成部分，是财产法体系的重要支柱。大陆法系上的财产法除物权制度，还包括债权、知识产权等制度，以及商法的法律规范。物权制度规范对象主要限于有体财产，采用物权制度的概念，可以使物权、债权以及知识产权这三种基本的财产形态得以严格划分。
（二）物权制度为强行法的属性
物权作为私权，通过将某物置于人的控制之下并让其随意地支配，确保了权利人一定程度的意思自治。但是，由于物权涉及第三人和社会公共利益的排他性，因此物权制度比债权制度有更多的强制性，不容当事人以意思表示加以变更或排除，表现为物权法定原则。具体包括：（1）类型法定。即当事人不得创设法定物权之外的新的物权种类。（2）内容法定。即当事人不得创设与物权制度法定内容相悖的物权。(10)例如，依据法律的规定，农村土地承包经营权中的使用权能限于农业生产，则当事人不能通过合同约定在农地上进行建设。再比如，《民法典》第401条规定，抵押权人在债务履行期限届满前，与抵押人约定债务人不履行到期债务时抵押财产归债权人所有的，只能依法就抵押财产优先受偿。
物权制度法定主义中的“法”，是指全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律，而不包括国务院制定的行政法规和发布的决定、命令，以及国务院各个部委发布的规章、地方人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规、地方政府颁布的地方性规章。(11)
除强行性规范，物权制度中也有少数的任意性规定。例如，共有人之间可以就共有物的使用、收益等进行约定；法律允许当事人自由设定地役权的内容等。
根据物权制度的要求，当事人无法通过合同约定创设一种法律规定以外的物权。我国《民法典》规定了一系列的物权，但优先购买权并未规定为法定的物权。因此，案例中董敏法与张公平之间关于房屋的优先购买权的约定，并不因为当事人的约定而具有物权的效力。从法律上来讲，董敏法和张公平的合同只是债权法律关系。张公平享有合同债权，可以根据合同约定，向董敏法主张违约责任。
（三）物权制度兼具本土性与趋同化
物权制度因国家、民族、历史传统及国民性的差异而往往互不相同，这被称为物权制度的固有法属性或“土著性”。(12)这一特性与大同小异的各国债权法形成了鲜明对照。
物权制度的本土性赋予了我国物权制度的中国特色：（1）《民法典》物权编彰显了社会主义初级阶段的基本经济制度的优越性，既加强对国有资源和资产的保护，又坚持物权平等保护，在所有权分类采用了“三分法”模式。（2）《民法典》物权编对改革开放中形成的物权制度加以确认、巩固和维护，主要表现为坚持改革中形成的建设用地使用权、农村土地承包经营权以及海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权等准物权。（3）《民法典》物权编的物权制度构建符合我国的实践要求，并考虑了与已有法律的衔接。如特许物权在物权法中只作了原则性规定，征收、征用、补偿的依据限于法律、行政法规等。(13)
但是，第二次世界大战以后，随着全球贸易一体化的形成，物权制度体现出趋同的倾向。如《民法典》物权编中的地役权制度、动产浮动担保以及正在建造中的建筑物抵押等，就体现了两大法系中物权制度不断融合的趋势。
（四）物权制度具有公益性
《民法典》物权编注重对公共利益的保护，体现出物权制度的公益性，主要表现在以下几个方面：（1）物权制度对财产关系的调整首先在于确认和巩固社会所有制关系。(14)我国物权制度确认国家所有权、集体所有权的法律地位，实质上是对公益的维护。（2）物权制度强化了对国有资产的保护。如我国《民法典》物权编第246条第1款规定，“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”，并规定了国有财产的范围，以杜绝国有资产流失。（3）物权制度以维护社会公共利益为原则，对物权尤其是所有权的行使进行了限制。要求财产所有人在行使财产所有权时必须符合国家和社会的公共利益，恪守公共福利原则、诚实信用原则及权利滥用之禁止原则，否则其行使财产所有权的行为就要被裁定为非法。(15)
二、物权制度的功能
【案例1】 商鞅在《商君书》中说：“一兔走，百人逐之，非以兔为可分以为百，由名之未定也。夫卖兔者满市，而盗不敢取，由名分已定也。故名分未定，尧、舜、禹、汤且皆如鹜焉而逐之；名分已定，贪盗不取。”因为兔子还没有确定权利的归属，众人就要追逐在野外奔跑的野兔，追逐不是为了对野兔分而得之，而是因为无主的野兔给众人提供了争得所有权的激励。被捕获的野兔，权利归属已定，可以在市场出售，他人也不能随意盗取。
【案例2】 一片没有界定用益权的公共草地，当草地向牧民完全开放时，每一个牧民都想多养一头牛，因为多养一头牛增加的收益大于其购养成本，是有利润的。尽管因为平均草量下降，增加一头牛可能使整个草地的牛的单位收益下降。站在单个牧民的角度来看，增加一头牛放牧的收益就会增加。但推广到所有的牧民，每户都增加一头牛，那么草地将被过度放牧到无草可吃，反而会让牛都饿死，最终养牛的收益因过度放牧导致下降。
【问题】 对于兔子和草地，人们为何要界定其所有权和用益权呢？
（一）有助于定分止争
《民法典》物权编的首要功能在于确定物的归属，从而平息归属冲突与纷争，实现稳定的财产支配秩序。物权法这一基本功能的发挥，是由以下几个方面所决定的：
首先，这是物质财富的有限性和人的欲望无限性的矛盾所决定的。物质财富的有限，就需要定分止争的规范存在，以使个人享有赖以生存的物质财富，并避免互相争抢，进而促进物的有效利用。案例1中野兔之类的东西在所有权未明确的情况下，即使是尧舜等圣人，也会去追逐它。只有界定好所有权，即使是盗贼也不敢随意掠取，这样就避免了大量的纠纷发生。
其次，这是由财产的分配制度所决定的。“在一个不是将现存之物供大家随意共同使用，而是从私有制出发的法治制度和社会制度中，必须规定哪些物属于哪个人以及这个人对该物有什么样的权限。”(16)我国是公有制为主体多种所有制成分并存，同样需要物权法承认和保护合法的私有财产，注重保护稳定的财产支配秩序，实现经济生活的安全。
（二）有利于物尽其用
《民法典》物权编不仅仅在于界定物的所有权，更在于它通过用益物权、担保物权的创设，鼓励人们通过利用物、担保物来增加流通创造财富，以达到物尽其用的目的。可以说，物权制度包含着人类对财产进行支配的根本规则。(17)
一方面，用益物权制度使用益物权人可以对他人所有的物享有使用、收益的权利，充分实现了物的使用价值。另一方面担保物权制度，通过规范担保，促进资金融通，确保债权的实现，充分实现了物的交换价值。
案例2中的草原需要界定用益物权，才能避免公共草地的悲剧，有限的资源注定因不需要承担成本的需求而被过度浪费。单个个体都追求自身利益的最大化，最终就会因资源有限而引发冲突，竭泽而渔过度放牧，损害了所有人的利益。
（三）维护私人物权的需要
新中国成立伊始，法治的不完善，导致物权意识的淡薄，物权制度担负着保护私人物权的法律功能。首先，物权制度确立了对公有和私有物权平等保护的基本原则，使私人物权得到充分尊重与保护，激发了市场主体创造物质财富的巨大动力。
其次，《民法典》物权编将对私人物权保护的宪法规定通过具体的制度加以落实，真正起到保护私人物权的作用，进一步体现了公正、平等、法治的社会主义核心价值观。
（四）建立与完善社会主义市场经济及其法治体系的需要
市场经济制度的本质要求是法治经济，社会主义市场经济需要维护公平的竞争秩序和对各市场主体权利的平等保护。物权制度确立的物权类型、物权的取得、消灭以及救济的方式，为市场提供了公正交易和自由竞争的前提和基础。物权制度使物权得到了充分的保护，“有恒产者方有恒心”，这种引导机制可以激发人们的进取心和创造力。如布莱克斯通所言：“没有任何东西像财产所有权那样如此普遍地焕发起人类的想象力，并煽动起人类的激情。”(18)
三、平等保护原则的概念
【案例】 2004年，重庆南某隆房地产开发有限公司与重庆智润置业有限公司共同对九龙坡区鹤兴路片区进行开发，拆迁工作从2004年9月开始，该片区280户均已搬迁，仅剩一户未搬迁。这幢户主为杨某武、吴某苹夫妻的两层小楼一直伫立在工地上。2005年2月，开发商向九龙坡区房管局申请裁决被拆迁人限期搬迁。吴某最初的愿望就是在原址、原面积和原朝向要相同的房屋。但开发商不同意这一要求，只能根据开发商要求的方式用货币补偿。该补偿协议是地面一层每平方米18841元；二层以上每平方米3785元。而据九龙坡区国土管理局提供的材料，吴某所住的地区系重庆市九龙坡区的最中心地区，该地区地下车库已经被炒到1.7万元1平方米了。
【问题】 南某隆房地产公司和杨某武、吴某苹夫妻的权益如何保护？
平等保护原则，是指物权主体的法律地位平等，平等地享有权利，在法律救济时受到法律平等的保护。《民法典》第207条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。
平等保护原则包括三个方面的内容：一是法律地位平等，即所有的物权主体在民事活动中没有高低、贵贱、大小之分，任何一方都不得享有特权，凌驾于另一方之上。二是适用法律的平等，任何物权主体在取得、设定和移转物权时，在民事活动中都应当遵循共同的规则，当然法律有特别规定的情况为例外。物权主体平等地适用物权制度规定的权利保护和责任形式。三是保护的平等性，即在物权受到侵害之后，各个物权主体都应当受到平等保护。(19)
法律有特别规定的情况，主要体现在土地所有权取得方面的特殊规定。例如，在我国，只有国家和集体才能享有土地所有权，私人绝对不能取得。而他物权的取得，原则上国家、集体和私人可以拥有同样的资格。
案例中对于南某隆房地产公司和杨某武、吴某苹夫妻的土地使用权的权益应当平等保护，一方面，房地产公司取得了国有土地使用权的前提下开发楼盘，另一方面杨某武、吴某苹的房屋所有权和国有土地使用权的合法权益也要平等保护。这个平等保护的前提是双方达成协议，任何一方都没有凌驾于另一方之上的特权。
四、平等保护原则的意义
【案例】 2009年，某地方政府招商引资高科技项目，中科公司与某县国土局签订土地使用权出让合同并已实际占有、开发建设案涉工业用地。在中科公司积极投资建设过程中，当地政府调整了包括中科公司案涉土地在内的200余亩用地规划。案涉土地被政府单方收回并由某县国土局另行高价出让，由其他公司拍得并开发房地产。中科公司的投资建设被拆除，其损失未获赔偿。中科公司于2013年1月以某管委会和某县国土局为被告提起民事诉讼，请求赔偿损失。一审法院以本案为国有土地使用权出让合同纠纷并非民事案件受理范围为由裁定驳回起诉。(20)
【问题】 中科公司的国有土地使用权被侵犯如何进行保护？国土局的违约行为应该承担哪些责任？
我国《民法典》中有关所有权的规定一方面采用了国家、集体、私人和其他权利人的主体标准进行设计，另一方面强调了一切物权主体享有平等的法律地位和平等受保护的权利。
1．这是对《宪法》规定的我国基本经济制度的准确反映
根据《宪法》第6条第2款的规定，我国坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。《民法典》物权编中所有权制度是对不同所有制类型的民法确认，是宪法确定的基本经济制度在民法领域中的体现。《宪法》明确规定了公有财产神圣不可侵犯的原则，也规定了合法的个人财产受法律保护。例如，我国《宪法》第11条规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”
物权制度的平等保护原则是《宪法》原则的具体落实。非公有制经济和公有制经济受到平等对待；《宪法》确立了法律面前人人平等的基本法治原则。要使多种所有制共同发展成为我国的一项基本经济制度得以坚持与完善，就需要通过平等保护，促进多种所有制共同发展，才能真正发挥《物权法》在维护社会主义基本经济制度方面的作用。(21)
2．这是维护社会主义市场经济制度，促进公平市场环境的需要
针对国有财产和集体财产在所有权的客体、取得方法、保护确认、使用经营以及对产权纠纷的解决处理方面的特殊性，物权制度确立了一些特殊的规则。对关系到国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，必须确保国有经济的主体地位和关键控制力，以便更好地实现国家的宏观调控。
我国土地属于国家所有与集体所有，只有以此为前提，才能有效地建立针对土地的用益物权制度，如建设用地使用权和土地承包经营权。
对财产权的平等保护，尤其是对私人所有权的确认与保护，是市场主体公平地参与市场竞争的前提。如果缺乏对私有财产权平等、充分地保护，则人们对财产权利的实现和利益的享有都将是不确定的，从而也就不会形成所谓的“恒产”，也很难使人们产生投资的信心、置产的愿望和创业的动力。强化对财产的平等保护，才能鼓励亿万人民群众创造财富、爱护财富、合法致富。(22)
本案一审法院审理后，仅判决支持了中科公司地上物的基建损失，未考虑到民营企业的履行利益损失。中科公司不服，向最高人民法院提起上诉。最高人民法院二审认为，地方政府招商引资出让土地使用权给中科公司，后又单方收回另行出让给案外人，导致案涉出让合同不能继续履行，客观上终结了招商引资进程，违背了中科公司落地投产的意愿，构成根本违约，应承担相应责任。中科公司请求解除合同并返还已经支付的国有土地使用权出让金、投资款、租金及承担损害赔偿责任的诉讼请求，依法应予支持。最高人民法院综合考虑某县国土局因违约行为的获利、案涉工业用地的土地使用权利益、中科公司实际投入的资金数额、资金使用利益的损失及未来经营收益、市场风险等因素，判决某县国土局赔偿中科公司直接损失及相关合同利益总计1000万余元。该案的判决体现了对财产权的平等保护尤其是对私人所有权的承认与保护。(23)